II SA/Bd 609/24

II SA/Bd 609/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /sprawozdawca/
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzje II instancji i I w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 221
art. 34
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 107 par. 1, par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji indywidualnej dotyczącej zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz punkty 2,3 i 4 poprzedzającej ją decyzji Marszałka [...] z dnia [...] lutego 2024 r. [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. B. sp. z o.o. w B. (dalej określana jako Spółka lub Skarżąca) zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o wydanie interpretacji na podstawie art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.).
W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że jest m.in. producentem filtrów sprzedawanych do używania łącznie z wyrobami tytoniowymi typu tytoń do palenia. Filtry te zawierają tworzywa sztuczne i stanowią filtry zawierające tworzywa sztuczne sprzedawane do używania łącznie z wyrobami tytoniowymi w rozumieniu ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1903 ze zm., dalej powoływana jako ustawa produktowa). Spółka sprowadza także na teren Polski spoza jej granic (dokonuje importu albo wewnątrzwspólnotowego nabycia) wskazane wyżej filtry, które stanowią produkty wymienione w załączniku nr 10 pkt 5 ustawy produktowej jako produkty jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych objęte obowiązkiem podnoszenia świadomości ekologicznej, a także w załączniku 9 do ustawy produktowej w sekcji III jako produkty objęte rozszerzoną odpowiedzialnością producenta w zakresie pokrywania kosztów kampanii edukacyjnych, kosztów uprzątania odpadów powstałych z tych produktów, kosztów zbierania odpadów powstałych z tych produktów pozostawionych w publicznych systemach zbierania odpadów, w tym kosztów infrastruktury i jej funkcjonowania, kosztów transportu tych odpadów i ich przetwarzania.
Jako stan faktyczny nr 2 Spółka wskazała, że sprowadza na teren Polski spoza jej granic (dokonuje importu albo wewnątrzwspólnotowego nabycia) filtry. Sprowadzane filtry są następnie wykorzystywane m.in. w jeden z niżej wskazanych sposobów:
- są cięte i pakowane w opakowania jednostkowe i oznaczane marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie albo
- są konfekcjonowane (pakowane lub przepakowywane, sortowane i przygotowywane do sprzedaży) i oznaczane marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie;
- używane do produkcji gilz i oznaczane marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie.
Spółka sprowadza (dokonuje importu albo wewnątrzwspólnotowego nabycia) filtry w celu realizacji zlecenia podmiotu trzeciego.
Odnosząc się do ww. stanu faktycznego, Spółka wskazała na następujące pytania:
a) Czy w przypadku, gdy Spółka nabywa (importuje albo dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia) filtry spoza granic Polski w celu ich cięcia, zapakowania w opakowania jednostkowe i oznaczenia marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie, podlega obowiązkom przewidzianym dla przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu filtry w rozumieniu ustawy produktowej?
b) Czy w przypadku, gdy Spółka sprowadza (importuje albo dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia) filtry spoza granic Polski w celu ich konfekcjonowania (pakowania lub przepakowywania, sortowania i przygotowywania) i oznaczenia marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie, podlega obowiązkom przewidzianym dla przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu filtry w rozumieniu ustawy produktowej?
c) Czy w przypadku, gdy Spółka nabywa (importuje albo dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia) filtry spoza granic Polski w celu ich użycia do produkcji gilz i oznaczenia następnie marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie, podlega obowiązkom przewidzianym dla przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu Filtry w rozumieniu ustawy produktowej?
W ww. zakresie Spółka przedstawiła stanowisko, że nie podlega obowiązkom przewidzianym dla przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu filtry w rozumieniu ustawy produktowej.
Wątpliwości Spółki powstały na tle przepisów wprowadzanych do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej oraz niektórych innych ustaw. Wskazana ustawa wdrożyła Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy nowelizującej w odniesieniu do nowego brzmienia pojęcia "wprowadzającego do obrotu" wskazano, że: "14/ art. 2 (...) pkt 9b otrzymał nowe brzmienie w odniesieniu do definicji przedsiębiorcy, doprecyzowując ją w odniesieniu do wprowadzającego do obrotu produkty. Ponadto doprecyzowano definicję w odniesieniu do przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu produkty pod własnym oznaczeniem lub zlecającemu wytworzenie produktu innemu przedsiębiorcy. Ma to na celu jednoznaczne wskazanie, że w przypadku gdy produkty są produkowane przez wytwórcę na zamówienie no. dystrybutora, sieci handlowej, a następnie są sprzedawane pod oznaczeniem tego zamawiającego, np. w ramach marki własnej dystrybutora, wówczas to podmiot, którego oznaczenie widnieje na produkcie, jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy i jest obowiązany do wykonywania obowiązków wynikających z ustawy". Dalej w uzasadnieniu projektu ww. ustawy omówiono sytuację, w której przedsiębiorca zleca wytworzenie produktów innemu przedsiębiorcy, a następnie zlecający wprowadza do obrotu produkty pod władnym oznaczeniem. Ustawodawca w uzasadnieniu wskazał, że wówczas to podmiot, którego oznaczenie widnieje na produkcie, jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy i jest obowiązany do wykonywania ustawowych obowiązków. Nie wyjaśniono natomiast sytuacji, w której przedsiębiorca, którego oznaczenie widnieje na produkcie, otrzymuje ten produkt na zamówienie, ale nie w wyniku jego wytworzenia rozumianego jako wyprodukowanie w zakładzie produkcyjnym w siedzibie Spółki. Na tym skupia się wątpliwość Spółki.
Zgodnie z art. 2 ust. 9b ustawy produktowej definicja przedsiębiorcy obejmuje: "przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221, 641 i 803), który importuje produkty, dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia produktów lub wytwarza produkty i wprowadza je do obrotu, (....), w tym wprowadzającego do obrotu produkty pod własnym oznaczeniem rozumianym jako znak towarowy, o którym mowa w art. 120 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 324, z 2022 r. poz. 2185 oraz z 2023 r. poz. 588), lub pod własnym imieniem i nazwiskiem lub nazwą, których to produktów wytworzenie zlecił innemu przedsiębiorcy".
