II SA/BD 602/24

II SA/Bd 602/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Renata Owczarzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Prawo pomocy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r., znak: [...] (kolejną w niniejszej sprawie) Burmistrz M. i Gminy P. K., działając na podstawie art. 59 ust 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Z 2023 r., poz. 775 ze zm.), orzekł o ustaleniu na rzecz E. S. warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego w ramach zabudowy zagrodowej w istniejącym gospodarstwie rolnym na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości W..
W uzasadnieniu decyzji orzekający organ I instancji podniósł, iż analizując wniosek oraz ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. i Gminy P. K., uchwalone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. K. stwierdzono, że nie zachodzi okoliczność wynikająca z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dotycząca obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem, oraz nie zachodzi konieczność uzyskania opinii oraz uzgodnień wynikających z art. 53 ust.4 pkt. 1-5a, 7, 9-15 cytowanej wyżej ustawy. Ustalono, że obecnie teren ten nie jest objęty planem miejscowym. Na podstawie egzemplarza archiwalnego miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustalono, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie są więc wymagane uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą.
Po zebraniu wszystkich dowodów dotyczących niniejszej sprawy oraz po przygotowaniu przez urbanistę projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, otrzymaniu pozytywnych uzgodnień, Burmistrz stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W dniu [...].09.2021r. do organu wpłynęło pismo S. S., będącego stroną niniejszego postępowania administracyjnego, który wniósł zastrzeżenia odnośnie przedmiotowej inwestycji i stwierdził, że nie wyraża zgody na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Strona wskazała, że powodem nie wyrażenia zgody na wydanie warunków zabudowy na granicy działki nr [...] jest zły stan techniczny budynku, który grozi przewróceniem się ściany na działkę nr [...] przy uprawianiu tej działki. Zdaniem S. S., budynek gospodarczo-garażowy wymaga remontu włącznie z wyburzeniem ścian, wylaniem nowych ław fundamentowych i wybudowaniem nowych ścian, co będzie skutkowało wejściem na teren sąsiedniej nieruchomości działki nr [...] należącej do S. S..
Organ I instancji wyjaśnił, że nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy w przypadku, gdy spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powołał się na wyrok NSA z 12.10.2010r., sygn. II OSK 1542/09, zgodnie z którym "Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki (zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków)".
Planowana inwestycja w ocenie Burmistrza M. i Gminy P. K. spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a na etapie ustalania warunków zabudowy nie ocenia się zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi oraz w przypadku legalizacji stanu technicznego obiektu.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. zarzucił naruszenie:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w wyniku którego wydano decyzję naruszającą interes Skarżącego, tj. poprzez uznanie, iż spełnione są przesłanki dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego w ramach zabudowy zagrodowej w istniejącym gospodarstwie rolnym na terenie części działki nr [...] w miejscowości W. wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), a także przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., a to rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z roku 2003 r., Nr 164 poz. 1588 ze zm.),
2. art. 61 ust 1. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji pozytywnej i stwierdzenie, że została spełniona określona w tym przepisie przesłanka i przyjęcie, że planowane zamierzenie będzie stanowić kontynuację zabudowań na działce sąsiedniej, podczas gdy nie wiadomo nawet, którą działkę organ potraktował jako "sąsiednią",
3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego zastosowanie bez określenia jednoznacznie terenu, którego dotyczy, albowiem decyzja określa ogólnikowo, że dotyczy części działki bez jej jednoznacznego wyodrębnienia,
4. art. 61 ust 5a u.p.z.p. poprzez wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego, uniemożliwiające prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu, a także niepełną, nie poddająca się kontroli "analizę" obszaru wokół terenu objętego wnioskiem, analizę wadliwą, nie mogącą stanowić podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia z uwagi na jej przeprowadzenie w sposób nie odpowiadający przepisom prawa,
5. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że realizacja przedmiotowej inwestycji narusza prawem chroniony interes skarżącego, bowiem budowa budynku w granicy działki skarżącego spowoduje immisje w postaci zacienienia działki skarżącego, oddziałując na nieruchomość Skarżącego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie ustalonej szerokości elewacji frontowej budynku gospodarczo - garażowego [pkt 2. 1) lit d] i w tym zakresie orzekło, że szerokość elewacji frontowej budynku gospodarczo-garażowego wynosi 5m.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż zaskarżona decyzja została wydana dla już istniejącego budynku gospodarczo - garażowego w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.. Osoba posiadająca wymagane ustawą uprawnienia, sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy i załącznikiem do niej jest analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, składająca się z części opisowej i graficznej. Wprawdzie autor analizy powołuje się na art. 61 ust 5a u.p.z.p., jako podstawę jej sporządzenia, jednak nie ma to zdaniem organu istotnego znaczenia dla zakresu postępowania wyjaśniającego. Część opisowa analizy wskazuje, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 50m od granic terenu inwestycji, stanowiącego część działki nr [...] w miejscowości W.. Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi w tym przypadku 15m, a więc trzykrotność tej wartości jest mniejsza, niż 50m. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania wskazujących na wadliwe wyznaczenie tego obszaru.
