II SA/BD 606/20

II SA/Bd 606/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-11-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 5456/21 - Wyrok NSA z 2025-02-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1437
art. 19 ust. 5 Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B. - Południe na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy złożył skargę na uchwałę nr VII/93/19 Rady Miasta Bydgoszczy z 27 lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Bydgoszczy (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2019 r. poz. 1405, dalej powoływana jako Regulamin), zarzucając jej rażące naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z następującymi przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1437, dalej powoływana jako ustawa):
art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy - poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 3 pkt 2 Regulaminu zawarto zobowiązanie przedsiębiorstwa do dostarczania wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, nie wskazując jednak szczegółowych parametrów jakościowych dostarczanej wody, a jedynie odsyłając w tej kwestii do wydanego na podstawie art. 13 tej ustawy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia;
art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy - poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji w ten sposób, że w § 9 pkt 3 Regulaminu w sposób ogólny i nieprecyzyjny stwierdzono, że odbiorca ma prawo uczestniczyć przy kontrolach przeprowadzanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, nie precyzując, że chodzi tu o kontrole przeprowadzane w związku z korzystaniem przez niego z usług przedsiębiorstwa w ramach zawartej umowy;
art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy - poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w Dziale V Regulaminu, zatytułowanym "Warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", nie wskazano de facto warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, poprzestając na przedstawieniu wymogu formy pisemnej, zaś ustalenie i opublikowanie szczegółowych warunków powierzono przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu;
art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy - poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 22 Regulaminu nie określono warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, przenosząc ten obowiązek na przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne;
art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy - poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w Dziale IX Regulaminu, zatytułowanym "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" nie określono ani jednego warunku technicznego;
art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 w zw. z art. 15. ust. 4 ustawy - poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji w ten sposób, że w § 27 Regulaminu w sposób ogólny i nieprecyzyjny stwierdzono, że warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza zgodnie z określonymi warunkami technicznymi jest wcześniejsze uzgodnienie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokumentacji technicznej przedłożonej przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci oraz uzyskanie wszystkich uzgodnień i decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa bez wskazania, jaka dokładnie dokumentacja jest wymagana, podczas gdy zgodnie z treścią art. 15 ust. 4. ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w Regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług;
art. 19 ust. 5 pkt 8 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy - poprzez przekroczenie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 12 Regulaminu nałożono na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek powiadomienia odbiorcy o wstrzymaniu dostawy wody w przypadkach innych niż przewidziane w art. 8 ust. 1 ustawy, a tym samym przyjęto, że wstrzymanie dostaw wody w takich przypadkach może nastąpić, podczas gdy zawarty w tym przepisie ustawy katalog przesłanek uprawniających przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do odcięcia dostawy jest katalogiem zamkniętym.
Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa. W zaskarżonej uchwale wiele spośród tych punktów nie zostało dostatecznie zrealizowanych.
Kwestia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pozostała częściowo nieuregulowana, albowiem organ uchwałodawczy w § 3 Regulaminu ustalił wprawdzie minimalne ciśnienie dostarczanej wody, jednak nie określił jej minimalnych parametrów jakościowych, odsyłając w tym zakresie do przepisów krajowych, tj. przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12.02.2008 r., II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10.11.2016 r., II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z 7.03.2018 r., II SA/Bd 1256/17). Powyższe każe stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Jak bowiem zauważono, ogólne przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym brak konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały określonych parametrów jakościowych wody dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych (wyrok WSA w Opolu z 30.10.2019 r., I SA/OP 339/19).
Nieuregulowana pozostała również kwestia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, którą ustawodawca przewidział do określenia przez radę gminy na mocy przepisu art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy. W Dziale V Regulaminu ustalono jedynie wymóg formy pisemnej dla umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawieranej miedzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (§ 15 Regulaminu). Ustalenie pozostałych warunków faktycznie scedowano na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, któremu w § 16 nakazano "udostępnić na swojej stronie internetowej" informacje o szczegółowych warunkach zawierania umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, w tym m.in. o konieczności przedstawienia przez odbiorców dokumentów umożliwiających podpisanie umowy. Ponieważ w żadnym punkcie Regulaminu nie określono treści tych informacji ani rodzajów dokumentów wymaganych do zawarcia umowy, przedsiębiorstwu pozostawiono de facto pełną dowolność w tym zakresie. W opinii Skarżącego ostatni przepis Działu V, czyli § 17, stanowi jego zbędne wypełnienie, gdyż określa kwestie uregulowane już w przepisach o prawach konsumenta, a w jego zdaniu drugim wprost wskazano, że dotyczy ono właśnie praw odbiorcy będącego konsumentem.
Za niezgodny z ustawą należy uznać także przepis § 22 Regulaminu, albowiem uzależnia on określenie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków technicznych na przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od zaistnienia technicznych możliwości świadczenia usług przez to przedsiębiorstwo. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy, od istnienia technicznych możliwości świadczenia usług zależy jedynie fizyczne przyłączenie nieruchomości do sieci, nie zaś wydanie warunków technicznych. Są one przecież dokumentem wstępnym, stanowiącym zaledwie etap procesu podłączania i nie zawsze ich wydanie będzie oznaczało, że finalnie podłączenie dojdzie do skutku. Ponadto nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której początkowo istniejąca przeszkoda, powodująca brak możliwości świadczenia usług, zostaje następnie wyeliminowana (np. wyburzenie budynku stojącego na drodze przyłącza), a podłączenie do instalacji wykonane - właśnie na podstawie wydanych uprzednio warunków technicznych.