Pytanie koncentruje się wokół tego, czy ustawodawca w ww. definicji "przedsiębiorcy", wskazując na przedsiębiorcę wprowadzającego do obrotu produkty "których to produktów wytworzenie zlecił innemu przedsiębiorcy" miał zamiar objąć treścią tej definicji również wyżej opisane sytuacje, w których nie dochodzi do wytworzenia produktu w klasycznym rozumieniu, ale do jego sprowadzenia (import albo wewnątrzwspólnotowe nabycie) i pewnego rodzaju przerobienia na zlecenie innego przedsiębiorcy, którego oznaczenia będzie widniało na produkcie.
W ocenie Spółki, zgodnie z duchem nowelizacji, jak i wyjaśnieniem zawartym w jej uzasadnieniu, przedsiębiorcą zobowiązanym do wykonywania ustawowych obowiązków jest każdorazowo podmiot, którego oznaczenie widnieje na opakowaniu. Użyty przez ustawodawcę termin "wytworzenie" należy wykładać szeroko. A co za tym idzie, również w wyżej opisanych sytuacjach to zlecający przedsiębiorca, którego oznaczenie będzie widniało na filtrach, jest zobligowany do wykonywania obowiązków wynikających z ustawy produktowej.
Decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. znak [...] Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 34 ust. 5, ust. 12 i ust. 16 Prawa przedsiębiorców oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako kpa) przedstawił stanowisko, w którym uznał za prawidłową interpretację część interpretacji dokonaną przez Spółkę, natomiast nie uznał za prawidłową ww. interpretacji dotyczącej stanu faktycznego 2, tj.:
1. interpretacji w przypadku, gdy Spółka nabywa (importuje albo dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia) filtry spoza granic Polski w celu ich cięcia, zapakowania w opakowania jednostkowe i oznaczenia marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie, nie podlega obowiązkom przewidzianym dla przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu filtry w rozumieniu ww. ustawy produktowej (pkt 2 decyzji);
2. w przypadku, gdy Spółka sprowadza (importuje albo dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia) filtry spoza granic Polski w celu ich konfekcjonowania (pakowania lub przepakowywania, sortowania i przygotowania) i oznaczenia marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie, nie podlega obowiązkom przewidzianym dla przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu filtry w rozumieniu ww. ustawy produktowej (pkt 3 decyzji);
3. w przypadku, gdy Spółka nabywa (importuje albo dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia) filtry spoza granic Polski w celu ich użycia do produkcji gilz i oznaczenia następnie marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie, nie podlega obowiązkom przewidzianym dla przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu filtry w rozumieniu ww. ustawy produktowej (pkt 4 decyzji).
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 9b ustawy produktowej, za przedsiębiorcę uważa się przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który importuje produkty, dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia produktów lub wytwarza produkty i wprowadza je do obrotu, z wyłączeniem przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu narzędzia połowowe zawierające tworzywa sztuczne i prowadzącego działalność połowową w rozumieniu art. 4 pkt 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniającego rozporządzenia Rady (WE) nr 1954/2003 i (WE) nr 1224/2009 oraz uchylającego rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 i (WE) nr 639/2004 oraz decyzję Rady 2004/585/WE (Dz. Urz. UE L 354 z 28.12.2013, str. 22, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1380/2013", w tym wprowadzającego do obrotu produkty pod własnym oznaczeniem rozumianym jako znak towarowy, o którym mowa w art. 120 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 324, z 2022 r. poz. 2185 oraz z 2023 r. poz. 588), lub pod własnym imieniem i nazwiskiem lub nazwą, których to produktów wytworzenie zlecił innemu przedsiębiorcy.
Zgodnie z art. 2 pkt 12a ustawy produktowej, przez wprowadzenie do obrotu rozumie się pierwsze dostarczenie produktu na terytorium kraju w ramach działalności gospodarczej, odpłatne albo nieodpłatne, do celów dystrybucji, konsumpcji, stosowania lub użytkowania, w tym na potrzeby własne.
Zgodnie z art. 2a ustawy produktowej, za dzień wprowadzenia do obrotu należy uznać dzień:
- wydania produktu z magazynu albo przekazania go osobie trzeciej - w przypadku produktu wytworzonego na terytorium kraju;
- wystawienia faktury potwierdzającej przywóz produktu na terytorium kraju z terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej albo dokumentu celnego potwierdzającego przywóz produktu na terytorium kraju z terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim Unii Europejskiej;
- przywozu produktu na terytorium kraju w celu wprowadzenia do obrotu.
Art. 3k ust. 1 ustawy produktowej określa przedsiębiorców wprowadzających do obrotu produkty jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych wymienione w sekcji III załącznika nr 9, zobowiązanych do ponoszenia corocznej opłaty na porycie kosztów:
- zbierania odpadów powstałych z produktów tego samego rodzaju, które wprowadził do obrotu, pozostawionych w publicznych systemach zbierania odpadów, w tym na pokrycie kosztów utworzenia i utrzymania tych systemów, transportu tych odpadów i ich przetwarzania;
- uprzątania oraz transportu i przetwarzania odpadów powstałych z produktów tego samego rodzaju jak odpady powstałe z produktów, które wprowadził do obrotu.
Spółka, zgodnie z przedstawionym we wniosku zakresem działalności, produkuje oraz dokonuje importu oraz wewnątrzwspólnotowego nabycia filtrów zawierających tworzywa sztuczne, które stają się częścią składową gilz papierosowych, jest zatem wprowadzającym do obrotu filtry zawierające tworzywa sztuczne. Gilzy papierosowe sprzedawane są pod marką własną Spółki na terenie Polski oraz poza granice Polski (do UE oraz poza UE), a także wytwarzane i oznaczane marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie oraz transportowane na terenie Polski oraz poza granice (do UE oraz poza UE).