Załączniki graficzne do decyzji i analizy w przekonaniu Kolegium odpowiadają wymogom z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p i pozwalają na ustalenie sposobu zagospodarowania terenu sąsiedniego. Są to kopie mapy w skali 1:1000.
W ocenie Kolegium, część tekstowa analizy realizuje cel wynikający z przepisów ustawy i rozporządzenia, dlatego pozwala stwierdzić, że parametry istniejącego budynku nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego. Pozwoliło to wydać decyzję pozytywną, tj. ustalającą warunki zabudowy dla istniejącego budynku.
Odnosząc się kolejno do warunków wymienionych w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ odwoławczy zauważył, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 - tzw. zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona, gdyż z części tekstowej i graficznej analizy wynika, że w obszarze analizowanym w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, znajduje się zabudowa zagrodowa. Tereny są użytkowane rolniczo. Zabudowa zagrodowa, na którą składają się budynek o funkcji mieszkaniowej oraz budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, znajduje się na działkach nr [...], jak i działce objętej wnioskiem (96).
Kolegium wyjaśniło również, że wskaźnik powierzchni zabudowy (wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu), zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W tej sprawie średnia powierzchnia zabudowy w granicach obszaru analizowanego wynosi 1,12% (działka nr [...] - 1%, działka nr [...] - 1,5%, działka nr [...] - 1%, działka nr 96- 1%). Biorąc pod uwagę, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 19400 m2(1,9400 ha), a istniejąca na niej zabudowa zajmuje 361m2 [313 m2 (zabudowa zaewidencjonowana według informacji o działce) + 48m2 (budynek gospodarczo-garażowy)], to powierzchnia tej zabudowy - 1%, mieści się w średniej z obszaru analizowanego. Istnienie budynku gospodarczo-garażowego, dla którego prowadzone jest niniejsze postępowanie, nie narusza więc ładu przestrzennego w zakresie powierzchni zabudowy, która jest zgodna z § 5 ust 1 rozporządzenia.
Zgodnie z § 6 ust 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zdaniem Kolegium dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W badanej sprawie średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizy kształtuje się na poziomie 12,9m, a z tolerancją do 20% szerokość elewacji frontowej potencjalnego nowego budynku w tym obszarze powinna mieścić się w przedziale od 10,33m do 15,49m. Szerokość elewacji frontowych budynków jest bardzo zróżnicowana: od 5m do 30m. Budynek gospodarczo-garażowy, którego dotyczy sprawa, ma szerokość elewacji frontowej 5m, przy czym jak wynika z analizy, przylega on tylną ścianą do większego budynku gospodarczego, z którym tworzy jedną bryłę. Szerokość elewacji frontowej całego obiektu wynosi 20m. Biorąc pod uwagę taki układ zabudowy i fakt, że elewacja frontowa budynku gospodarczo-garażowego jest częścią elewacji frontowej większego obiektu, za uzasadnione na gruncie § 6ust 2 rozporządzenia w ocenie organu II instancji należy uznać dopuszczenie zabudowy gospodarczo-garażowej o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 5m (stan istniejący). Należy dodać, że zabudowa ta stanowi część zabudowy gospodarczej zlokalizowanej w drugiej linii zabudowy i nie ma znaczącego wpływu na walory architektoniczne obszaru analizowanego.
Jeżeli chodzi o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, organ odwoławczy podniósł, iż w zaskarżonej decyzji wyznaczono ten wskaźnik na poziomie 3m, co w jego ocenie znajduje podstawę w § 7 ust 4 rozporządzenia. Zabudowa o funkcji gospodarczej na działkach sąsiednich ma zróżnicowaną wysokość, są to budynki jednokondygnacyjne o wysokości od 3m do 7m. Jednokondygnacyjny budynek gospodarczo-garażowy o wysokości 3m wpisuje się więc z charakterystykę zabudowy o funkcji gospodarczej.
