II SA/BD 604/04

II SA/Bd 604/04 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2005-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Marzenna Linska-Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 951/05 - Wyrok NSA z 2006-06-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 98
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 16 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak, Asesor WSA Anna Klotz, Protokolant Krzysztof Cisewski, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2005 na rozprawie sprawy ze skargi Zakładów Z. S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę
Uzasadnienie
II SA/Bd 604/04
UZASADNIENIE
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] 2004 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania Zakładów "Z." S.A. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2004 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej, na podstawie art. 98 ust. 4, w związku z art. 145, art. 146 ust. 2 i 3 , art. 148 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późno zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2004 r. Prezydent Miasta B. ustalił dla zakładów Z. S.A. opłatę adiacencką w kwocie 55.817,50 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka Nr 7/56 o pow. 3.549.975 m2, obręb 132, zapisanej w KW 63606, powstałym na skutek dokonanego podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2002 r.
Zgodnie z § 1 pkt 2 Uchwały Nr [...] Rada Miasta B. z dnia
[...] 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podział, stawka procentowa opłaty adiacenckiej dla nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego nie nastąpiło przejecie z mocy prawa gruntów pod drogi za odszkodowaniem płatnym z budżetu miasta stanowi 25 % różnicy wartości nieruchomości. Z treści operatu szacunkowego wynika, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 23.121.550 zł. Wartość działek powstałych w wyniku podziału wynosi 23.123.650 zł. Wzrost wartości nieruchomości wynosi 2.100 zł.
Od decyzji tej odwołały się Zakłady Z. S. A. podnosząc, że są użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, wnoszącym opłaty roczne. Zwróciły uwagę, że operat szacunkowy sporządzony został na podstawie rozporządzenie rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasady i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230, poz. 1924). Przytoczyły § 42 rozporządzenia, który reguluje zasady określania wzrostu wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej o której mowa wart. 98, ust. 4 ustawy
z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei § 43 rozporządzenia stanowi, iż reguły określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty, o której mowa wart. 98 ust. 4 ustawy, stosuje się przy podziale nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, jeżeli użytkownik wieczysty na podstawie odrębnych przepisów nie ma obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste albo wniósł,
za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego.
Zdaniem odwołującej się spółki brak regulacji dotyczących procedury wyceny dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej w stosunku do użytkowników wieczystych opłacających opłaty roczne wynika z braku istnienia po ich stronie obowiązku uiszczania opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w związku z j ej podziałem.
Samorządowe Kolegium odwoławcze po zapoznaniu się z całością akt dotyczących sprawy zważyło, że przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej stosownie do art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. Z treści sporządzonego operatu szacunkowego bezspornie wynika, że wzrost taki nastąpił.
Strona odwołująca się zarzuca zasadność obciążenia opłatą adiacencką, w sytuacji, gdy przepisy rozporządzenia rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego nie regulują zasad wyceny nieruchomości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej w stosunku do użytkowników wieczystych opłacających opłaty roczne.
Zagadnieniem wnoszenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem przez użytkowników wieczystych zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 października 200 r. ONSA 2001/1/15. W uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę na porównanie treści art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy
z dnia 7 stycznia 2000 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (DZ.U. Nr 6. poz. 70) z treścią tego przepisu po jego znowelizowaniu tą ustawą. Pierwsza wersja omawianego przepisu miała następujące brzmienie: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości". Po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 stycznia 2000 przepis ten uzyskał brzmienie następujące: "Jeżeli
w wyniku podziału nieruchomości wrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej nią 50 % różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuję się odpowiednio".
Nowelizując przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca wziął pod uwagę, że dotychczasowe uregulowanie zagadnienia opłat adiacenckich w związku z dokonaniem podziału nie było wyczerpujące. Z tej przyczyny odesłano w tym przepisie do niektórych przepisów dotyczących opłat adiacenckich z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Odesłanie to odnosimy do art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 417 oraz art. 148 ust 1-3 ustawy. Ustawodawca zaniechał odesłania do art. 144 ustawy.
W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że wprawdzie wart. 98 ust 4 ustawy
o gospodarce nieruchomościami nie powiedziano wprost, kto może być zobowiązany do wniesienia opłaty adiacenckiej, jednak z analizy tego przepisu, w kontekście pozostałych przepisów ustawy należy wyprowadzić wniosek, że zobowiązany do wniesienia takiej opłaty jest ten, którego nieruchomość została podzielona, w następstwie czego odniósł korzyść w postaci wzrostu jej wartości. Treść prawa użytkowania wieczystego gruntu jest zbliżona do prawa własności. Wieczysty użytkownik korzysta z gruntu z wyłączeniem innych osób i może swoim prawem rozporządzać. Podział nieruchomości może być dokonany na wniosek wieczystego użytkownika. Użytkownik wieczysty w wyniku podział nieruchomości uzyskuje nieruchomości, których wartość wzrosła i może rozporządzać swoim prawem do nieruchomości, które mają wyższą wartość.