W ocenie organu Spółka jest wprowadzającym do obrotu produkty w postaci filtrów zawierających tworzywa sztuczne i podlega obowiązkom wynikającym z ustawy produktowej w odniesieniu do produktów zarówno wytwarzanych na terenie zakładu produkcyjnego w siedzibie Spółki, jak i w odniesieniu do produktów importowanych albo wewnątrzwspólnotowo nabywanych, które po odpowiednim przygotowaniu (np. cięciu, sortowaniu, pakowaniu itp.) są oznaczane marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Spółka, zaskarżając ją w części obejmującej interpretację przedstawioną w jej pkt 2-4. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części, tj. w zakresie pkt 2, pkt 3 oraz pkt 4 decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie jej interpretacji w ww. części za prawidłową. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
art. art. 2 ust. 9b ustawy produktowej przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania, że Skarżąca w opisanym we wniosku z dnia [...] .01.2024 stanie faktycznym nr 2 podlega obowiązkom przewidzianym dla przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu filtry zawierające tworzywa sztuczne sprzedawane do używania łącznie z wyrobami tytoniowymi;
art. 2 ust. 12a ustawy produktowej przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania, że Skarżąca w opisanym we wniosku stanie faktycznym nr 2 podlega obowiązkom przewidzianym dla przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu filtry zawierające tworzywa sztuczne sprzedawane do używania łącznie z wyrobami tytoniowymi;
art. 2a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 12a ustawy produktowej przez niewłaściwe zastosowanie wynikające z nieuwzględnienia pełnej definicji pojęcia "wprowadzania do obrotu" i pominięcie fragmentu "w celu dystrybucji" w dokonanej analizie;
art. 2a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 ust. 12a ustawy produktowej przez niewłaściwe zastosowanie, wynikające z nieuwzględnienia pełnej definicji pojęcia "wprowadzania do obrotu" i pominięcie fragmentu "w celu dystrybucji" w dokonanej analizie;
art. 34 ust. 7 zd. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zaistniały wątpliwości co do stanu faktycznego opisanego w pkt 2 wniosku, a konkretnie co do okoliczności, czy produkty importowane albo wewnątrzwspólnotowo nabywane są wprowadzane do obrotu (na terytorium kraju) w rozumieniu art. 2 ust. 12a ustawy produktowej, a kwestia ta miała kluczowe znaczenie dla określenia, czy Skarżąca w tym zakresie podlega obowiązkom przewidzianym dla wprowadzającego do obrotu w rozumieniu ustawy produktowej;
- co miało wpływ na wynik sprawy;
2) przepisów postępowania, tj.:
a) art. 77 § 1 kpa poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i pominięcie okoliczności, tj.:
- organ nie uwzględnił okoliczności, że produkty importowane albo wewnątrzwspólnotowo nabywane są następnie, po poddaniu ich obróbce, oznaczane marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie;
- organ nie zbadał, co dzieje się dalej z produktami importowanymi albo wewnątrzwspólnotowo nabywanymi, które są następnie, po poddaniu ich obróbce, oznaczane marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie, tj. że są one następnie transportowane poza granice kraju, a tym samym nie są wprowadzane do obrotu;
b) art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, a także niewskazanie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w zaskarżanej części, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego stanowisko Skarżącej przedstawione w odniesieniu do stanu faktycznego nr 2 opisanego we wniosku zostało uznane za nieprawidłowe;
c) art. 6, 8, 7a i art. 11 kpa poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, zasady przekonywania;
- które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) oraz art. 34 ust. 5, ust. 12, ust. 16 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 236) w zw. z art. 2 pkt 9b, pkt 12b oraz art. 2a i art. 3k ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 433) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną wniosku Spółki stanowił art. 2 pkt 9b, pkt 12b ustawy produktowej w zw. z art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Według art. 34 ust. 5 cyt. ustawy, udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, przy czym interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Stosownie do art. 34 ust. 16 cyt. ustawy, do postępowań o wydanie interpretacji indywidualnej stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
W ocenie SKO Marszałek nie naruszył art. 34 ust. 5 zd. 2 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 107 § 3 kpa. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, dokonał interpretacji przepisów dotyczących podlegania obowiązkom wynikającym z ustawy produktowej.
Należy zauważyć, że granice oceny prawnej stanowiska wnioskodawcy zawartej w indywidualnej interpretacji zakreślone są treścią pytania postawionego we wniosku o interpretację oraz stanowiska wnioskodawcy. To treść wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej wyznacza przedmiotowy zakres postępowania interpretacyjnego. W sprawach o wydanie pisemnej interpretacji specyfika postępowania polega na tym, że organ rozpatruje sprawę w ramach przedstawionego przez wnioskodawcę stanu faktycznego oraz wyrażonej przez niego oceny prawnej. Stąd też za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 34 ust. 7 zd. 1 Prawa przedsiębiorców.
Trafnie organ I instancji przyjął, że Spółka jest wprowadzającym do obrotu produkty w postaci filtrów zawierających tworzywa sztuczne i podlega obowiązkom wynikającym z ustawy produktowej w odniesieniu do produktów zarówno wytwarzanych na terenie zakładu produkcyjnego w siedzibie Spółki, jak i w odniesieniu do produktów importowanych albo wewnątrzwspólnotowo nabywanych, które po odpowiednim przygotowaniu (np. cięciu, sortowaniu, pakowaniu itp.) są oznaczane marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie.
SKO odwołało się do cytowanej przez Skarżącą treści uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 877, dalej powoływana jako nowelizacja z 2023 r., Uzasadnienie projektu, Druk nr 3009, Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej oraz niektórych innych ustaw). Na mocy ww. nowelizacji nadano także nowe brzmienie pkt 12a art. 2 przez zastąpienie terminu "wprowadzenie na rynek krajowy" terminem "wprowadzenie do obrotu".
W dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (Dz.Urz.UE.L Nr 155, str. 1, dalej dyrektywa 2019/904) pojęcie "wprowadzanie do obrotu" rozumiane jest jako pierwsze udostępnienie produktu na rynku państwa członkowskiego (art. 3 pkt 5 dyrektywy 2019/904), natomiast "udostępnianie na rynku" ujęte jest jako dostarczanie produktu na rynek państwa członkowskiego do celów dystrybucji, stosowania lub użytkowania w ramach działalności handlowej, odpłatnie lub nieodpłatnie (art. 3 pkt 7 dyrektywy 2019/904).
Nadto, na mocy ww. nowelizacji z 2023 r. dodano w ustawie produktowej art. 2a precyzujący definicję wprowadzenia do obrotu. Wyjaśniono także, kiedy następuje wprowadzenie do obrotu produktu w przypadku produktu wytworzonego na terytorium kraju, a kiedy w przypadku przywozu produktu z zagranicy.
Ponadto w art. 3k ustawy produktowej, na mocy ww. nowelizacji z 2023 r., nałożono na przedsiębiorców wprowadzających do obrotu produkty jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych wymienione w załączniku nr 9 do ustawy obowiązek corocznego ponoszenia kosztów związanych z zagospodarowaniem odpadów powstałych z produktów przez nich wprowadzonych do obrotu. Według art. 3k ust. 1 ustawy produktowej, przedsiębiorca wprowadzający do obrotu produkty jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych wymienione w sekcjach I i III załącznika nr 9 do ustawy jest obowiązany do ponoszenia corocznej opłaty na pokrycie wskazanych w nim kosztów.
Załącznik cz. G pkt 5 dyrektywy 2019/904 stanowi, że wyroby tytoniowe z filtrami i filtry sprzedawane do używania łącznie z wyrobami tytoniowymi, są zaliczane do produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych objętych art. 10, zgodnie z którym, państwa członkowskie podejmują środki w celu informowania konsumentów oraz zachęcania ich do odpowiedzialnego zachowania, by zmniejszyć zaśmiecenie pochodzące z produktów objętych niniejszą dyrektywą oraz podejmują środki w celu informowania konsumentów produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych, które to produkty wymieniono w części G załącznika, i użytkowników narzędzi połowowych zawierających tworzywa sztuczne na temat następujących kwestii: a) dostępności alternatywnych produktów wielokrotnego użytku, systemów ponownego użycia i metod gospodarowania odpadami w przypadku tych produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych i narzędzi połowowych zawierających tworzywa sztuczne oraz na temat najlepszych praktyk w zakresie należytego gospodarowania odpadami prowadzonego zgodnie z art. 13 dyrektywy 2008/98/WE; b) wpływu na środowisko, w szczególności środowisko morskie, zaśmiecania i innego nieodpowiedniego unieszkodliwiania odpadów w przypadku tych produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych i narzędzi połowowych zawierających tworzywa sztuczne; oraz c) wpływu na sieci kanalizacyjne nieodpowiednich sposobów unieszkodliwiania odpadów w przypadku produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych.
Zasadniczym celem dyrektywy 2019/904, zgodnie z art. 1, jest zapobieganie wpływowi niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko, w szczególności na środowisko wodne, i na zdrowie człowieka oraz zmniejszanie tego wpływu oraz zachęcanie do przechodzenia na gospodarkę o obiegu zamkniętym z innowacyjnymi i zrównoważonymi modelami biznesowymi, produktami i materiałami, co przyczyni się także do efektywnego funkcjonowania rynku wewnętrznego (art. 1 dyrektywy 2019/904). Dyrektywę stosuje się do wymienionych w załączniku produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych, do produktów wykonanych z oksydegradowalnych tworzyw sztucznych i do narzędzi połowowych zawierających tworzywa sztuczne (art. 2 ust. 1 dyrektywy 2019/904). Według pkt 16 preambuły dyrektywy 2019/904 "zawierające tworzywa sztuczne filtry do wyrobów tytoniowych to drugie pod względem częstotliwości znajdowania na plażach w Unii produkty jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych. Należy zmniejszyć olbrzymi wpływ na środowisko powodowany przez odpady pochodzące ze stosowania wyrobów tytoniowych z filtrami zawierającymi tworzywa sztuczne, które są wyrzucane bezpośrednio do środowiska. Oczekuje się, że poprzez innowacje i rozwój produktów opracowane zostaną produkty stanowiące realną alternatywę dla filtrów zawierających tworzywa sztuczne; należy je przyspieszyć. Systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta obejmujące wyroby tytoniowe z filtrami zawierającymi tworzywa sztuczne powinny również zachęcać do innowacji, prowadząc do opracowania zrównoważonych produktów alternatywnych dla zawierających tworzywa sztuczne filtrów do wyrobów tytoniowych. Państwa członkowskie powinny propagować szeroki wachlarz środków w celu zmniejszenia zaśmiecenia pochodzącego ze stosowania wyrobów tytoniowych z filtrami zawierającymi tworzywa sztuczne".
W kontekście powyższego obowiązki nakładane na podmioty podlegające ustawie produktowej należy odkodowywać nie tylko przez pryzmat samego słowniczka pojęć, który nie budzi wątpliwości, ale także z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy doprecyzowujących, jakie działania podlegają jej reżimowi oraz ratio legis ustawy, której celem było zmniejszenie ilości zanieczyszczeń spowodowanych m.in. odpadami pochodzącymi ze stosowania wyrobów tytoniowych z filtrami zawierającymi tworzywa sztuczne. Mając na uwadze cel ustawy, pojęcie przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy produktowej należy rozumieć szeroko wobec licznych obowiązków związanych z zapewnieniem finansowania kosztów sprzątania (zagospodarowania) odpadów porzuconych w miejscach publicznych, powstałych z niektórych produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych przez wprowadzających te produkty do obrotu, jak i obowiązków finansowania publicznych kampanii edukacyjnych, przy czym wprowadzający wyroby tytoniowe z filtrami z tworzyw sztucznych nie może realizować kampanii samodzielnie, a jedynie uiszcza opłatę (rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 9 grudnia 2023 r. w sprawie stawek opłaty na pokrycie kosztów zagospodarowania odpadów powstałych z produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych, Dz. U. z 2023 r., poz. 2686, wejście w życie od 1 stycznia 2024 r.).
