II SA/BD 602/22

II SA/Bd 602/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 12b ust. 6-8
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz R. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
U z a s a d n i e n i e:
R. R. będący właścicielem firmy GEOCAL R. R., zwany dalej: "skarżącym", "wykonawcą" lub "stroną", na podst. art. 12 ust. 1 pkt 3 lit c) ustawy z dnia [...] maja 1989 r., Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990), zwanej dalej: "Pgik", zgłosił w dniu [...] lipca 2021 r. do Starosty [...], pracę geodezyjną, której celem była geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych (tj. przydomowych oczyszczalni ścieków) obejmująca działki nr: 9, 19, 20, 22, 34/2, 21/2, 21/3, położonych w obrębie Zęgwirt, gmina Ł., powiat toruński.
Następnie w dniu [...] sierpnia 2021 r. został sporządzony protokół weryfikacji Nr [...]_35947 z wynikiem negatywnym pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi kompletności przekazanych wyników, tym samym wskazując jako przyczynę "brak aktualizacji mapy zgodnie z zakresem". Wobec czego wskazano na naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy Pgik, który mówi o danych określających obszar objęty zgłaszanymi pracami geodezyjnymi.
W wyniku powyższego skarżący pismem z dnia [...] września 2021 r. przesłał odpowiedź na negatywny protokół weryfikacji kwestionując konieczność aktualizacji mapy na całym zakresie pracy.
Następnie Starosta T. zawiadomieniem z dnia [...] października 2021 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez stronę i zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. poinformował ją o zakończeniu ww. postępowania.
Starosta T. decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. odmówił przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez skarżącego zgłoszonych do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...].
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w protokole weryfikacji oraz wskazał na brak pomiaru na odcinkach łączących niezwiązane i niespójne obszary oddalone od siebie, jak też stwierdził, ze skarżący powinien był wykonać pomiar również w przesmyku łączącym różne nieruchomości na których został wykonany pomiar - inwentaryzacja obiektów budowlanych oczyszczalni przydomowych. Ponadto wskazał, że z definicji inwentaryzacji powykonawczej wynika, że w wyniku prac geodezyjnych powinna zostać sporządzona jedna mapa obejmująca swym zasięgiem obszar objęty jednym zamierzeniem budowlanym.
W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie.
W uzasadnieniu odwołania podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi z dnia [...] września 2021 r. do wyników weryfikacji, wskazując, że obszar zgłoszenia wyniósł 1,8909 ha, a zgłoszenie zostało przyjęte przez system WebEwid oraz operatora tego systemu bez uwag i komplikacji.
Strona zakwestionowała prawidłowość zarzutu, że "Zgłaszający prace powinien wykonać pomiar również na przesmyku łączącym różne nieruchomości na których został wykonany pomiar - inwentaryzacja obiektów budowlanych oczyszczalni przydomowych.", które to twierdzenie błędnie oparto na art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy, albowiem ani przepis ten, ani też żaden inny zapis ustawy nie daje prawa sądzić a priori jaki obszar wykonawca ma obowiązkowo objąć pomiarem. Konieczność wykonania pomiarów wynika z potrzeby aktualizacji map, baz itp. i o tym decyduje wyłącznie Kierownik pracy na zgłoszonym obszarze prac geodezyjnych. Strona wywodziła, że organ I instancji, wykonujący materialno-techniczna czynność weryfikacji opisanej w art. 12a ust. 1 ustawy jest pozbawiony możliwości dokonywania oceny wiarygodności i rzetelności treści wyników zgłaszanych prac.
Skarżący zakwestionował wymóg sporządzenia jednej mapy, który w jego ocenie jest oparty na wadliwej wykładni art. 2 pkt 7b, którego głównym sensem było zdefiniowanie dokumentacji zamierzenia budowlanego a nie określenie ilości map w tej dokumentacji. Ponadto dodał, że "druga istotna kwestia to zdefiniowanie "zamierzenia budowlanego", którego do roku 2020 r. nie egzystowało w prawie geodezyjnym, a określenie to pochodzi z przepisów budowlanych, choć i tam brak jest jego definicji. Wywodził, że "zamierzenia budowlanego" nie można interpretować w taki sposób, by "zamierzenie" było zależne od ilości decyzji budowlanych czy zgłoszeń, za czym przemawia chociażby art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, że zamierzenie budowlane może obejmować więcej niż jeden obiekt budowlany posiadający oddzielne pozwolenie na budowę. Podniósł, że w tym konkretnym przypadku obiekty (w ilości ponad 100) w części objętej przedmiotowym zgłoszeniem są częścią jednego większego "zamierzenia budowlanego" pt. Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na nieruchomościach prywatnych na terenie gminy Ł." objętego przetargiem nieograniczonym nr [...]."