Podobny brak regulacji ma miejsce w Dziale IX Regulaminu, nominalnie ustalającym warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Faktycznie dział ten zawiera jedynie dwa przepisy pozbawione charakteru warunków technicznych, z których pierwszy (§ 26) zobowiązuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do przesłania podmiotowi ubiegającemu się o przyłączenie do sieci ewentualnej odmowy przyłączenia w formie pisemnej wraz z uzasadnieniem. Drugi zaś przepis, § 27 Regulaminu dotyczy wymogu uzgodnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokumentacji technicznej przedłożonej przez podmiot ubiegający się o podłączenie do sieci jako warunku przystąpienia do wykonania przyłącza. Przepis ten nie ma związku z warunkami technicznymi, a ponadto nie znajduje oparcia w ustawie, tym bardziej że kwestia ta jest uregulowana w art. 29a i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Podobnie uznał WSA w Opolu w wyroku sygn. akt I SA/OP 339/19.
Prokurator wskazał również na przepisy Regulaminu przekraczające delegację ustawową. Oprócz wspomnianego wyżej § 27 Regulaminu, takim przepisem jest niewątpliwie § 12, zobowiązujący przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do powiadomienia odbiorcy o wstrzymaniu lub ograniczeniu dostawy wody w pięciu przypadkach innych niż enumeratywnie wskazane w art. 8 ust. 1 ustawy, które są jedynymi możliwymi przesłankami do odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Wydaje się, że organ uchwałodawczy był świadomy faktu naruszenia przepisów ustawy przez ten przepis, jako że próbowano wykazać się pewnym legislacyjnym sprytem i słowo "odcięcie" zamienić na "wstrzymanie", a sam przepis skonstruować jako jedynie zobowiązanie przedsiębiorstwa do określonego działania w razie bezprawnego braku realizowania usługi, do czego zresztą organ ten sam się przyznał w punkcie 4 uzasadnienia do projektu uchwały. Takie rozwiązanie zmierza li tylko do obejścia przepisów ustawy. Analogicznej sytuacji (tj. zastąpienia słowa "odciąć" słowem "wstrzymać" dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 23 maja 2019 r., P-II.4131.2.178.2019, w którym stwierdzono, że w przytoczonym przepisie ustawy unormowany został zatem zamknięty katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. Pogląd ten jest reprezentowany nie tylko przez organ nadzorczy, gdyż również w orzecznictwie stwierdzono, że poszerzenie przez radę gminy enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę przypadków wstrzymania świadczenia usług - dostaw wody i zamknięcia przyłącza jest działaniem bezprawnym, nie znajdującym umocowania w przepisach obowiązującego prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19.09.2013 r., IV SA/Po 425/13).
W ocenie Skarżącego niejasny i nieprecyzyjnie skonstruowany jest również § 9 pkt 3 Regulaminu, w którym zagwarantowano odbiorcy usług prawo do uczestniczenia w kontrolach przeprowadzanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie określono jednak, czy uprawnienie to dotyczy kontroli bezpośrednio związanych z realizacją umowy zawartej między odbiorcą i przedsiębiorstwem. Powołując się na przepis o tak nieprecyzyjnym brzmieniu, można by uznać, że Rada Miasta uprawniła odbiorców do uczestnictwa w kontrolach przeprowadzanych u innych odbiorców, co samo w sobie byłoby absurdem.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu działający w imieniu Rady Miasta Bydgoszczy Prezydent Miasta Bydgoszczy wskazał, że Skarżący formułując zarzuty, sukcesywnie wskazywał na ogólny i nieprecyzyjny charakter postanowień zawartych w Regulaminie, jednocześnie próbując wykazać, że powinny one być bardziej konkretne i szczegółowe. Taki sposób redakcji Regulaminu nie jest jednak możliwy. Regulamin uchwalany w oparciu o art. 19 ust. 1 ustawy jest aktem prawa miejscowego i jako taki powinien on mieć abstrakcyjny i generalny charakter. Aby można było uznać uchwałę za akt normatywny powszechnie obowiązujący, powinna ona zawierać przepisy o charakterze generalnym obowiązujące erga omnes na danym obszarze, bez indywidualizacji jej adresatów, jak i abstrakcyjnym, w znaczeniu dotyczącym sytuacji powtarzalnych, które to warunki muszą zostać spełnione kumulatywnie. Jednocześnie, chcąc spełnić powyższe wymogi, uchwałodawca zobowiązany jest ściśle przestrzegać wytycznych zawartych w art. 19 ust. 5 ustawy. Przy czym, jak zauważa się w doktrynie, delegacja ta tworzy wiele wątpliwości przy tworzeniu regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zarówno rozstrzygnięcia organów administracji, jak i sądów administracyjnych nie dają podstawy do określenia w jednoznaczny sposób, jakiego rodzaju postanowienia powinny być wskazane w regulaminach na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy. W rozstrzygnięciach tych wskazuje się, że postanowienia regulaminów w tym zakresie często stanowią powielenie przepisów ustawy zaopatrzeniowej oraz aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Ogólne sformułowania z art. 19 ust. 5 oraz brak wytycznych w tym zakresie przyczyniają się do sytuacji, gdzie zadanie rady gminy przy podejmowaniu uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu staje się tym bardziej skomplikowane.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ wskazał, że:
ad. 1) Nie można zgodzić się z zarzutem, jakoby organ nie wypełnił zawartej delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Prezydent przytoczył wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, który uznał, że w odniesieniu do jakości dostarczanej wody stosowne uregulowania znajdują się w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, co powoduje, że wskazywanie wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody w Regulaminie jest zbędne, gdyż musiałoby się sprowadzać wyłącznie do powtórzenia przepisów rozporządzenia, gdyż Gmina nie mogłaby w sposób odmienny tej kwestii uregulować. Podobnie orzekł WSA w Lublinie w wyroku z 18.11.2015 r., II SA/Lu 76/15, zaznaczając, że obowiązujące przepisy ustawy nie uniemożliwiają odwołania się w regulaminie uchwalanym przez radę gminy do odrębnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które określają jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.