Z powyższych względów nie zasługuje w ocenie SKO na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 9b i pkt 12a i art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy produktowej. Bezzasadnym jest zarzut naruszenia zasad ogólnych w postępowaniu administracyjnym uregulowanych w art. 6, art. 7a, art. 8, art. 11 kpa, który to de facto sprowadził się wyłącznie do przytoczenia treści przepisów.
Skargę na ww. decyzję złożyła Spółka, wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia (na podstawie art. 145a § 1 ppsa), ewentualnie, jeżeli Sąd uzna, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, o uchylenie poprzedzającej decyzję organu odwoławczego decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] .02.2024 r. w części zaskarżonej w odwołaniu, tj. w zakresie pkt 2, 3 i 4 decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie przez Sąd organu I instancji do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia (na podstawie art. 145a § 1 ppsa). Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
naruszenie przez organy obu instancji art. art. 2 ust. 9b ustawy produktowej przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania, że Skarżąca w opisanym we wniosku stanie faktycznym nr 2 podlega obowiązkom przewidzianym dla przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu filtry zawierające tworzywa sztuczne sprzedawane do używania łącznie z wyrobami tytoniowymi;
naruszenie przez organy obu instancji art. 2 ust. 12a ustawy produktowej przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania, że Skarżąca w opisanym we wniosku stanie faktycznym nr 2 podlega obowiązkom przewidzianym dla przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu filtry zawierające tworzywa sztuczne sprzedawane do używania łącznie z wyrobami tytoniowymi;
naruszenie przez organy obu instancji art. 2a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 12a ustawy produktowej przez niewłaściwe zastosowanie, wynikające z nieuwzględnienia pełnej definicji pojęcia "wprowadzania do obrotu" i pominięcie fragmentu "do celów dystrybucji" w dokonanej analizie;
naruszenie przez organy obu instancji art. 2a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 ust. 12a ustawy produktowej przez niewłaściwe zastosowanie, wynikające z nieuwzględnienia pełnej definicji pojęcia "wprowadzania do obrotu" i pominięcie fragmentu "do celów dystrybucji" w dokonanej analizie;
naruszenie przez organ I instancji art. 34 ust. 7 zd. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zaistniały wątpliwości co do stanu faktycznego opisanego w pkt 2 wniosku, a konkretnie co do okoliczności, czy produkty importowane albo wewnątrzwspólnotowo nabywane są wprowadzane do obrotu na terytorium kraju w rozumieniu art. 2 ust. 12a ustawy produktowej, a kwestia ta miała kluczowe znaczenie dla określenia, czy Skarżąca w tym zakresie podlega obowiązkom przewidzianym dla wprowadzającego do obrotu w rozumieniu ustawy produktowej;
- co miało wpływ na wynik sprawy;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
naruszenie przez organy obu instancji przepisu art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i pominięcie okoliczności, tj. nieuwzględnienie okoliczności, że produkty importowane albo wewnątrzwspólnotowo nabywane są następnie, po poddaniu ich obróbce, oznaczane marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie, a także nieuwzględnienie co dzieje się dalej z produktami importowanymi albo wewnątrzwspólnotowo nabywanymi, tj. że są one następnie transportowane poza granice kraju, a tym samym nie są "wprowadzane do obrotu w celu dystrybucji na terytorium kraju";
naruszenie przez organy obu instancji art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonych decyzji organów obu instancji z uwagi na zawarcie w nich zbyt ogólnych stwierdzeń, a także niewskazanie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego stanowisko Skarżącej przedstawione w odniesieniu do stanu faktycznego nr 2 opisanego we wniosku zostało uznane za nieprawidłowe;
naruszenie art. 6, 8, 7a i art. 11 kpa poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, zasady przekonywania, poprzez m.in. brak wskazania istotnych powodów negatywnego dla Strony rozstrzygnięcia sprawy;
- które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie odniosły się w swoich decyzjach i ich uzasadnieniach do jej stanowiska z zakresu wykładni przepisów prawa oraz nie dokonały własnej interpretacji przepisów w tym zakresie, co stanowiło istotę problemu w tej sprawie. Trudno w tej sprawie mówić o wydaniu należytego "wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów" w myśl art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, a już na pewno o "wskazaniu prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym" (art. 34 ust. 5 zdanie 2 Prawa przedsiębiorców), które to uzasadnienie prawne zawiera "(...) wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa" (art. 107 § 3 kpa - stąd zarzut naruszenia tego przepisu). W ocenie Skarżącej w decyzjach obu instancji zabrakło interpretacji przepisów prawa dotyczących podlegania obowiązkom wynikającym z ustawy produktowej, a także merytorycznego odniesienia się do stanowiska Skarżącej.
Spółce nie są znane powody, dla których organy obu instancji uznały jej stanowisko za błędne. Ta okoliczność uniemożliwia odniesienie się w niniejszej skardze w sposób merytoryczny do stanowiska organu odwoławczego.