Argumentem przemawiającym za obowiązkiem wnoszenia opłaty adiacenckiej przez użytkownika wieczystego jest również to, że opłata roczna jest świadczeniami cywilnoprawnym na rzecz właściciela nieruchomości z tytułu korzystania z rzeczy cudzej, podczas, gdy opłata adiacencka jest świadczeniem publicznoprawnym. Nie musi to być ten sam podmiot uprawniony, na którego rzecz wnosi się opłatę roczną i opłatę adiacencką. Opłatę adiacencką wnosi się na rzecz gminy, natomiast opłatę roczną na rzecz właściciela nieruchomości, którym może być Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego.
Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób znaleźć uzasadnienie dla niewnoszenia opłaty adiacenckiej z tytułu nieruchomości przez użytkownika wieczystego uiszczającego opłaty roczne.
Na powyższą decyzję Zakłady Z. S.A. w B. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenia art. 98 ust 4 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.11.2002 r. (Dz. U. Nr 230 poz. 1924).
W uzasadnieniu skargi podniosła, że zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2004 r. w przedmiocie ustalenia dla strony opłaty adiacenckiej w kwocie 55.817,50 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ul. [...] (działka [...] obręb [...], KW [...]) wynikłym z podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2002 r. Zdaniem SKO w B. obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu nieruchomości wywołanego jej podziałem, ciąży także na użytkownikach wieczystych nieruchomości i to bez względu na rodzaj opłat wnoszonych
z tytułu użytkowania wieczystego.
Zdaniem strony wykładnia przyjęta za podstawę zaskarżonej decyzji jest błędna. Opiera się ona w zasadzie na tezach uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
9 października 200 r. (ONSA 2001/1/15), które w szczególności wywodzą objęcie użytkowników wieczystych obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej z braku zawarcia w art. 98 ust. 4 ustawy odesłania do art. 144 ustawy. Skarżąca zwraca w pierwszej kolejności uwagę na fakt, iż ww. uchwała wydana została w odmiennym stanie prawnym, tj. przed wejściem
w życie § 43 rozporządzenia z 27 listopada 2002 r. Zawarta w tym przepisie istotna wskazówka interpretacyjna, czy nawet modyfikująca stan prawny, nie mogła zatem być
w ogóle wzięta pod uwagę przy wydawaniu ww. uchwały. Z tego względu i w tym zakresie przedmiotową uchwałę uznać zatem należy za nieaktualną.
Stwierdzenia zaprezentowane w wyżej powołanej uchwale NSA i powtórzone przez SKO w zaskarżonej decyzji oparte zostały na wykładni celowościowej i systemowej przepisów regulujących kwestię opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem. Jak wiadomo tego typu wykładnia może być stosowana niejako pomocniczo,
w razie konieczności, tj. w szczególności wtedy gdy sama literalna treść przepisu nie pozwala na jednoczesne ustalenie normy prawnej w przepisie tym zawartej. Jak również wiadomo źródłem prawa obowiązującego w Polsce są co do zasady ustawy, umowy międzynarodowe
i rozporządzenia. W szczególności zatem do rekonstrukcji normy prawnej brać należy pod uwagę treść przepisów zawartą w ww. aktach prawnych § 43 w zw. z § 42 rozporządzenia jest przepisem, który wprost odnosi się do regulacji art. 98 ust. 4 ustawy (oczywiście całe rozporządzenie jako takie zostało wydane na podstawie delegacji w ustawie tej zawartej). Rekonstruując normę prawną określającą, na kim ciąży obowiązek uiszczenia opłaty, brać zatem należy pod uwagę nie tylko brzmienie art. 98 ust 4, ale także wprost odnoszący się
i uzupełniający ten przepis - § 43 rozporządzenia. Zdaniem strony z przepisów tych jednoznacznie i bez potrzeby uciekania się np. do wykładni systemowej, wynika norma, zgodnie z którą obowiązek uiszczenia opłaty adiacenkciej, o której mowa wart. 98 ust. 4 ustawy, dotyczyć może wyłącznie użytkownika wieczystego, który na podstawie odrębnych przepisów nie ma obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste albo wniósł, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Co więcej taka interpretacja zgodna będzie także z wykładnią celowościową
i systemową pozwalając na uniknięcie podwójnego obciążenia daniną wynikająca z tego samego zdarzenia prawnego (por. wzrost opłaty za użytkowanie wieczyste wywołany wzrostem nieruchomości). Nie może być przy tym uznany za słuszny argument wskazujący na możliwość różności podmiotów, na których rzecz wnosi się opłatę roczną i opłatę adiacencką. Dokładnie takie samo rozróżnienie dotyczy przecież opłaty adiacenckiej z tytułu udziału
w kosztach tworzenia infrastruktury. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż celem ustawodawcy było wyeliminowanie sytuacji, w której to samo zdarzenie (wzrost wartości użytkowanej nieruchomości) prowadziłby do podwójnego obciążenia użytkownika wieczystego.