Organ nie jest uprawniony do zmiany w jakimkolwiek zakresie regulacji ustawowych czy wskazanych w rozporządzeniach. De facto nie ma więc możliwości przyjęcia innych parametrów jakościowych wody niż te wskazane w rozporządzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (wyrok NSA we Wrocławiu z 25.03.2005 r., II SA/Wr 2572/02). Upoważnienia takiego w żaden sposób nie można jednak domniemywać.
ad. 2) W ocenie organu tak sformułowany zarzut nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia, nadto jest sprzeczny z zasadami logiki oraz interpretacji aktów prawnych. Akty prawa miejscowego powinny operować pewnym zakresem postanowień ogólnych. Jest to uzasadnione względami czytelności aktu oraz możliwości jego adaptacji na potrzeby przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Mimo tego, w dalszym ciągu wydaje się, że Skarżący przy formułowaniu zarzutu poprzestał jedynie na spojrzeniu na to konkretne postanowienie bez analizy szerszego kontekstu, tj. charakteru dokumentu, jakim jest Regulamin. Należy wskazać, że Regulamin w całości dotyczy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, toteż jakiekolwiek kontrole, które mają być przeprowadzane, będą kontrolami wodno-kanalizacyjnymi, a nie dla przykładu instalacji gazowych. Po drugie, w odniesieniu do zarzutu jakoby uchwałodawca uprawnił odbiorców do uczestniczenia we wszystkich kontrolach prowadzonych przez przedsiębiorstwo, należy podkreślić, że przy interpretacji przepisów prawnym kluczowe znaczenie ma całość regulacji prawnej, w której się one znajdują. Nie można bowiem odczytywać norm abstrakcyjnie, w oderwaniu od treści aktu. Jeśli po zastosowaniu wykładni językowej Skarżący miał wątpliwość co do treści normy, to zgodnie z regułami wykładni funkcjonalnej, jeśli możliwe są różne warianty normy, należy wybrać tę z nich, która jest najbardziej zgodna z przyjętymi regułami i ocenami społecznymi. Należy także podkreślić, że wykładnia prawa nie może prowadzić do wniosków absurdalnych, a jeśli takie bowiem się pojawią, należy je odrzucić. Wydaje się, że Skarżący postąpił w sposób przeciwny i doszedł do wniosków absurdalnych. Jasnym jest, że gdy Regulamin mówi o prawach odbiorcy usług i wskazuje na możliwość uczestnictwa w kontrolach, dotyczy to kontroli bezpośrednio związanych z realizacją umowy zawartej między odbiorcą i przedsiębiorstwem, nie zaś kontroli abstrakcyjnych, z którymi odbiorca nie ma nic wspólnego.
ad. 3) Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Skarżącego, że w Dziale V Regulaminu, zatytułowanym "Warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" takich warunków i trybu nie wskazano. Nadto, organ nie zgodził się ze Skarżącym w zakresie, w jakim powierzenie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu w Regulaminie ustalenia i opublikowania szczegółowych warunków zawierania umów z odbiorcami można uznać za naruszenie prawa, a tym bardziej za rażące naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z ustawą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". W Regulaminie dla umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, ustalono wymóg formy pisemnej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Tym samym wymóg wskazany w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy został spełniony.
W Regulaminie wskazano również, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może zostać zawarta w lokalu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego lub poza nim. W przypadku zawarcia umowy poza lokalem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego odbiorcy usług będącemu konsumentem przysługuje prawo odstąpienia od takiej umowy w terminach i zasadach określonych w ustawie z dnia 30 maja 2014 r. o prawach konsumenta. Jednocześnie Regulamin stanowi, że informacje o szczegółowych warunkach zawierania umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, w tym o konieczności przedstawienia przez odbiorców usług dokumentów umożliwiających jej podpisanie oraz o czasie i miejscu, w którym możliwe jest jej zawarcie, udostępni na swojej stronie internetowej przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Podsumowując, należy podkreślić, że ustawa nie precyzuje, jakie dokładnie warunki oraz tryb należy zawrzeć w Regulaminie. Uchwałodawca ma więc dowolność przy ich formułowaniu. Skarżący wskazuje, że w regulaminie wskazano "jedynie" wymóg formy pisemnej, nie ma jednak wytycznych co do tego, jakie inne warunki powinny zostać dookreślone w Regulaminie.
Zgodnie z art. 15 ust. 5 ustawy organ nałożył na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek polegający na zamieszczeniu na swojej stronie internetowej informacji o szczegółowych warunkach zawierania umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, w tym o konieczności przedstawienia przez odbiorców usług dokumentów umożliwiających jej podpisanie oraz o czasie i miejscu, w którym możliwe jest jej zawarcie. Rozwiązanie to jest zatem bezsprzecznie zgodne z przepisami ustawy.
Nadto organ zdaje sobie sprawę, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może być zmuszone w przyszłości całkowicie zmienić model zawierania umów z odbiorcami z obiektywnych powodów (np. z uwagi na rozwój technologii), a to w przypadku szczegółowego uregulowania warunków zawierania umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków musiałoby się wiązać ze zmianą prawa miejscowego. Organ nakładając na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek udostępnienia informacji o szczegółowych warunkach zawierania umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, w tym o konieczności przedstawienia przez odbiorców usług dokumentów umożliwiających jej podpisanie oraz o czasie i miejscu, w którym możliwe jest jej zawarcie, brał pod uwagę konieczność zachowania pewnego ogólnego charakteru postanowień Regulaminu, które umożliwią jego adaptację do potrzeb rynku.
ad. 4 i 5) Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy, w Regulaminie określa się warunki przyłączania do sieci. Jednocześnie, w Dziale VIII Regulaminu określono "Warunki przyłączania do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej". Należy wskazać, że "warunki przyłączenia" stanowią pojęcie odmienne aniżeli "warunki przyłączania". Pierwsze ze wskazanych pojęć odnosi się do konkretnych warunków wydanych dla danego przyłącza, drugie zaś odnosi się do ogólnych, abstrakcyjnych warunków (możliwości) przyłączania do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, które nie odnoszą się do jakiegokolwiek konkretnego podmiotu.