Ponadto wskazano, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), stosownie do § 8 rozporządzenia, ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W tym przypadku autor analizy również przedstawił ustalenia dotyczące geometrii dachów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Z analizy zdaniem Kolegium wynika, że parametry określone decyzją odpowiadają geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.
W związku powyższym organ odwoławczy stwierdził, że budynek objęty wnioskiem, zarówno w zakresie funkcji jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, mieści się w parametrach zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Zastrzeżenia zawarte w odwołaniu odnośnie parametrów zabudowy istniejącej w sąsiedztwie nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, a warunek z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać za spełniony. Odnośnie linii zabudowy Kolegium wskazało, że decyzja jest wydawana dla części działki nr [...]. Ta część nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, jest to środkowa część działki, związana z istniejącą zabudową. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w tym przypadku nie ma podstaw do ustalania linii zabudowy, biorąc pod uwagę odległość od drogi publicznej oraz to, że budynek gospodarczo-garażowy znajduje się w drugiej linii istniejącej zabudowy i nie zmienia to faktu, że działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) - warunek spełniony.
Wskazano również, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 - uzbrojenie terenu – również został spełniony, ponieważ nie jest planowane nowe uzbrojenie terenu, a za wystarczającą wnioskodawca uważa istniejącą infrastrukturę w zakresie przyłącza energetycznego i wodociągowego. Do akt sprawy dołączył umowę z [...].06.2014 z Zakładem Komunalnym w P. K. na dostawę wody, a także fakturę z [...].02.2020r. za energię elektryczną,
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla budynku gospodarczo-garażowego objętego postępowaniem.
Odnośnie art. 61 ust. 1 pkt 4 stwierdzono, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ budynek objęty postępowaniem jest związany z zabudową zagrodową, co oznacza, że nie doszło do zmiany przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne; niezależnie od tego - według danych ewidencji gruntów, na działce nr [...] nie ma użytków, które podlegają ochronie na podstawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto zarówno analiza, jak i uzasadnienie decyzji wskazuje, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zgodnie z ustaleniami organu I instancji, teren inwestycji nie znajduje się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Reasumując, Kolegium stwierdziło, że możliwe jest ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla zabudowy objętej postępowaniem, gdyż zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Uzasadnione było w tej sytuacji wydanie decyzji pozytywnej dla strony.
Odnosząc się do pozostałych, nie omówionych wcześniej zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że na analizie, zarówno części tekstowej i graficznej jest podpis przedstawiciela organu I instancji. Wprawdzie w części tekstowej podpis ten znajduje się na pierwszej stronie tego załącznika, ale nie odbiera to temu dokumentowi cech ważności. Dodatkowo, decyzja (część tekstowa) została podpisana i w tej części wymienione są załączniki stanowiące integralną część decyzji. Podkreślono też, że działka nr [...] według danych ewidencyjnych jest niezabudowana, w związku z tym nie mogła być uwzględniona dla określenia parametrów budynku gospodarczo-garażowego objętego postępowaniem.
W skardze do Sądu S. S. wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a., polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z ww. przepisów, w szczególności poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego.
Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, ze względu na ich niezastosowanie.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wyjaśnił, że w niniejszej sprawie decyzja została wydana dla już istniejącego budynku gospodarczo-garażowego w związku z postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.. Obiekt, którego dotyczy postępowanie został bowiem wykonany w warunkach samowoli budowlanej, w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Odesłanie w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed styczniem 1995r., skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r.
Skarżący podkreślił, że organy administracji nie odniosły się do kwestii spełnienia przez przedmiotowy budynek warunków techniczno - budowlanych, w szczególności w zakresie odległości budynku od granicy nieruchomości, a zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 3178/19, opubl. www.nsa.gov.pl, "Katalog przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest katalogiem stałym. Liczba oraz rodzaj przepisów uznanych za przepisy odrębne zależy bowiem od faktycznych i prawnych uwarunkowań terenu, co do którego są ustalane warunki zabudowy, w tym sposobu jego zagospodarowania. Gdy na terenie tym znajduje się zabudowa, bądź jest planowana, wówczas w tym właśnie zakresie należy uznać przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie za przepisy odrębne".