Abstrahując dalej hipotetycznie od § 42 i 43 rozporządzenia, za błędne uznać należy także wywodzenie z braku odesłania do art. 144 ustawy tezy o objęciu obowiązkiem uiszczenia opłaty wszystkich użytkowników wieczystych. Zważyć powiem należy, iż w art. 144 ustawy zawartych jest kilka norm. Podstawową normą (kreującą zasadę) jest norma wskazująca na właścicieli nieruchomości, jako adresatów obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej (art. 144 § 1 ustawy). Z kolei w § 1 tego przepisu zawarta jest nie norma wyłączająca niektóre kategorie użytkowników wieczystych z tego obowiązku, a rozszerzająca ów obowiązek na pewną kategorię użytkowników wieczystych. Brak zatem odesłania np. do art. 144 § 2 ustawy uprawniać może co najwyżej do wniosku przeciwnego prezentowanemu w zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem do opłaty z art. 98 ust 4 nie stosuje się odpowiednio art. 144 § 2, co jak zauważa SKO nie może być uznane za przypadek, w odniesieniu do tej opłaty w ogóle nie można stosować przepisu szczególnego rozszerzającego krąg osób zobowiązanych do jej uiszczenia. Taką wykładnię potwierdza jednocześnie, i to wprost, zawarcie w art. 98 ust. 4 odesłania do art. 147 ustawy, który to przepis uprawnia do wnioskowania o rozłożenie opłaty na raty, ale którego adresatem jest tylko właściciel nieruchomości (a nie użytkownik wieczysty).
Pozostając przy zagadnieniu właściwej wykładni, zważyć należy, że słusznie NSA we wcześniej powołanej uchwale z 7 stycznia 2000 r. jaki i SKO w zaskarżonej decyzji, zwróciło uwagę na to, że z art. 98 ust. 4, ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy nie wynika w ogóle, na kim ciąży obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem. Nie sposób akceptować w państwie prawa sytuacje, w której obywatele (i inne osoby) musieliby odgadywać jakie ciężary ( daniny) publiczne na nich ciążą poprzez uciekanie się do skomplikowanej, a przy tym wątpliwej wykładni systemowo-celowościowej Przyjęcie takiej praktyki na gruncie niniejszej sprawy oznaczałoby
z jednej strony stosowanie przepisów sprzecznych z Konstytucją RP, z drugiej strony błędy w dokonywaniu wykładni przepisów. Należy bowiem nadmienić, iż nawet w myśl najbardziej sceptycznych poglądów teoretyków prawa konstytucyjnego, co do możliwości i sposobu bezpośredniego stosowania Konstytucji i przez sądy orzekające, normy zawarte w Konstytucji stanowić powinny, jeśli nie podstawę dla niezastosowania przepisu, to na pewno podstawową wskazówkę dla interpretacji prawa. Jeżeli zatem stosujemy wykładnie dla zrekonstruowania wynikającej z art. 98 ust. 4, musimy brać pod uwagę konstytucyjną wskazówkę, zgodnie
z którą: "gdy ustawodawca chciał nałożyć na kogoś obowiązek płacenia daniny publicznej, zrobiłby to przez wyraźny zapis ustawy".
Z ostrożności wszakże, na wszelki wypadek gdyby Sąd nie podzielał wyżej prezentowanej argumentacji strony, dekodując z przepisu art. 98 ust. 4 ustawy normę, której adresatem są wszyscy użytkownicy wieczyści, skarżąca podnosi zarzut niekonstytucyjności art. 98 ust 4 ustawy, wnosząc tym samym o poprzedzenie rozstrzygnięcia sprawy wystąpieniem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności z art. 2 i 217 Konstytucji RP przepisu art. 98 ust. 4 ustawy, w zakresie (rozumianego jako), w którym nakłada obowiązek uiszczenia daniny publicznej na użytkowników wieczystych nieruchomości. W takim bowiem wypadku przedmiotowy przepis musiałby zostać uznany za sprzeczny
z zasadą przyzwoitej legislacji zawartą wart. 2 Konstytucji RP, a także z zasadą nakładania obciążeń (danin) publicznych w drodze wyraźnego przepisu ustawy, zawartą w art. 217 Konstytucji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na mocy art. l ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, czy proceduralnego.