Zgodnie z § 22 Regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa warunki techniczne przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej podmiotowi ubiegającemu się o przyłączenie do sieci, jeżeli istnieją techniczne możliwości świadczenia usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uwarunkowane usytuowaniem nieruchomości, zdolnościami dostawczymi istniejącej sieci wodociągowej oraz zdolnościami przepustowymi istniejącej sieci kanalizacyjnej. Powyższe postanowienie wskazuje na jeden z elementów procesu przyłączania - konieczność określenia warunków technicznych na przyłączenie do sieci. Dopiero po wydaniu warunków przyłączenia następuje przyłączanie do sieci. Podobne stanowisko w tym zakresie zajmuje także H. Palarz w publikacji poświęconej przyłączeniu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej (Palarz Henryk, Przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, Aspekty prawne, LEX, 2015), gdzie wskazuje, że warunki przyłączania są pojęciem szerszym, obejmującym właśnie także warunki techniczne. Warunki przyłączania, odmiennie niż twierdzi Skarżący, są więc wskazane w Regulaminie. Z uwagi na szczególny charakter warunków przyłączenia jako dokumentu adresowanego do konkretnego podmiotu w jego indywidualnej sytuacji, a mianowicie silne związanie ich z określonym stanem faktycznym odnoszącym się do możliwości przeprowadzenia konkretnego przyłączenia, nie sposób w Regulaminie sformułować je w sposób uwzględniający wszystkie okoliczności stanowiące odstępstwa od tak ogólnie zakreślonych warunków. H. Palarz wskazuje, że w rozdziale poświęconym warunkom przyłączania zamieszcza się zazwyczaj informacje, że przyłączenie następuje na pisemny wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie wraz z załącznikami, a przedsiębiorstwo określa wówczas "warunki przyłączenia", albo podobnie nazwany dokument. Użyta jest liczba pojedyncza jako warunki przyłączenia konkretnego klienta. Precyzyjne użycie liczby mnogiej (w ustawie, tytule regulaminu) oraz liczby pojedynczej (w treści regulaminu) oznacza, że nie mamy do czynienia z dwoma identycznymi pojęciami, lecz różnymi, a tym drugim pojęciem są warunki przyłączenia jako oddzielny dokument redagowany przez przedsiębiorstwo na podstawie regulaminu i wydawany na wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci.
Organ jest zdania, że do obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego należy określenie szczegółowych warunków przyłączenia. Stanowisko takie zajmuje również autorka Komentarza do ustawy (Ubysz Karolina. Art. 19. W: Ubysz Karolina, Brynczak Beata, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Wolters Kluwer, 2015), która wskazuje, że zagadnienia związane z wydaniem warunków technicznych przyłączenia odbiorców usług do sieci są uprawnieniem należącym do przedsiębiorstwa. Wojewoda Podkarpacki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 6.09.2017 r., P-II.4131.2.180.2017, również zauważa, że zgodnie z przepisami ustawy "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wydaje warunki przyłączenia do sieci, które mają określić wszelkie wymagania, jakie należy spełnić do dokonania przyłączenia urządzenia do sieci. Zatem postanowienia regulaminu nie mogą rodzić dodatkowych wymagań (obowiązków) po stronie osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci, poza wymaganiami określonymi w wydanych przez Zakład warunkach przyłączenia do sieci."
Nie ma zatem racji Skarżący, twierdząc, że organ naruszył przepisy ustawy, nie określając w § 22 Regulaminu warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej - w Regulaminie określa się warunki przyłączania do sieci (a nie przyłączenia). Warunki przyłączania do sieci zostały w Regulaminie określone.
Podsumowując, należy w pierwszej kolejności odróżnić pojęcie warunków przyłączania do sieci od warunków przyłączenia jako dokumentu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Określenie tych drugich stanowi kompetencje danego przedsiębiorstwa z uwagi na ich szczególny charakter. Z kolei warunki przyłączania zostały zgodnie z delegacją ustawową opisane w Dziale VIII Regulaminu. Z tego względu także zarzut naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w Dziale IX Regulaminu, zatytułowanym "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" nie określono ani jednego warunku technicznego, pozostaje bezpodstawny.
ad. 6) Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ przytoczył wyrok WSA we Wrocławiu z 2.06.2009 r., II SA/Wr 470/08, LEX nr 570084. W orzeczeniu tym sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku odnoszącego się do przepisu zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono, że warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Zdaniem Sądu w kontekście tego postanowienia i oceny jego legalności należy rozważyć zapis art. 15 ust. 4 ustawy, z którego treści jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia do sieci określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług oraz skonkretyzowane w zaskarżonej uchwale warunki przyłączenia, mające charakter warunków technicznych. Przyjęte w kwestionowanym przez organ nadzoru przepisie uchwały uzgodnienie dokumentacji technicznej jest dopuszczalną i prawidłową formą sprawdzenia, czy spełnione zostały warunki przyłączenia do sieci określone w regulaminie, co skutkuje obowiązkiem przedsiębiorstwa dokonania przyłączenia. Pozbawienie przedsiębiorstwa jakiejkolwiek możliwości sprawdzenia, czy osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci dopełniła wymogów ustawowych w kontekście jego obowiązku przyłączenia do sieci - nosiłoby cechy dyskryminowania usługodawcy.
Uchwałodawca stoi na stanowisku, że § 27 Regulaminu nie narusza art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 w zw. z art. 15. ust. 4 ustawy. Organ nie kwestionuje, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Jednocześnie przytoczona treść art. 15 ust. 4 ustawy wskazuje, że aby móc dokonać podłączenia, muszą zaistnieć techniczne możliwości świadczenia usług. Nie jest jednak możliwym określenie, czy okoliczności takie faktycznie zaistniały bez uprzedniego ich sprawdzenia. Sam już art. 15 ust. 4 odnosi się zatem do tego, że techniczne możliwości muszą zostać zweryfikowane.