Sporne zagadnienie dotyczy kwestii, czy w przypadku, gdy Skarżąca sprowadza filtry spoza granic Polski (w ramach wewnątrzwspólnotowego nabycia albo importu), w celu ich konfekcjonowania itp. i oznaczenia marka podmiotu trzeciego na jego zlecenie podlega obowiązkom wynikającym z ustawy produktowej. Spółka powzięła wątpliwości, czy jej stanowisko dotyczące tego, który z podmiotów (czy Spółka, czy podmiot, którego oznaczenie widnieje na opakowaniu) podlegają w ww. sytuacji obowiązkom wynikającym z ustawy produktowej, jest prawidłowe. Wszystkie czynności związane z tymi produktami odbywają się na zlecenie podmiotu trzeciego, którego oznaczenie finalnie widnieje na opakowaniach ww. produktów. W ocenie Spółki obarczenie obu tych podmiotów obowiązkami wynikającymi z ustawy produktowej (m.in. uiszczaniu należnych opłat) w odniesieniu do ww. produktów przeczy idei unijnej i krajowej regulacji w tym przedmiocie. Oznaczałoby to bowiem, że od danego filtra/produktu opłaty byłyby uiszczane dwukrotnie - przez Spółkę w momencie importu/wewnątrzwspólnotowego nabycia oraz przez podmiot trzeci w momencie wypuszczenia produktów na rynek na terenie kraju (wówczas opłata będzie uiszczana w Polsce) lub poza jego granicami (wówczas opłata będzie uiszczana w kraju trzecim). W ocenie Spółki w przedmiotowym stanie faktycznym to podmiot, którego oznaczenie widnieje na opakowaniu ww. produktów, podlega obowiązkom wynikającym z ustawy produktowej, a nie Spółka.
Z decyzji organów obu instancji nie wynika, który z punktów art. 2a ust. 1 ustawy produktowej został uznany przez organy za podstawę nałożenia na Spółkę obowiązków wynikających z ustawy produktowej w stanie faktycznym nr 2. Spółka wskazała, że importowane albo wewnątrzwspólnotowo nabywane filtry są: cięte i pakowane w opakowania jednostkowe albo są konfekcjonowane albo używane do produkcji gilz (i oznaczane marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie). W świetle przytoczonego przepisu wątpliwości budzi, czy w opisanych wyżej przypadkach (wszystkich albo niektórych) nie mamy do czynienia z wytwarzaniem produktu. Spółka przecież ingeruje bezpośrednio w materię sprowadzanych produktów, tworząc de facto inne produkty (np. gilzy), które następnie są oznaczane marką podmiotu trzeciego i w tej formie są wprowadzane na rynek, stąd w ocenie Spółki jej działania są objęte pojęciem wytworzenia.
Drugą kwestią istotną na tle ww. przepisu jest fakt, że Spółka nie sprowadza filtrów w celu wprowadzenia do obrotu (art. 2a ust. 1 pkt 3 ustawy produktowej), a w celu ich przerobienia na zlecenie podmiotu trzeciego. Zgodnie z art. 2 pkt 12a ustawy produktowej, ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) wprowadzaniu do obrotu - rozumie się przez to pierwsze dostarczenie produktu na terytorium kraju w ramach działalności gospodarczej, odpłatne albo nieodpłatne, do celów dystrybucji, konsumpcji, stosowania lub użytkowania, w tym na potrzeby własne. Spółka nie dokonuje importu albo wewnątrzwspólnotowego nabycia filtrów bezpośrednio w celu dystrybucji. Przecież w przypadku, gdy filtry są sprowadzane na zalecenie podmiotu trzeciego i oznaczane jego marką, to celem właśnie tego podmiotu jest dystrybucja produktów. Spółka natomiast sprowadza filtry w celu ich obróbki i wykonania zamówienia/zlecenia podmiotu trzeciego.
Organy nie rozpoznały również kwestii, jak należy rozumieć wprowadzanie do obrotu w rozumieniu art. 2 pkt 9b ustawy produktowej, definiującego przedsiębiorcę. Niejasna jest wykładnia językowa ww. pojęcia, tj. czy każdy z elementów definicji umieszczony przed spójnikiem "i" należy niezależnie łączyć z tym, co znajduje się po spójniku "i". Powoduje to powstanie pytania, czy dyspozycja ww. przepisu obejmuje podmioty, które: "importują produkty i wprowadzają je do obrotu" oraz te, które "dokonują wewnątrzwspólnotowego nabycia produktów i wprowadzają je do obrotu", a także "wytwarzają produkty i wprowadzają je do obrotu"; jeżeli tak jest, wówczas Spółka nie podlegałaby pod definicję przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy produktowej.
Powyższe uwagi należałoby czytać łącznie z dalszą częścią ww. pojęcia, co daje w rezultacie spójne brzmienie regulacji, tj.: "(...) w tym wprowadzającego do obrotu produkty pod własnym oznaczeniem rozumianym jako znak towarowy, o którym mowa w art. 120 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1170), lub pod własnym imieniem i nazwiskiem lub nazwa, których to produktów wytworzenie zlecił innemu przedsiębiorcy". W rezultacie Spółka byłaby postrzegana jako importer/nabywca wewnątrzwspólnotowy, ale nie wprowadzający do obrotu, a podmiot trzeci, którego oznaczenie widnieje na filtrach, byłby podmiotem, który "wytworzenie zlecił innemu przedsiębiorcy" i wprowadza produkty do obrotu zgodnie z brzmieniem tego przepisu - stosowane opłaty byłyby pobierane, zgodnie z zasadami logiki, od jednego podmiotu.
Pytanie Spółki dotyczyło także pojęcia "wytworzenia" użytego w ww. przepisie, przy czym w ocenie Spółki należy wykładać je szeroko, a to co robi w opisanym stanie faktycznym, należy postrzegać jako wytwarzanie produktów na zlecenie innego przedsiębiorcy.
Dalej Spółka odwołała się do treści uzasadnienie projektu ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej oraz niektórych innych ustaw. Rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę jest spójne i logiczne, bowiem kreuje ono sytuację, w której ostatecznie to jeden podmiot ponosi opłaty wynikające z ustawy produktowej - podmiot, którego oznaczenie widnieje na produkcie.
Zagadnienie koncentruje się wokół tego, czy ustawodawca w definicji "przedsiębiorcy" zawartej w art. 2 ust. 9b ustawy produktowej, wskazując na przedsiębiorcę wprowadzającego do obrotu produkty, "których to produktów wytworzenie zlecił innemu przedsiębiorcy", miał zamiar objąć treścią tej definicji również sytuacje opisane w stanie faktycznym nr 2, w których nie dochodzi do wytworzenia produktu w klasycznym rozumieniu ("od zera"), ale do sprowadzenia (import albo wewnątrzwspólnotowe nabycie) i przerobienia/ingerencji w jego materię w celu stworzenia finalnego produktu na zlecenie innego przedsiębiorcy, którego oznaczenie będzie widniało na produkcie. W rozumieniu Spółki sytuacje opisane w stanie faktycznym nr 2 to wytworzenie na zlecenie podmiotu trzeciego.