W szczególności nie doszło, wbrew twierdzeniom skarżącej, do naruszenia art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) w związku z § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.11.2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 230 poz. 1924), zwanego dalej "rozporządzeniem" .
Słusznie bowiem przyjęły organy obu instancji, że w świetle art. 98 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami istniały podstawy do obciążenia skarżącej opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, położonej w B. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], a powstałej na skutek dokonanego podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2002 r.
Za nietrafny należy uznać pogląd prezentowany przez skarżącą, według którego sporna opłata adiacencka nie powinna obciążać skarżącej, jako wieczystego użytkownika płacącego opłaty roczne lecz właścicieli nieruchomości oraz tylko tych wieczystych użytkowników, którzy nie ponoszą opłat rocznych lub uiścił opłaty roczne jednorazowo za cały okres użytkowania wieczystego.
Stanowisko powyższe znajduje oparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.10.2000 r. publ. ONSA 20001/1/15, którą skład sądzący w całości podziela. Dla jasności dalszych rozważań konieczne staje się przytoczenie argumentacji zawartej
w uzasadnieniu powołanej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył w swych rozważaniach, że ustawodawca nowelizując ustawą z dnia 7.01.2000 r. (Dz. U. Nr 6 poz. 70) przepis art. 98 ust. 4 ustawy
o gospodarce nieruchomościami miał świadomość, że dotychczasowe uregulowanie zagadnienia opłat adiacenckich w związku z dokonaniem podziału nieruchomości nie jest wyczerpujące. Z tej właśnie przyczyny zdecydował się na zamieszczenie w tym przepisie odesłania do niektórych przepisów dotyczących opłat adiacenckich z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne jest to, że wart. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.02.2000 r. "mowa jest o odpowiednim stosowaniu wskazanych przepisów rozdziału 7, działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, wśród których nie wymienia się art. 144. Świadczy to wyraźnie, że wolą ustawodawcy było określenie kręgu podmiotów ponoszących opłatę adiacencką, o której mowa wart. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami inaczej niż przyjęto w art. 144 tej ustawy. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały zauważa, że opłata adiacencka jest daniną publiczną na rzecz gminy, daniną, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98 ust. 4) czy budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144).
To jednak, że przyczyną wzrostu wartości nieruchomości są różne zdarzenia, powoduje, że w różny sposób został uregulowany krąg podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty adiacenckiej.
Wprawdzie w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidziano wprost, kto może być zobowiązany do wniesienia opłaty adiacenckiej, jednakże z analizy tego przepisu, w kontekście pozostałych przepisów rozdziału 1 działu III tej ustawy należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyprowadzić wniosek, że zobowiązany do wniesienia takiej opłaty jest ten, którego nieruchomość została podzielona w następstwie czego odniósł on korzyść w postaci wzrostu jej wartości.(...)
Treść prawa użytkowania wieczystego gruntu jest zbliżona do prawa własności.(...) To użytkownik wieczysty w wyniku podziału nieruchomości, uzyskuje nieruchomości, których wartość wzrosła i może rozporządzać swoim prawem do nieruchomości, które mają wyższą wartość. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie może być przesądzającym argumentem pogląd, że skoro wzrost wartości nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste na skutek podziału uzasadnia podwyższenie opłaty rocznej, to z tego tylko względu nie można obciążać wieczystego użytkownika opłatą adiacencką, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ byłoby to podwójne obciążenie z tego samego tytułu.
Zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu uchwały NSA, nie ma powodu różnicować sytuacji, gdy ma miejsce podział nieruchomości (art. 98 ust. 4) i sytuacji, gdy dochodzi do scalenia i podziału nieruchomości (art. 107). W tym drugim przypadku użytkownik wieczysty uiszcza opłatę adiacencką niezależnie od podwyższonej opłaty rocznej. Brak więc uzasadnienia dla zwolnienia wieczystego użytkownika z opłaty adiacenckiej przewidzianej
w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Poza tym, zdaniem NSA, należy uwzględnić, że opłata roczna jest świadczeniem cywilnoprawnym na rzecz właściciela nieruchomości z tytułu korzystania z rzeczy cudzej, podczas gdy opłata adiacencka jest świadczeniem publicznoprawnym.