Zdaniem skarżącego, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się do arbitralnego, w zasadzie pozbawionego uzasadnienia stwierdzenia, że "art. 61 ust. 1 pkt 5 — warunek spełniony: zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi - zarówno analiza, jak i uzasadnienie decyzji wskazuje, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi", a bezspornym w jego ocenie jest przy tym, że na terenie, którego dotyczy decyzja, znajduje się zabudowa, wobec czego organy winny wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie za przepisy odrębne. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się: 3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości niemniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Jednakże długość budynku gospodarczo-garażowego, którego dotyczy zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy jest większa niż 6,5 m, a wysokość głównej kalenicy wynosi 3,2 m. Skarżący wskazał, że w rzeczywistości budynek ma wysokość 3,6 m. W tym przypadku nie jest zatem dopuszczalna zabudowa bezpośrednio przy granicy działki.
Dodatkowo skarżący wskazał, że w myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt: lI SA/Po 67/09, Legalis nr 185649 - przepis § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku bez otworów okiennych, którego ściany nie będą pokrywać się na całej szerokości i wysokości ze ścianą budynku już istniejącego w granicy (na działce sąsiedniej), pod warunkiem, że - w konkretnym stanie faktycznym - nie ograniczy ona możliwości korzystania z działki sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 140, 144 KC). W ocenie skarżącego, per analogiam, organy winny rozważyć również, czy budowa w granicy z sąsiednią działką, wykorzystywaną rolniczo przez skarżącego, nie ograniczy możliwości jej wykorzystania. Skarżący stwierdza, że umiejscowienie budynku bezpośrednio na granicy z jego działką w praktyce zmusi go do wyłączenia z produkcji rolniczej pasa gruntu przyległego do budynku, gdyż parametry pracy maszyn rolniczych wymuszają "odsunięcie się" od ściany podczas prowadzenia zabiegów agrotechnicznych. Nie można również pominąć potencjalnie negatywnego wpływu zacienienia na uprawy bezpośrednio przylegające do ściany.
Nie dokonując ustaleń w powyższym zakresie, zdaniem skarżącego organ naruszył wynikający z art. 7, 8 § 1 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, a także obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W konsekwencji zaś, wydając zaskarżoną decyzję, organ nie uwzględnił przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności określających usytuowanie budynków, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisów regulujących stosunku sąsiedzkie, tj. art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.
Ostatecznie skarżący dodał, że organy zupełnie pominęły też fakt, iż dach budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy "wystaje" 20 cm nad działką skarżącego (nr [...]), tj. znajduje się w słupie powietrza nad powierzchnią gruntu działki skarżącego, a tym samym narusza jego prawo własności. Z tej samej przyczyny zupełnie niezrozumiałe dla skarżącego jest nakazanie E. S. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego montażu rynny dachowej w ten sposób, że będzie się znajdować w słupie powietrza nad powierzchnią gruntu działki nr [...] należącej do skarżonego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając w świetle powyższych kryteriów wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi - art. 56 u.p.z.p. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Zaznaczyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. W tym przypadku organ administracji publicznej nie działa bowiem w warunkach uznania administracyjnego, lecz rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.
Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. Jest to akt stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, natomiast ich uszczegółowienie następuje dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy zaznaczyć, co potwierdza utrwalone orzecznictwo, że co do zasady przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę prawną decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przyszłej zmiany, a nie już zaistniałych przedsięwzięć. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może dotyczyć jedynie zamierzonej (planowanej) zabudowy czy zagospodarowania terenu. Jest to decyzja podejmowana w pierwszej fazie procesu inwestycyjnego i winna ona poprzedzać realizację inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1578/07, 19 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1401/07 i 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1199/06 - dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być jednak niezbędne również dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie polega na wykonywaniu żadnych robót budowlanych (art. 59 § 2 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku w odniesieniu do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która wiąże się z wykonaniem robót budowlanych, jak również ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowanego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), dopuszczalne jest wyjątkowo - w razie nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dodać przy tym należy, że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy planistyczne nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny legalności korzystania z obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 208/19, dostępny jw.).
Sprawa dotyczy wniosku z 02.09.2021r. i zastosowanie mają przepisy obowiązujące przed 02. 01. 2022r., zatem kolejne nowelizacje ustawy nie wpłynęły na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może więc być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, w stopniu, który nie stwarza możliwości ich pogodzenia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne prowadzące do ustalenia warunków zabudowy dla objętej nimi inwestycji.
