II SA/Bd 607/06

II SA/Bd 607/06 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak
Ewa Kruppik-Świetlicka /sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 359/07 - Wyrok NSA z 2007-06-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 20 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 5, art. 9 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak, Asesor WSA Ewa Kruppik -Świetlicka (spr.),, Protokolant Magdalena Gadecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Toruniu na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 30 czerwca 2005 r. nr 810/5 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta Torunia z dnia 30 czerwca 2005 r. nr 810/5 w części dotyczącej par. 5 tej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 27 lipca 2000 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z zm. ) Rada Miasta Torunia podjęła uchwałę Nr 512/2000 w sprawie ustalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia ".
Następnie w dniu 14 października 2004r Rada Miasta Torunia podjęła uchwałę w
sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu opracowano zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 27 marca
2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze \
I zm.). W dniu 30 czerwca 2005r. Rada Miasta Torunia podjęła uchwałę Nr 810/05 w
I sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, obejmującego ulice Olimpijską i Leśny Trakt, na odcinku od ul. Szosa Lubicka do granicy administracyjnej miasta Torunia. Uchwała ta wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie Kujawsko Pomorskiemu w celu przeprowadzenia oceny zgodności z przepisami prawnymi. Wojewoda, po dokonaniu oceny opublikował powyższą uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 20 października 2005 r. pod Nr 114, w poz. 1955.
W dniu 17 maja 2006r. Prokurator Okręgowy Prokuratury Okręgowej w Toruniu,
w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 50 § 1, art. 54 § 1 i art. 57 § 1,2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, oz. 1270 ze zm. ) zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej § 5, odnoszącego się do terenu obejmującego ulice Olimpijską i Leśny Trakt, na odcinku od ul. Szosa Lubicka do granicy administracyjnej miasta Torunia.
Prokurator wydanej uchwale, zarzucił :
. obrazę art. 9 ust. 4, ;
. art. 15 ust. 1
. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) polegającą na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania 'przestrzennego, niezgodnie z ustaleniami" Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia" zawartymi
w uchwale Rady Miasta Torunia Nr 512/2000 z dnia 27 lipca 2000 r. które są wiążące dla organów sporządzających i uchwalających tenże plan miejscowy;
. obrazę art. 14 ust. 3 w/w ustawy polegającej na zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jedynie dla fragmentu obszaru wyznaczonego w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia" w sytuacji, gdy zgodnie z przeznaczeniem gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium.
W oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności podjętej w dniu 30 czerwca 2005r. Nr 810/05 uchwały w części dotyczącej § 5, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skarżący przywołał stan faktyczny sprawy i wskazał, że zgodnie z uchwałą Nr 512/2000 na mocy, której uchwalono" Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia" tereny pomiędzy ulicami:
Olimpijską, Szosą Lubicką aż do granic administracyjnych miasta Torunia uznano za tereny leśne. Skarżący wskazał, że fakt ten został uwidoczniony w części graficznej uchwały oraz w jej załącznikach:
. nr 2 pt. " uwarunkowania";
. nr 3 wskazującym" kierunki zagospodarowania przestrzennego";
. nr" 5 określającym" kierunki rozwoju proekologicznych systemów komunikacyjnych".
Z tego faktu skarżący wywiódł wniosek, że tereny te jako środowisko przyrodniczo leśne traktowano jako podlegające ochronie.
Zdaniem skarżącego w tej sytuacji podjęcie uchwały nr 810/05 z dnia 30 czerwca 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wyżej wskazanego terenu uprzednio w całości przeznaczonego pod teren leśny i przekwalifikowanie go, z przeznaczeniem podstawowym: komunikacja - droga publiczna- droga lokalna jest niezgodne z prawem.