W ocenie Skarżącej, sam import bądź wewnątrzwspólnotowe nabycie nie jest wystarczające dla przyjęcia, że podlega ona obowiązkom wynikającym z ustawy produktowej. Według Skarżącej, przepis art. 2 ust. 9b ustawy produktowej należy wykładać w ten sposób, że pierwszy użyty w definicji "przedsiębiorcy" spójnik "i" ma zastosowanie do wszystkim opisanych przed nim sytuacji. Tak więc dla przyjęcia, że podmiot podlega obowiązkom przewidzianym dla wprowadzającego produkty do obrotu musi zaistnieć jedna z poniższych sytuacji:
importuje produkty i wprowadza je do obrotu;
dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia produktów i wprowadza je do obrotu;
wytwarza produkty i wprowadza je do obrotu.
Powyższa interpretacja przepisów koresponduje z treścią art. 2a ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 12a ustawy produktowej.
Dokonując subsumpcji stanu faktycznego pod przepis prawny pominięto część pierwszą ustępu pierwszego art. 2a ustawy produktowej. Niezależnie od wskazania właściwego dnia (art. 2a ust. 1 pkt. 2 albo pkt 3) należy pamiętać, że aby ten przepis miał w ogóle zastosowanie, musi mieć miejsce "wprowadzenie do obrotu". Poprzez "wprowadzenie do obrotu" należy rozumieć wprowadzenie do obrotu w celu dystrybucji na terytorium kraju. Skarżąca natomiast w opisanej sytuacji nie wprowadza importowanych/nabywanych wewnątrzwspólnotowo filtrów do obrotu w celu dystrybucji na terytorium kraju - opisana sytuacja dotyczy filtrów, które są sprowadzane do przerobienia/konfekcjonowania/cięcia/pakowania, a następnie są oznaczane marką podmiotu trzeciego (którego celem jest dystrybucja też poza granicami kraju).
Art. 2a ust. 1 pkt 3 ustawy produktowej nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie również dlatego, że Skarżąca nie dokonuje "przywozu" filtrów na terytorium kraju, bowiem nie jest ona podmiotem, który taki przywóz realizuje.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 34 ust. 7 zd. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z uzasadnienia decyzji organów obu instancji można zakładać, że powstały wątpliwości co do opisanego we wniosku stanu faktycznego co do okoliczności, co dzieje się następnie z filtrami, które są wcześniej importowane albo wewnątrzwspólnotowo nabywane. Jeżeli organy obu instancji wstępnie uznały, że to Spółka jest wprowadzającym do obrotu w celu dystrybucji w tej sytuacji (a nie podmiot trzeci), z czym Spółka się nie zgadza, istotnym dla wydania decyzji było rozstrzygnięcie, czy produkty są następnie wprowadzane do obrotu na terytorium kraju, czy też są transportowane za granicę. Bowiem w przypadku transportu za granicę produkty te nie są w ogóle "wprowadzane do obrotu w celu dystrybucji na terytorium kraju". Okoliczność ta miała kluczowe znaczenie dla określenia, czy w opisanym stanie faktycznym zastosowanie znajdzie art. 2a ust. 1 pkt 2 albo pkt 3 ustawy produktowej, a co za tym idzie, czy przedsiębiorca powinien ponosić obowiązki wynikające z ustawy produktowej jako wprowadzający do obrotu produkty.
Na mocy art. 7a § 1 kpa, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W ocenie Skarżącej w postępowaniu występowały wątpliwości wynikające z niejasnego brzmienia przytaczanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów prawa w zastosowaniu do opisanego przez Spółkę stanu faktycznego nr 2. Wątpliwości te wbrew wyrażonej w art. 7a § 1 kpa zasadzie zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony, stąd zarzut naruszenia ww. przepisu. Nie występowała natomiast przesłanka negatywna, tj. sprzeciwiania się temu przez sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.
Skarżąca w oparciu o art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców złożyła do Marszałka Województwa [...] wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej. Zgodnie z cyt. przepisem, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Spółka wskazała, że sprowadza na teren Polski spoza jej granic filtry, które są następnie wykorzystywane m.in. w jeden z niżej wskazanych sposobów:
- są cięte i pakowane w opakowania jednostkowe i oznaczane marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie albo
- są konfekcjonowane (pakowane lub przepakowywane, sortowane i przygotowywane do sprzedaży) i oznaczane marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie;
- używane do produkcji gilz i oznaczane marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie.
Odnosząc się do ww. stanu faktycznego, Spółka wskazała na następujące pytania:
a) Czy w przypadku, gdy nabywa (importuje albo dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia) filtry spoza granic Polski w celu ich cięcia, zapakowania w opakowania jednostkowe i oznaczenia marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie, podlega obowiązkom przewidzianym dla przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu filtry w rozumieniu ustawy produktowej?
b) Czy w przypadku, gdy sprowadza (importuje albo dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia) filtry spoza granic Polski w celu ich konfekcjonowania (pakowania lub przepakowywania, sortowania i przygotowywania) i oznaczenia marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie, podlega obowiązkom przewidzianym dla przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu filtry w rozumieniu ustawy produktowej?
c) Czy w przypadku, gdy nabywa (importuje albo dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia) filtry spoza granic Polski w celu ich użycia do produkcji gilz i oznaczenia następnie marką podmiotu trzeciego na jego zlecenie, podlega obowiązkom przewidzianym dla przedsiębiorcy wprowadzającego do obrotu Filtry w rozumieniu ustawy produktowej?