Zarzut Skarżącego prowadzi do sytuacji, w której przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pozbawione byłoby możliwości weryfikacji spełnienia wymogów technicznych przyłączenia do sieci. Jest jednak oczywiste, że to na przedsiębiorstwie ciąży odpowiedzialność zapewnienia właściwego, zgodnego z ustawą i Regulaminem, poziomu świadczonych usług. Jest ono w szczególności odpowiedzialne za dostarczanie odbiorcom wody przeznaczonej do spożycia. Przedsiębiorstwo musi zatem dysponować odpowiednimi narzędziami pozwalającymi na uzgodnienie (weryfikację) dokumentacji technicznej przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci. Jednocześnie nie jest możliwe, aby Regulamin enumeratywnie wskazywał, jakie dokumenty są konieczne dla każdego podmiotu, który ubiega się o przyłączenie do sieci. Uwarunkowania faktyczne każdego podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci są bowiem odmienne. Ewentualne wyszczególnienie w Regulaminie wszystkich dokumentów, które byłyby wymagane przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, sprowadzałoby z kolei do nieuzasadnionej sytuacji, powodując, że byłoby konieczne przedstawienie takich samych dokumentów w przypadku przyłączenia domu jednorodzinnego, jak i szpitala (co w przypadku domu jednorodzinnego byłoby zdecydowanie nadmiarowe).
ad. 7) Wbrew twierdzeniom Skarżącego, §12 Regulaminu nie kreuje nowego katalogu sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest uprawnione do wstrzymania dostaw. Przywołane postanowienie wymienia sytuacje, w których przedsiębiorstwo zobowiązane jest do powiadomienia odbiorców o ograniczeniach lub przerwach w dostawie wody lub odbiorze ścieków. Norma ta zawarta została w odrębnym postanowieniu od § 11, gdyż dotyczy innego trybu informowania odbiorców niż ten przewidziany ustawowo w art. 8 ustawy. Art. 8 ust. 1 wskazuje sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. Z kolei ust. 3 przywołanego przepisu stanowi, że "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego (...) zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego". Obowiązek niniejszy istnieje wobec sytuacji planowanych, a więc takich, co do których można termin ten określić zawczasu. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy reguluje specyficzna sytuację, w której to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odcina dostawę wody z przyczyn leżących po stronie odbiorcy.
Należy podkreślić, że § 12 nie odnosi się w swojej treści do planowanych odcięć lub wstrzymania dostaw. Wręcz przeciwnie, mówi on o trybie informowania odbiorców w sytuacjach nadzwyczajnych, niezależnych od przedsiębiorstwa. Problematyka rozszerzenia katalogu przesłanek uprawniających do odcięcia lub wstrzymania dostaw była przedmiotem licznych orzeczeń, które wskazywały, że nie może on zostać rozszerzony. Sądy nie wykluczają jednak sytuacji, w których odcięcie dostaw spowodowane jest okolicznościami nadzwyczajnymi, podkreślając, że nie jest stosownym dążenie do wyprowadzenia tezy, jakoby przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne było ustawowo, bezwzględnie i naprzeciw wszelkim przeszkodom natury faktycznej obowiązane do nieprzerwanego świadczenia usług (wyrok WSA w Poznaniu z 14.03.2019 r., II SA/Po 43/19). Sama treść art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy przewiduje, że mogą wystąpić przypadki "niedotrzymania ciągłości usług". W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zapis regulaminu, by czynić zadość upoważnieniu z art. 19 ust. 5 ustawy, winien wskazywać ewentualnie sytuacje, w których informowanie o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorstwa nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie regulaminu. I tylko jako zwalniający przedsiębiorstwo z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody byłby możliwy do zaakceptowania (zob. wyrok WSA w Kielcach z 14.10.2020 r., II SA/Ke 507/19 i przywołane tam orzecznictwo).
Podsumowując, nałożenie w § 12 na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku poinformowania odbiorców nie kreuje nowego katalogu przypadków, w których przedsiębiorstwo takie może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. W §12 Regulaminu określa się sposób postępowania w przypadku zaistnienia pewnych niezależnych od przedsiębiorstwa, sytuacji, w których obliczu możliwym jest niedotrzymanie przez nie ciągłości usług i dotyczy on wyłącznie obowiązków informacyjnych. Postanowienie to nie wprowadza zatem uprawnienia do wstrzymania dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego.
W przypadku, gdyby Sąd nie uznał powyższych argumentów, organ z daleko posuniętej ostrożności procesowej podniósł, że ewentualne stwierdzenie nieważności całej uchwały byłoby konsekwencją zbyt daleko idącą wobec tak nakreślonego zakresu skargi. Nie wszystkie postanowienia Regulaminu są bowiem kwestionowane przez Skarżącego i brak jakichkolwiek argumentów, aby stwierdzać nieważność postanowień niewskazanych w skardze. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonej do tego sądu uchwały organu gminy może mieć miejsce jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Natomiast naruszenia takiego charakteru niemające - drobne, nieistotne, nieznaczne, podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia nie stwarzają.
W doktrynie przyjmuje się, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. W szczególności potencjalnie istotne są naruszenia godzące w prawa lub obowiązki podmiotów trzecich. Można sięgnąć również do kategorii znaczącego wpływu na stosunki społeczne, na które oddziałuje uchwała lub zarządzenie organu gminy. Jeżeli miałyby one zostać w widoczny sposób zdeformowane w wyniku zachowania mocy przez niezgodny z prawem akt, to stanowi on istotne naruszenie prawa. Chodzi zatem o naruszenia o poważnym ciężarze gatunkowym.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.
Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa"), na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 cyt. ustawy, sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 ppsa pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej powoływana jako usg), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie z 30.04.2019 r., II SA/Ol 161/19 - orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 usg, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego, jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17 z 8.03.2018 r.; II SA/Go 954/16 z 12.01.2017 r.; VIII SA/Wa 460/17 z 14.12.2017 r.; II SA/Ol 996/17 z 16.01.2018 r.; II SA/Sz 24/18 z 14.03.2018 r.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 Ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: WSA w Opolu z 4.10.2007 r., II SA/Op 344/07, NSA z 9.06.2017 r., II OSK 2605/15 i z 9.01.2007 r., I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.03.2018 r., II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15.03.2007 r., II SA/Wr 745/06).