W ocenie składu orzekającego nietrafnie wywodzi skarżąca, że przedstawiona powyżej argumentacja naczelnego Sądu Administracyjnego straciła aktualność wobec zmiany stanu prawnego, wywołanej wejściem w życie cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.11.2002 r.
Nie do zaakceptowania jest pogląd skarżącej, że brak w przedmiotowym rozporządzeniu regulacji dotyczącej procedury wyceny dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej w stosunku do użytkowników wieczystych opłacających opłaty roczne, wynika z braku istnienia po ich stronie obowiązku uiszczania opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości
w związku z jej podziałem.
Zdaniem Sądu treść § 43 rozporządzenia świadczy jedynie o braku spójności tej regulacji z przepisem art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Przede wszystkim podnieść trzeba, że w myśl art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
W konsekwencji przepis rozporządzenia, mając tylko charakter wykonawczy, nie może samoistnie normować zagadnienia należącego do materii ustawowej.
Niewątpliwie określenie kręgu podmiotów, obowiązanych do uiszczania omawianej opłaty adiacenckiej, zastrzeżone jest do regulacji ustawowej.
Nie jest dopuszczalne, aby wskutek interpretacji przepisu aktu niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie, dojść do wniosków sprzecznych z wykładnią opartą na analizie przepisów ustawy.
Wyżej przedstawiona została argumentacja zaczerpnięta z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, a prowadząca do konstatacji, że opłata adiacencka, ustanowiona przepisem art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy wszystkich użytkowników wieczystych. Skoro ustawodawca nie wyłączył w drodze przepisu ustawowego
z kręgu podmiotów obowiązanych do uiszczania opłaty adiacenckiej, określonej wart. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tych użytkowników wieczystych, którzy dokonują opłaty rocznej, to nie można takiego ograniczenia wyprowadzać z regulacji podustawowej.
Należy raczej przyjąć, że zawarta w § 43 rozporządzenia konkretyzacja podmiotowa nie obowiązuje, jako niezgodna z unormowaniem ustawowym i w zasadzie wprowadzona
z przekroczeniem delegacji zawartej wart. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Nie sposób nie dostrzec, że regulacja zawarta w § 43 omawianego rozporządzenia
w istocie wyprzedziła zmianę stanu prawnego dokonaną kolejną nowelizacją ustawy
o gospodarce nieruchomościami.
Mianowicie ustawą z dnia 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) wprowadzono zmianę polegającą na uchyleniu ustępu 4 przepisu 98 i jednocześnie dodano przepis 98a, który w zdaniu pierwszym stanowi: Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Jednocześnie
w ostatnim zdaniu przepisu art. 98a ust. 1 ustanowiono, że art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
W rezultacie z zakresu podmiotowego normy stanowiącej o opłacie adiacenckiej wyłączono wieczystych użytkowników wnoszących opłaty roczne.
Dodać przy tym należy, że powyższa regulacja ustawowa koresponduje z przepisami § 41 i § 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109).
Omówienie powyższej nowelizacji jest przydatne dla rozpoznawanej sprawy mimo, że obowiązuje ona od dnia 22.09.2004 r., a więc już po wniesieniu skargi do Sądu.
Mianowicie trzeba przyjąć, że wprowadzenie przedstawionych zmian ustawowych miało na celu kompleksowe uregulowanie spornego zagadnienia, a nie było tylko zabiegiem legislacyjnym uściślającym zapisy ustawy w celu wyeliminowania rozbieżnych interpretacji.
Za takim poglądem przemawia chociażby tekst uzasadnienia projektu ustawy, we wstępie którego podano, iż zmiany merytoryczne zostały szczegółowo uzasadnione, a zmiany, do których nie opracowano uzasadnienia są zmianami redakcyjnymi i uściślającymi. W dalszej części uzasadnienia dotyczącego Działu III Rozdziału 1 ustawy zaznaczono, że "kolejna znacząca regulacja w zakresie podziałów nieruchomości dotyczy wyłączenia problematyki ustalania opłat adiacenckich przy podziale nieruchomości do odrębnego przepisu - art. 98a".
Analiza treści art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zestawieniu z treścią art. 98 ust. 4, w brzmieniu obowiązującym do dnia 21.09.2004 r. prowadzi do wniosku, że dopiero wspomniana nowelizacja zmieniała zakres podmiotowy normy regulującej opłatę adiacencką, wyłączając z kręgu osób obowiązanych do jej zapłaty użytkowników wieczystych wnoszących opłaty roczne.
Z tych względów skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.