II SA/BD 611/23

II SA/Bd 611/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 148 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie samowolnej przebudowy budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2023r. nr [...], 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] na rzecz Ł. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2023r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 2351 ze zm. – dalej "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania Ł. K. (Skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w I. z [...] stycznia 2021r. nr [...] odmawiającą - po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego - uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w sprawie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] lutego 2020r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył w całości postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w m. K., gmina S.. Powyższa decyzja stała się ostateczna i prawomocna z dniem [...] listopada 2018r.
W dniu [...] kwietnia 2020r. do PINB w M. wpłynął wniosek Ł. K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną powyżej decyzją, w którym Skarżąca powołała jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wykazała, że od [...] stycznia 2020r. nabyła prawo własności (na podstawie darowizny) nieruchomości obejmujących działki o numerach ewidencyjnych: [...]. Podniosła, że jej poprzednik prawny (brat J. F.) nie został uznany za stronę postępowania w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej przebudowy chlewni.
PINB postanowieniem z [...] lipca 2020r. odmówił wszczęcia postepowania, które to rozstrzygnięcie zostało uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] września 2020r. Ponownie rozpoznając sprawę PINB postanowieniem z [...] września 2022r. odmówił wznowienia postępowania, które to postanowienie także zostało uchylone WINB mocą postanowienia z [...] listopada 2022r. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania PINB postanowieniem z [...] listopada 2023r. wznowił postępowanie, zakończone prawomocna decyzją z [...] lutego 2020r. w sprawie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego, położonego na działce nr ew. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ I instancji odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Skarżąca nie wykazała interesu prawnego lub obowiązku wskazującego dlaczego miałaby zostać uznana za stronę postępowania. Organ wskazał, że budynek będący przedmiotem postępowania znajduje się w odległości większej niż 15,5-16,2 m od granicy działki Skarżącej – działki nr [...]. Zdaniem organu działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku gospodarczego, gdyż odległość budynku gospodarczego od granicy działki Skarżącej jest większa niż wysokość kalenicy tego budynku. jest większa niż odległość wymagana przepisami prawa.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła zarzuty wobec wadliwego umorzenia postepowania w sprawie samowoli budowlanej, podkreślając, że było ono prowadzone od 2019r. nie z urzędu lecz na wniosek jej brata.
Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone rozstrzygnięcie opisane na wstępie.
Organ odwoławczy w pełni zaaprobował stanowisko PINB w kwestii braku legitymacji materialnoprawnej właściciela działki nr [...] w K. do występowania w charakterze strony postępowania naprawczego dotyczącego przebudowy budynku gospodarczego na działce nr [...]. Wskazał przy tym, że w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wyznaczenie kręgu stron następuje na zasadach ogólnych (art. 28 k.p.a). Stroną postepowania, według WINB, jest zatem niewątpliwie inwestor, ewentualnie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 52 p.b.) Stroną takiego postępowania mogą być też właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jeżeli wykażą swój interes prawny lub obowiązek (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). W ocenie WINB Skarżąca nie posiada interesu prawnego w prowadzonym postepowaniu naprawczym albowiem odległość spornej inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] do granicy nieruchomości od strony działki Skarżącej wynosi 16, 2 m i nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym, jak wywodził WINB, inwestycja ta nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu nieruchomości Skarżącej.
W skardze od powyższej decyzji Ł. K. wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zarzuciła naruszenie:
- art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na skutek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji PINB z dnia 14 listopada 2022 r. o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbiórki budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy istnieją ewidentne dowodu wskazującej na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, które zostało wszczęte z urzędu z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. w 2022 r., podczas gdy intensywne czynności w sprawie organ prowadził już od 2015 r.;
- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez powierzchowne, tj. pomijające najistotniejsze aspekty, odniesienie się do wskazanego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. w wyniku wszczęcia postępowania z urzędu w 2019 r., podczas gdy analiza akt administracyjnych prowadzi do konstatacji, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe z wniosku strony skarżącej ;
- naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i poprzez błędne ustalenia faktyczne oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów przeprowadzonych w sprawie w zakresie obecnego stanu fizycznego częściowo rozebranego budynku mieszkalnego i jego oddziaływania na mienie strony skarżącej, a zwłaszcza poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do map, filmów i zdjęć dostarczonych organowi pierwszej instancji na przestrzeni ostatnich ponad ośmiu lat, które powinny znajdować się w aktach sprawy;
- naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie skarżącej co do zebranych dowodów i materiałów, gdyż organ przedstawił do wglądu tylko niewielki fragment akt sprawy zawierający głównie pisma strony skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. 1634 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże nie z uwagi na podniesione w niej zarzuty.
Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję WINB utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia decyzji umarzającej postepowanie naprawcze. Decyzję tę podjęto w trybie postępowania nadzwyczajnego zainicjowanego wnioskiem Skarżącej z [...] kwietnia 2020r. (data wpływu do organu). Skarżąca nie wskazała w jakiej dacie dowiedziała się o wydaniu decyzji kończącej postepowanie w przedmiocie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego na działce nr [...], nie opisała nawet okoliczności, w jakich dowiedziała się o zakończeniu tego postepowania. Skarżąca we wniosku wskazała na podstawę wznowienia postępowania – a mianowicie na: pozbawienie jej udziału w tym postępowaniu bez jej winy, co wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Może się ono toczyć dopiero po wydaniu przez właściwy organ (art. 150 § 1 k.p.a.) postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), który to akt stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie można wznowić bądź z urzędu bądź też na wniosek strony, z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).
Należy podkreślić, że złożenie podania o wznowienie postępowania nie powoduje automatycznie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Po wpłynięciu do organu podania o wznowienie postępowania organ ten dokonuje jego analizy pod kątem tego, czy wniosek opiera się na ustawowej przesłance, czy został złożony przez stronę postępowania i czy zachowano ustawowy termin do jego wniesienia. Brak pozytywnych ustaleń w tym zakresie skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a., dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie i czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.) liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania bądź w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Dopiero wystąpienie powyższych przesłanek łącznie, obliguje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast w przypadku gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a., jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a.
Zasadą ustaloną w art. 148 § 1 k.p.a. jest to, że strona wnosi podanie w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Wyjątek stanowi sytuacja, w której podanie o wznowienie postępowania jako przyczynę wznowienia podaje przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle bowiem art. 148 § 2 k.p.a. podanie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Podstawowe znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania ma zatem ustalenie daty powzięcia przez stronę wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia oraz daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji, a następnie daty wystąpienia przez nią z podaniem.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie to strona winna wykazać, że termin ten zachowała, jednakże nie może to jednocześnie zwalniać organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (vide: wyrok NSA z 21 marca 2012 r. I OSK 463/11 – dostępny w bazie LEX nr 1145113). Organ dokonuje bowiem weryfikacji terminowości podania o wznowienie z urzędu. W tej sytuacji wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi o rażącym naruszeniu przez organ prawa, godzącym we wspomnianą wyżej zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (vide: wyroki NSA z dnia 25 października 2018 r., I OSK 2816, LEX nr 2582224, z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 376/18 – dostępny w bazie LEX nr 2774288).
Z uzasadnienia postanowienia o wznowieniu postępowania, ani z zaskarżonych decyzji organów obu instancji nie wynika, aby którykolwiek z tych organów dokonał oceny zachowania przez Skarżąca terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z art. 148 § 2 k.p.a. wynika, że bieg terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest zatem to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji (vide: wyroki NSA z 10 marca 2006 r., II OSK 622/05, z 15 maja 2008 r. II OSK 547/07, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest bowiem, aby strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o samym fakcie istnienia decyzji, a nie o jej szczegółowej treści, albowiem już sam fakt pominięcia w postępowaniu podmiotu mającego interes prawny uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania, tj. przede wszystkim odnośnie nazwy organu, który wydał decyzję oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., III SA/Kr 1354/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2015 r., II SA/Gd 149/15, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wykazanie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., powinno, zdaniem Sądu, sprowadzać się do przedstawienia takich dowodów, z których będzie niezbicie wynikało, z jednej strony, w jakim konkretnie dniu rozpoczął bieg termin do wniesienia podania o wznowienia postępowania, a z drugiej, że wskazana w podaniu data nie jest dowolna. Pomimo tego, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie, to jednak organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dochowania terminu, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (vide: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., I OSK 502/18, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarżąca takich dowodów nie przedstawiła, ale też podkreślić należy, że organy nie dążyły do sprawdzenia, kiedy Skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji z [...] lutego 2020r. - co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej we wznowionym postępowaniu bez rzetelnej weryfikacji przesłanki zachowania terminu do wznowienia postępowania, godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu, podjęcie takiego rozstrzygnięcia jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Trzeba też podkreślić, że treść podjętego rozstrzygnięcia nie przesądza o wyniku ponownego rozpoznania sprawy, a zadośćuczynienie zasadzie praworządności jest nadrzędnym wymogiem.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych ustosunkowanie się do zarzutów skargi dotyczących ustaleń organów co do istoty sprawy byłoby przedwczesne.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania, w szczególności mając na uwadze treść wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r., ustali w pierwszej kolejności, czy został on złożony z zachowaniem terminu przewidzianym w art. 148 k.p.a. przez stronę postępowania, a następnie czy przez stronę postepowania. Wówczas organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie - tj. umorzy wszczęte postępowanie nadzwyczajne bądź wyda decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 k.p.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się kwota wpisu sądowego do skargi.