Istotnym w tym miejscu jest też podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 ppsa prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust. 5 ustawy. Na ten aspekt, bardzo istotny także w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, zwrócił uwagę NSA między innymi w wyroku z 9.06.2017 r., II OSK 2605/15, wskazując na konieczność dokonania przez sąd I instancji oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 2 (uwaga Sądu - obecnie art. 19 ust. 5 ustawy) i mógłby nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego.
Dokonaną przez Sąd w dalszej części rozważań ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie uregulowań przedmiotowej uchwały należy dodatkowo poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to akt prawa miejscowego zakłada swoistą symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 ustawy. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:
- obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8);
- sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz
- okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).
Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 ustawy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 ustawy, a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4) warunki przyłączania do sieci;
5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;
7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w obecnie rozpoznawanej sprawie Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji, które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 ustawy, jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, a także mając na uwadze regulację art. 134 § 1 ppsa, zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), Sąd zważył, co następuje:
ad. 1)
Jak wynika z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. Pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć m.in. jej jakość. W regulaminie nie określono parametrów jakościowych. Nie ma znaczenia to, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem Ministra Zdrowia wydawanym na podstawie art. 13 ustawy (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; Dz. U. 2017 poz. 2294). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Nie można uznać za spełnienie tego wymogu odesłania do aktu wykonawczego określającego parametry jakościowe wody (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15.03.2019 r., II SA/Go 104/18 i wskazane tam orzecznictwo). Podkreślenia wymaga, że przepisy wydanego cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, jednakże nie oznacza to jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a w konsekwencji brak konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały określonych parametrów jakościowych wody dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom określonym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych.
Ponadto wskazać należy, że gdy w samym Regulaminie nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, przewidziane w § 5 pkt 2 Regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących wykonywania usług przez przedsiębiorstwo czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług daje mieszkańcom gminy wskazówkę, jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń w zakresie objętym regulaminem przedsiębiorstwie. Przy czym to rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się, zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług.
Brak zatem zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyroki WSA w Gliwicach z 17.01.2007 r., II SA/Gl 629/06, WSA w Opolu z 6.12.2018 r., II SA/Op 383/18, z 13.12.2007 r., II SA/Op 480/07, z 5.10.2017 r., II SA/Op 196/17 i z 15.11.2018 r., II SA/Op 195/18).
Ponadto, czego nie dostrzegł Prokurator, w zaskarżonej uchwale nie określono również innych minimalnych parametrów świadczonych usług. Skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać te parametry, tzn. co najmniej minimalne ciśnienie wody (ten parametr został określony), ale również minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków (te parametry nie zostały określone). Na konieczność określenia tym parametrów wskazuje się powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21.06.2018 r., II SA/Sz 308/18, Lex nr 25312540; wyrok WSA w Szczecinie z 30.05.2018 r., II SA/Sz 257/18, Lex nr 2553831).
ad. 2)
Sąd nie uznał natomiast za zasadny zarzutu ogólnego i nieprecyzyjnego sformułowania § 9 pkt 3 Regulaminu, w którym stwierdzono, że odbiorca ma prawo uczestniczyć przy kontrolach przeprowadzanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, nie precyzując, że chodzi tu o kontrole przeprowadzane w związku z korzystaniem przez niego z usług przedsiębiorstwa w ramach zawartej umowy. W ocenie Sądu w tym zakresie należy podzielić stanowisko Rady Miejskiej i przyjąć, że kontekst analizowanego zapisu Regulaminu w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że dotyczy on uprawnień odbiorcy związanych z zakresem usług świadczonych przez przedsiębiorstwo na jego rzecz. Sąd nie ma wątpliwości, że wykładnia przedmiotowego zapisu zezwala na udział odbiorcy usług jedynie w kontrolach związanych z usługami świadczonymi na jego rzecz, a nie również na rzecz innych podmiotów.
ad. 3)
Kolejnym zarzutem skargi był zarzut naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji w ten sposób, że w Dziale V Regulaminu, zatytułowanym "Warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", nie wskazano de facto warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, poprzestając na przedstawieniu wymogu formy pisemnej, zaś ustalenie i opublikowanie szczegółowych warunków powierzono przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu.
W tym zakresie stwierdzić trzeba, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania w sposób komplementarny wszystkich kwestii, które wiążą się z procedurą zawierania wszelkiego rodzaju umów z odbiorcami. Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się też określenie, i to w sposób szczegółowy, trybu dochodzenia do zawarcia umowy, w tym procedury negocjacyjnej, procedury rozjemczej lub odwoławczej i terminów z tym związanych oraz innych okoliczności istotnych z punktu widzenia rodzajów zawieranych umów. Wiąże się to z koniecznością uwzględnienia warunków lokalnych oraz uwzględnienia praw obu stron umowy. Poprzestanie, jak w kontrolowanym zapisie Regulaminu, na wskazaniu formy zawarcia umowy, obowiązków przedsiębiorstwa poinformowania o warunkach zawierania umowy na stronie internetowej i miejscu, gdzie umowa może zostać zawarta, powoduje, że nie został uwzględniony zapis cyt. przepisu. Z kwestionowanej regulacji nie wynika np. możliwość uwzględnienia wnoszonych uwag przez podmiot zawierający umowę z przedsiębiorstwem, proponowania własnych rozwiązań przez odbiorcę usług lub ewentualności przeprowadzenia w tym zakresie negocjacji umownych itp.
Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" użytym w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zgodzić się należało z Prokuratorem, że tak zredagowane kwestionowane zapisy Działu V Regulaminu nie wyczerpują delegacji ustawowej, która nakazuje określić w sposób szczegółowy zarówno warunki, od których uzależnione jest zawarcie umowy objętej materią Regulaminu, ale i sposób w jaki dochodzi do zawarcia takiej umowy w zależności od podmiotu, z którym umowa jest zawierana, jej przedmiotu oraz ewentualnych okoliczności szczególnych, wynikających ze specyfiki tego rodzaju umów.
Ponadto wskazać trzeba, że zapisy § 15 i § 17 de facto stanowią niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawowych. W przypadku § 15, dotyczącym formy zawarcia umowy, należy podkreślić, że kwestia ta jest uregulowana w art. 6 ust. 1 ustawy. Jak słusznie wskazała NSA w wyroku z 27.02.2020 r., II OSK 63/19, w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wynika uprawnienie do określenia w regulaminie formy, w jakie winny być zawarte umowy. Jeśli chodzi o § 17 Regulaminu, to zgodnie z jego zdaniem drugim "W przypadku zawarcia umowy poza lokalem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, odbiorcy usług będącemu konsumentem przysługuje prawo odstąpienia od takiej umowy w terminach i zasadach określonych w ustawie z dnia 30 maja 2014 r. o prawach konsumenta (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 683, z 2018 r. poz. 650)". Jeśli kwestia związana z prawem odstąpienia od umowy jest już uregulowana w ustawie, to nie było celowe ponowne przywoływania tej kwestii w treści Regulaminu.
Z drugiej strony należy jednak wskazać, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;
2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;
3) praw i obowiązków stron umowy;
3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;
4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;
5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;
6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia
muszą być, zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy pozostawione stronom umowy, które będą we własnym zakresie decydowały o ich treści w tym kwestiach.
ad. 4)
Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 22 Regulaminu nie określono warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, przenosząc ten obowiązek na przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne. Jednakże z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że de facto Prokurator zarzucał, że za niezgodny z ustawą należy uznać § 22 Regulaminu, albowiem uzależnia on określenie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków technicznych na przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od zaistnienia technicznych możliwości świadczenia usług przez to przedsiębiorstwo.
Zgodnie z § 22 Regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa warunki techniczne na przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej podmiotowi ubiegającemu się o przyłączenie do sieci, jeżeli istnieją techniczne możliwości świadczenia usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uwarunkowane usytuowaniem nieruchomości, zdolnościami dostawczymi istniejącej sieci wodociągowej oraz zdolnościami przepustowymi istniejącej sieci kanalizacyjnej. Należy zgodzić się ze Skarżącym, że nie znajduje ustawowego umocowania zapis wykluczający możliwość określenia warunków technicznych na przyłączenie do sieci w przypadku, gdy istnieje możliwość przyłączenia po spełnieniu określonych przesłanek. Ma to znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony, nawet jeśli początkowo nie było technicznych możliwości świadczenia usług.
ad. 5)
Prokurator zarzucił również naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w Dziale IX Regulaminu, zatytułowanym "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" nie określono ani jednego warunku technicznego. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że z uzasadnienia zarzutu wynika, że dotyczy on naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym regulamin winien określać warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, podczas gdy pkt 4 dotyczy warunków. przyłączania do sieci. Należy zgodzić się ze Skarżącym, że nie stanowią realizacji przepisu kompetencyjnego regulacje zawarte w Dziale IX zatytułowanym "Warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Znajdujące się tam przepisy § 26 i 27 brzmią następująco: "§ 26. Jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odmówi przyłączenia nieruchomości do sieci, jest ono obowiązane przesłać podmiotowi ubiegającemu się o przyłączenie do sieci pisemną odmowę wraz z uzasadnieniem. § 27. Warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza zgodnie z określonymi warunkami technicznymi jest wcześniejsze uzgodnienie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokumentacji technicznej przedłożonej przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci oraz uzyskanie wszystkich uzgodnień i decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa."
Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Analiza treści ww. zapisów § 26 i 27 Regulaminu wykazała, że kwestie te nie zostały uregulowane zgodnie z dyspozycją cyt. przepisu ustawy. Zawarte tam postanowienia nie realizują delegacji wynikającej z ustawy. W konsekwencji Regulamin nie zawiera elementu obligatoryjnego, wynikającego z dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy, tj. określenia w drodze aktu prawa miejscowego technicznych warunków dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Takich regulacji nie zawarto również w innych zapisach regulaminu, wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że brak zawarcia w Regulaminie warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej.
ad. 6)
Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji w ten sposób, że w § 27 Regulaminu w sposób ogólny i nieprecyzyjny stwierdzono, że warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza zgodnie z określonymi warunkami technicznymi jest wcześniejsze uzgodnienie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokumentacji technicznej przedłożonej przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci oraz uzyskanie wszystkich uzgodnień i decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa bez wskazania, jaka dokładnie dokumentacja jest wymagana, podczas gdy zgodnie z treścią art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w Regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.
Należy zgodzić się ze Skarżącym, że ww. przepis Regulaminu, warunkujący wykonanie przyłącza od uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym oraz uzyskania wszystkich uzgodnień i decyzji, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Należy bowiem podkreślić, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 630) reguluje tryb realizacji budowy przyłączy wodociągowych oraz kanalizacyjnych. Jednocześnie brak jest w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wydawania przez przedsiębiorstwo pisemnych uzgodnień dokumentacji technicznej. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, zatem przedsiębiorstwo - dostawca usług - nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 ustawy (podobnie por. wyroki WSA we Wrocławiu z 5.03.2019 r., II SA/Wr 820/18, WSA w Poznaniu z 8.08.2018 r., IV SA/Po 1110/17, WSA w Gorzowie Wlkp. z 29.08.2018 r., II SA/Go 443/18, WSA we Wrocławiu z 5.03.2018 r., II SA/Wr 820/18, WSA w Olsztynie z 30.10.2018 r., II SA/Ol 613/18).
ad. 7)
Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 8 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy poprzez przekroczenie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 12 Regulaminu nałożono na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek powiadomienia odbiorcy o wstrzymaniu dostawy wody w przypadkach innych niż przewidziane w art. 8 ust. 1 ustawy, a tym samym przyjęto, że wstrzymanie dostaw wody w takich przypadkach może nastąpić, podczas gdy zawarty w tym przepisie ustawy katalog przesłanek uprawniających przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do odcięcia dostawy jest katalogiem zamkniętym.
Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy, regulamin winien określać standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Natomiast art. 8 ust. 1 stanowi, że "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli:
1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa;
2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty;
3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego;
4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych.".
Natomiast stosownie do § 12 Regulaminu "W razie wstrzymania lub ograniczenia dostawy wody w przypadku:
1) braku wody na ujęciu;
2) zanieczyszczenia wody na ujęciu w sposób niebezpieczny dla zdrowia;
3) potrzeby zwiększenia dopływu wody do hydrantów p/pożarowych;
4) konieczności przeprowadzenia niezbędnych napraw, prac modernizacyjnych i planowanych remontów urządzeń i przyłączy wodociągowych lub urządzeń i przyłączy kanalizacyjnych;
5) przerw w zasilaniu energetycznym urządzeń wodociągowych;
przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powiadomi odbiorcę o tym fakcie w sposób zwyczajowo przyjęty odpowiedni do rozmiarów ograniczenia lub przerwy w dostawie wody lub odbiorze ścieków.".
Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, że ww. zapis Regulaminu rozszerza zamknięty katalog przesłanek uprawniających przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do odcięcia dostawy usług. Zgodzić się należy ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że Skarżący pomieszał różne przyczyny zaprzestania świadczenia usług przez przedsiębiorstwo. Przepis art. 8 ust. 1 dotyczy sytuacji związanych z zawinionym, niedozwolonym działaniem odbiorcy usług i tak rozumiany katalog, kiedy przedsiębiorstwo może wstrzymać świadczenie usług, ma rzeczywiście charakter zamknięty. Jednakże wymienione w § 12 Regulaminu sytuacje wstrzymania lub ograniczenia dostawy wody dotyczą zupełnie innych sytuacji, niezwiązanych w żaden sposób z niedozwolonym działaniem odbiorcy usług. Sytuacje takie, oceniając rzecz obiektywnie, mogą mieć, i z doświadczenia życiowego wynika, że mają miejsce. W związku z tym niewątpliwie zasadne jest określenie sposobu informowania o powyższym odbiorców usług. Zatem nie ulega wątpliwości, że kwestionowany zapis Regulaminu, stosownie do treści art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy, realizuje wskazany w niej obowiązek "wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody", zatem nie stanowi on rozszerzenia katalogu sytuacji, w których przedsiębiorstwo może odciąć wodę w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy. Kwestii związanej z planowanym odcięciem dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego z przyczyn wskazanych w cyt. przepisie dotyczy natomiast art. 8 ust. 3 ustawy.
Podkreślić należy w tym miejscu, że z powszechnie obowiązujących przepisów nie można wyprowadzić tezy, jakoby przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne było ustawowo, bezwzględnie i naprzeciw wszelkim przeszkodom natury faktycznej obowiązane do nieprzerwanego świadczenia usług. Art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, że "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków". Z kolei art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy stanowi, że mogą wystąpić przypadki "niedotrzymania ciągłości usług" (a regulamin ma określać sposoby postępowania w razie ich wystąpienia). Z wymienionych przepisów wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewnia dostawy wody i odprowadzanie ścieków w sposób ciągły i niezawodny, czyli obowiązane jest wykazać się określoną miarą staranności. To nie wyklucza oczywiście możliwości wstrzymania usług przez to przedsiębiorstwo w sytuacjach nadzwyczajnych, od niego niezależnych.
W związku z powyższym zarzut naruszenia w § 12 Regulaminu przepisów ustawy był niezasadny.
ad. 8)
Sąd dopatrzył się ponadto innych naruszeń prawa w analizowanym Regulaminie, które nie zostały dostrzeżone przez Prokuratora.
W § 8 pkt 1 Regulaminu wskazano, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego odbiorcy usług w celach określonych w art. 7 ustawy w zakresie odprowadzania ścieków. Przepis ten stanowi naruszenie art. 7 ustawy, zgodnie z którym "Osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7 (...)", ponieważ stanowi niedozwoloną modyfikację cyt. przepisu ustawowego, głównie poprzez pominięcie konieczności okazania legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia. Podobnie wynika z treści § 10 pkt 6 Regulaminu, zgodnie z którym odbiorca usług ma obowiązek zapewnienia pracownikom przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego posiadającym legitymacje służbowe swobodnego dostępu do nieruchomości w celu wykonania zadań, o których mowa w art. 7 ustawy w zakresie odprowadzania ścieków. W zapisie tym pominięto konieczność posiadania pisemnego upoważnienia.
Z kolei w § 10 pkt pkt 1 odbiorcy usług zakazano dokonywania nasadzeń drzew i krzewów oraz zabudowy w pasie terenu, w którym zlokalizowana jest sieć kanalizacyjna i przyłącze kanalizacyjne. Możliwość ustanowienia takiego zakazu nie wynika z żadnego przepisu ustawy.
Natomiast w myśl § 20 ust. 4 Regulaminu "Zgłoszenie przez odbiorcę usług zastrzeżeń, co do wysokości naliczonych opłat nie wstrzymuje obowiązku i terminu ich zapłaty." Zapis ten jest sprzeczny z art. 3853 pkt 22 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w razie wątpliwości uważa się, że niedozwolonymi postanowieniami umownymi są te, które przewidują obowiązek wykonania zobowiązania przez konsumenta mimo niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania przez jego kontrahenta.
Mając powyższe na uwadze w oparciu art. 147 § 1 ppsa, orzeczono jak w sentencji.