Treść wydanej przez organ I instancji decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej (spełniającej wymagania wynikające z powyższych przepisów), która logicznie i wyczerpująco uzasadnia przyjęte parametry planowanej zabudowy, w tym zastosowane w ramach dopuszczonych przepisami rozporządzenia odstępstwa. Obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony i stanowi urbanistyczną całość, a zabudowa objęta obszarem analizowanym pozwala na wyznaczenie i opisanie dominujących cech zabudowy. Ustalone parametry planowanej zabudowy znajdują uzasadnienie w wynikach sporządzonej analizy i nie odbiegają od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Zabudowa budynkiem gospodarczo-garażowym w ramach posiadanej zabudowy zagrodowej, stanowi kontynuację wyżej ustalonej funkcji zabudowy sąsiedniej i nie narusza istniejącego ładu przestrzennego, nie jest z nim sprzeczna, przeciwnie - stanowi kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji. Część tekstowa analizy uzasadnia ponadto stwierdzenie, że budynek gospodarczo-garażowy wpisuje się w ład przestrzenny w zakresie posiadanych parametrów.
Zdaniem Sądu, na aprobatę zasługują oparte na analizie urbanistycznej ustalenia odnośnie do wyznaczenia obszaru analizowanego oraz spełnienia warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1, a także wyznaczonych dla planowanej zabudowy parametrów, cech i wskaźników, które w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania trafnie oceniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, a które Sąd w całości podziela i uznaje za własne.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium szczegółowo wyjaśniło i odniosło się do wszystkich powołanych w odwołaniu zarzutów wskazując, z jakich przyczyn nie podlegają one uwzględnieniu, co nie pozwala na uznanie skuteczności zarzutów błędnego, bądź niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a tym samym nierozpatrzenia w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Podkreślić należy, że celem analizy, a w ślad za tym i celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przedmiotem postępowania zmierzającego do jej wydania, nie jest ustalanie konkretnych wymiarów planowanego obiektu budowlanego, lecz wskazanie koniecznych warunków zabudowy w sposób uwzględniający zasadę ustanowioną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z konieczności zachowania ładu przestrzennego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkretne wymiary dotyczące tak samego obiektu, jak i jego usytuowania będą przedmiotem oceny przed organem prowadzącym procedurę legalizacyjną.
W tym zakresie istotne pozostaje, że wszelkie kwestie dotyczące istniejącego budynku gospodarczo-garażowego w związku z postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., dotyczące ewentualnej samowoli budowlanej, wykraczają poza granice rozpoznania niniejszej sprawy. Aspekty dotyczące zakresu ewentualnej rozbiórki i możliwości wykorzystania pozostałej części dla zrealizowania planowanej inwestycji pozostają poza zakresem decyzji o warunkach zabudowy, jako wchodzące w zakres kolejnego etapu inwestycji, ocenianego w ramach przepisów budowlanych. To w jego ramach badaniu będą podlegać parametry projektowanego budynku, odległości od działek sąsiednich i zastosowane rozwiązania techniczne.
Okoliczności z tym związane nie podlegają weryfikacji na etapie warunków zabudowy, które sprowadzają się do ustalenia, czy dana inwestycja może być na danych obszarze zrealizowana. Jak słusznie wskazały orzekające w sprawie organy, ich prawidłowość może być kwestionowana dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, organy administracji nie stosują przepisów ustawy - Prawo budowlane, ani przepisów wykonawczych do tej ustawy, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy powołanego rozporządzenia nie są więc przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i nie rzutują na możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
Należy dodać, że kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (np. kwestia zacienienia) nie mieszczą się w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie możliwość lokalizowania na danym terenie określonej zabudowy, nie rozstrzyga zaś kwestii technicznych. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy uprawniony jest wyłącznie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bowiem ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego.
W myśl wyroku NSA z dnia 16.01.2015 r., sygn. II OSK 2277/14: decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania.
Ugruntowany jest już w judykaturze pogląd, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają zastosowania w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy. Są one stosowane dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (por. np. wyrok NSA dnia 16.11.2017 r. o sygn. II OSK 483/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17.09.2020 r. o sygn. II SA/Lu 204/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 03.02.2024 r. o sygn. IV SA/Po 732/22, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24.01.2018 r. o sygn. II SA/Gl 869/17, publ. CBOSA).
Dodatkowo, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ postępowanie było prowadzone zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego – przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi. Organy administracji I i II instancji należycie rozpatrzyły również cały zebrany materiał dowodowy, który jawi się jako zupełny, a w uzasadnieniu wydanych decyzji szczegółowo wyjaśniły motywy swoich rozstrzygnięć. Tym samym spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. obligowało do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedstawionego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego
Wobec powyższego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.