Powyższe pytania są istotne dla zastosowania art. 3k ust. 1 ustawy produktowej, zgodnie z którym przedsiębiorca wprowadzający do obrotu produkty jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych wymienione w sekcjach I i III załącznika nr 9 do ustawy jest obowiązany do ponoszenia corocznej opłaty na pokrycie szczegółowo wymienionych w nim kosztów. Przy czym bezsporne w sprawie było to, że sprowadzane przez Skarżącą filtry są produktem określonym w załączniku nr 9 sekcja III ustawy produktowej. Sporne natomiast było, czy Spółka jest przedsiębiorcą wprowadzającym do obrotu ww. produkty w rozumieniu cyt. ustawy.
W myśl art. 2 pkt 9b) ustawy produktowej, przez przedsiębiorcę rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236), który importuje produkty, dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia produktów lub wytwarza produkty i wprowadza je do obrotu, (...), w tym wprowadzającego do obrotu produkty pod własnym oznaczeniem rozumianym jako znak towarowy, o którym mowa w art. 120 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1170), lub pod własnym imieniem i nazwiskiem lub nazwą, których to produktów wytworzenie zlecił innemu przedsiębiorcy.
Z kolei stosownie do art. 2 pkt 12a) cyt. ustawy, przez wprowadzanie do obrotu rozumie się pierwsze dostarczenie produktu na terytorium kraju w ramach działalności gospodarczej, odpłatne albo nieodpłatne, do celów dystrybucji, konsumpcji, stosowania lub użytkowania, w tym na potrzeby własne.
Mając na uwadze powyższe, istotne było dokonanie przez organy w przedmiotowej sprawie prawidłowej wykładni wskazanych przepisów, z uwzględnieniem opisanego przez Skarżącą stanu faktycznego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na przepis art. 34 ust. 5 zd. 2 Prawa przedsiębiorców, zgodnie z którym interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym (...). Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiego uzasadnienia prawnego praktycznie nie ma. Organy, poza przytoczeniem mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów, nie dokonały żadnej ich wykładni, w szczególności sposobu w jaki należy rozumieć przedsiębiorcę oraz wprowadzenie do obrotu w stanie faktycznym przedstawionym przez Skarżącą. Przy czym szczególne wątpliwości wywołuje odwołanie się przez organ odwoławczy do treści uzasadnienia do nowelizacji ustawy z 2023 r., w której szczegółowo wskazano na jej ratio legis, a następnie bez żadnego uzasadnienia odstąpienie przez SKO od wykładni w niej wskazanej.
W tym kontekście wskazać należy, że w myśl art. 107 § 1 kpa obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest m.in. jej uzasadnienie prawne. Zgodnie zaś z § 3 art. 107 kpa, uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12.05.2000 r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie – orzecznictwie (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 13.02.2013 r., IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, WSA w Krakowie z 15.01.2015 r., II SA/Kr 1496/14, LEX nr 1643927, WSA w Gorzowie Wlkp. z 28.08.2014 r., II SA/Go 441/14, LEX nr 1519889, w Olsztynie z 6.05.2014 r., II SA/Ol 257/14, LEX nr 1465425). Niewątpliwie zaskarżona decyzja nie odnosi się do zarzutów odwołania, pomijając przedstawione w nim zagadnienia i argumentację.
Jak zasadnie podkreśla NSA w wyroku z 7.01.2009 r., II SA/Wa 1245/08, LEX nr 475217): "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy".
Należy podkreślić, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym jej zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W wyroku z 22.04.1998 r., I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147, NSA przyjął, że na organie odwoławczym ciąży również obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa, przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Natomiast w wyroku z 20.12.1999 r., IV SA 274/97, LEX nr 48234, NSA skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego wymogów tych nie spełnia.
Brak zatem prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu i istotnych okoliczności, spornych w sprawie, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (wyrok WSA w Kielcach z 28.02.2013 r., II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA we Wrocławiu z 15.03.2012 r., III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).
Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić trzeba, że sąd administracyjny nie ma za zadanie wyręczania organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 kpa.
W szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 25.01.2011 r., II GSK 96/10, LEX nr 952870).
W analizowanej sprawie organ II instancji praktycznie nie odniósł się, z uwzględnieniem powyższej argumentacji, do zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ skupił się na zacytowaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów, aby następnie arbitralnie wskazać na to, w jaki sposób odpowiedzieć na wniosek Skarżącej o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania wskazanych przez nią przepisów. Uniemożliwił tym samym stronie poznanie swego toku rozumowania, utrudniając tym samym możliwość polemiki ze swoimi twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania swojego stanowiska przez sąd administracyjny. Biorąc pod uwagę powyższe, przedwczesne byłoby merytoryczne ustosunkowanie się przez Sąd do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze związanych z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego przed poznaniem motywów, jakimi kierował się organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 34 ust. 5 Prawa przedsiębiorców, a w szczególności odniesie się do wszystkich zarzutów skargi w sposób umożliwiający poznanie Skarżącej, a następnie ewentualnie sądowi administracyjnemu, powodów nieuwzględnienia (lub też uwzględnienia) tychże zarzutów. Będzie to wymagało wyjaśnienia, co należy rozumieć przez pojęcia "przedsiębiorca" oraz "wprowadzenie do obrotu" w stanie faktycznym przedstawionym przez Skarżącą.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zasadne były wymienione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, natomiast zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za przedwczesne, ponieważ, jak wynika z wcześniejszych rozważań Sądu, sposób uzasadnienia decyzji wydanych w sprawie uniemożliwiał Sądowi ocenę prawidłowości toku rozumowania przyjętego przez organy. W związku z tym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 935), z uwzględnieniem uiszczonych przez Skarżącą wpisu w kwocie 200 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sąd w szczególności wziął pod uwagę wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie. Skarga niewątpliwie jest wysoce merytoryczna, wskazuje na istotną problematykę w sprawie i równocześnie na sposób wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów.
J. Brzezińska J. Wichrowski R. Owczarzak