Prokurator wskazał, iż w studium na tym terenie nie przewidywano żadnej drogi publicznej nawet o charakterze lokalnym. Dodatkowo skarżący wskazał, iż realizacja zaskarżonego § 5 uchwały Nr 810/05 spowoduje wycięcie wieloletnich drzew, zmianę warunków środowiska przyrodniczoleśnego.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wskazał, iż studium było opracowywane pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z zm. ), której art. 6 ust. 5 w punkcie 6 wskazywał, iż " w studium określa się w szczególności: kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym obszary na których będą stosowane indywidualne i grupowe systemy oczyszczania ścieków, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych".
Organ wskazał, że w studium określono w rozdziale 7 zatytułowanym" kierunki rozwoju systemów komunikacji i transportu" w pkt. 7 .1 " optymalny układ sieci drogowej miasta Torunia" oraz w załączniku graficznym nr 5 " kierunki rozwoju proekologicznych systemów komunikacyjnych" określono wyłącznie podstawowy układ komunikacyjny wskazując jedynie: autostradę, drogę ekspresową, oraz główne drogi układu miejskiego oraz wybrane pozostałe drogi układu miejskiego" nie obejmując wszystkich istniejących i projektowanych ulic wspomagających układ podstawowy tj. ulic lokalnych i dojazdowych. Z tego względu zdaniem organu nie uwzględniono w studium lokalnej drogi jaką jest ulica Leśny Trakt, zaznaczając jednak rowerowy szlak rowerowy przebiegający wzdłuż ulicy. Organ wskazał, iż w planie zagospodarowania przestrzennego przewiduje się:
. z istniejącego pasa drogi gminnej o szerokości około 5 m poszerzenie pasa drogi do 15 m ( jako minimalnego szerokości drogi lokalnej oznaczonej "L") co jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm. );
. powstanie drogi lokalnej w granicach administracyjnych miasta z drogi gminnej Trakt Leśny oraz śladem istniejących nieutwardzonych dróg leśnych, z wykorzystaniem ( dla poszerzenia drogi) użytków leśnych będących własnością Skarbu Państwa - Lasów Państwowych - Nadleśnictwa Dobrzejewice;
Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w myśl, którego" plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium" - stwierdził, iż ten przepis nie odnosi się do Studium sporządzonego pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994r. Dodatkowo organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uzyskano zgodę ( pismem z dnia 25 lutego 2005r. ZS-S-2140/40/2005) Ministra Środowiska na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył, co następuje:
Sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności. Oznacza to, że do sądów należy ocena czy dane rozstrzygnięcie organów administracji publicznej zostało wydane zgodnie z prawem.
Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że skarga jest zasadna albowiem wydanej uchwale można zarzucić, iż jest niezgodna z prawem.
Narusza bowiem przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ), który stanowi: iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Nie można rozstrzygnąć niniejszej sprawy bez podkreślenia znaczenia, jakie ma
studium dla całego procesu planistycznego. Studium jest opracowywane przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) i zgodnie z art. 5 cytowanej ustawy jest projektowaniem zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej. Studium stanowi syntezę polityki przestrzennej gminy oraz ustaleń zawartych w pod lokalnych aktach planowania przestrzennego.
Intencją Ustawodawcy było, aby gmina sporządzając studium dla swego terenu, brała czynny udział w ustalaniu kierunków polityki przestrzennej, poprzez opracowanie wiążących ustaleń, co do granic zagospodarowania terenu jak i co do sposobu zabudowy. Zatem gmina występuje w procesie planistycznym w podwójnej roli najpierw jako twórca studium a później jako organ opracowujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium jest ramą, którą wyznaczyła sobie sama gmina, w ramach samoograniczenia. Dlatego ustawodawca wart. 20 ust. 1 cytowanej ustawy nakazał wyraźnie "zgodność" studium z projektem planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym ta "zgodność" rozumiana winna być jako związanie.
Studium samo w sobie jest więc aktem o wyższym stopniu ogólności w porównaniu z pozostałymi aktami planistycznymi, zwłaszcza takimi jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy ustalenie warunków zagospodarowania i zabudowy terenu. Dlatego za nietrafny należy uznać pogląd organu, iż z faktu, że poprzednia ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) sprawę studium regulowała w sposób bardzo ogólny należy wyprowadzić wniosek, że każde działania wyraźnie nie zakazane są dozwolone.
Bezsprzecznie w niniejszej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zgodny ze studium, gdyż doszło do zmiany przeznaczenia gruntu z gruntów leśnych ( chronionych ustawowo) na drogę lokalną, oznaczoną symbolem J5-KD(L)2,. Zaplanowano wybudowanie drogi o szerokości 15 m przebiegającej przez tereny niezabudowane - leśne. Jak wynika z zapisów studium, teren ten był przeznaczony pod grunty leśne i nie planowano na nich zorganizowania systemu komunikacyjnego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że z faktu, iż na planie w roku 2000 zakreślono ulicę Trakt Leśny należy wyprowadzić wniosek, że planowano drogę. Zdaniem Sądu, wskazanie na planie miasta - ulicy Leśny Trakt wynikał z obowiązku zaznaczania tras rowerowych. , jaki nakładała w przepisie art. 6 ustawa z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zresztą w legendzie znajduje się opis, iż trasa zaznaczona to trasa rowerowa.
Na uwagę zasługuje odpowiedź pełnomocnika organu, który na zadane podczas rozprawy pytanie sędziego o charakter ulicy Leśny Trakt - odpowiedział, że droga ta była" drogą zakładową".
A zatem nie była to droga gminna jak wywodził w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu a droga zakładowa, prowadząca jedynie do zakładu prowadzącego działalność gospodarczą. Dalsze stwierdzenie pełnomocnika organu, że "obecnie w Toruniu powstały inne drogi pomimo, iż w dacie studium nie były uwidocznione na planie" należy odnieść jednak do terenów zurbanizowanych, co wynika z dalszych wyjaśnieńpełnomocnika organu, odnoszącego taką sytuację do potrzeby zapewnienia osiedlu dostępu do drogi publicznej. Tego stwierdzenia nie można odnieść do niniejszej sprawy, gdy planowana jest zmiana przeznaczenia terenu, z chronionego prawem gruntu leśnego na drogę publiczną, lokalną o 15 metrowym pasie jezdni.
Jak wynika z art. 10 ust. 2 pkt 5 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) " w studium określa się w szczególności: kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" co oznacza, że również pod rządami obecnej ustawy studium stanowi jedynie założenia ogólne i nieprzekraczalne.
Przy czym pod pojęciem "system" ( tu odnosi się do komunikacji), zgodnie ze Słownikiem języka polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2005r. należy rozumieć: " zbiór jednostek tworzących jakąś zorganizowaną całość, służących jednemu celowi" . Odnosząc się do niniejszej sprawy pod pojęciem system komunikacji - należy rozumieć zbiór dróg o różnym przeznaczeniu i natężeniu. Zatem w studium winny być uwidocznione kierunki rozwoju systemów komunikacji. Mając na uwadze powyższe można stwierdzić, iż planowana inwestycja, ze względu na rozmiar, zmianę przeznaczenia terenu winna być najpierw uwzględniona w studium a dopiero później być ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Intencją ustawodawcy było, aby gospodarz terenu brał odpowiedzialność za politykę przestrzenną swego terytorium aby zmiana przeznaczenia terenu była kontrolowana przez społeczeństwo w imieniu, którego działa Rada Gminy.
Dlatego aby móc wprowadzić zmianę przeznaczenia gruntu leśnego tu na drogę lokalną najpierw trzeba zmienić w pierwszej kolejności Studium, gdyż w myśl art. 20 ust. 1 i w . myśl art. 9 ust. 4 cyt. ustawy, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi ustawowo być zgodny ze studium. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że zaskarżony akt naruszył prawo.
Mając powyższe na względzie, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.