Kujawsko - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] kwietnia 2022, nr [...], na podstawie art. 7b ust. 2 pkt. 3 Pgik oraz art. 138 w § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej: "kpa", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniono, że z art. 12b ust. 1 Pgik wynika, że Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (starosta), do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem:
1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy Pgik, oraz opracowywania wyników tych pomiarów,
b) kompletności przekazywanych wyników;
2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1 ustawy Pgik, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 3, 4 ustawy Pgik).
W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6 ustawy Pgik).
W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7 ustawy Pgik).
Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8 ustawy Pgik).
Wskazano, że zgodnie z art. 2 pkt 7b ustawy Pgik przez geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektów budowlanych - rozumie się wykonanie pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych mających na celu zebranie aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania terenu objętego zamierzeniem budowlanym i sporządzenie dokumentacji geodezyjnej zawierającej wyniki tych pomiarów, w tym mapę opatrzoną, z uwzględnieniem art. 12c ust. 1 pkt 1, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa wart. 12a ust. 1, w oparciu o które mapa ta została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji.
Stwierdzono, że operat techniczny strony nie został wykonany w całości poprawnie, tj. zawiera m.in. nieprawidłowości, które nie zostały wykazane przez Starostę Toruńskiego:
• nieprawidłowe oznaczenie przekazywanych plików do aktualizacji bazy danych, co stanowi naruszenie § 37 pkt 8 oraz § 35 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1429), zwanym dalej: "standardami technicznymi",
• nieprawidłowe oznaczenie przydomowych oczyszczalni jako osadnik kanalizacji lokalnej zamiast jako zbiornik, co stanowi naruszenie art. 42 ust. 3 Pgik w związku z § 18 ust. 15 załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2015 r. w sprawie powiatowej bazy danych GESUT i krajowej bazy GESUT (Dz.U. z 2015 r. poz. 1938) – zwanym dalej: "rozporządzeniem o GESUT",
• brak w wykazie współrzędnych wysokości elementów szczegółów terenowych, tj. wysokości dna studzienek i zbiorników kanalizacyjnych wykazanych na szkicach polowych w punktach nr: 3, 4, 5, 16, 17, 18, 30, 31, 43, 44, co stanowi naruszenie art. 42 ust. 3 ustawy Pgik w związku z § 36 pkt 5 standardów technicznych. Ponadto wskazano, że skarżący, zgłoszeniem pracy geodezyjnej nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. zgłosił pracę polegająca na geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych obejmujących swym zakresem działki nr: 9, 19, 20, 22, 34/2, 21/2, 21/3, położonych w obrębie Zęgwirt, gmina Ł.. Natomiast wykonał pomiar i opracował mapę inwentaryzacji powykonawczej dla działek nr: 9, 20, 21/2, 22, tj. dla których sporządził 4 osobne mapy inwentaryzacji powykonawczej. Tym samym wykonał prace geodezyjną niezgodnie z zakresem wskazanym w ww. zgłoszeniu pracy geodezyjnej, tj. mapy nie obejmowały działek nr: 19, 34/2 i nie były ze sobą powiązane tak, aby tworzyć jedno opracowanie, tj. działki nr: 9, 20, 21/2, 22 są oddalone od siebie o ok. 80 m - 230 m.
Dodatkowo wskazano, że z przekazanych przez Wójta Gminy Ł. dokumentów wynika, że skarżący dla zgłoszenia GOD.6640.3880.2021 wykonał 4 mapy inwentaryzacji powykonawczej odrębne dla każdej działki, tj. dla działek nr: 9, 20, 21/2, 22, położonych w obrębie Zęgwirt, gmina Ł., co jest niezgodne z definicją zawartą w art. 2 ust.7b Pgik, która stanowi, że w wyniku inwentaryzacji powykonawczej powstaje jedna mapa, co najwyżej w kilku arkuszach w przypadku rozległych inwestycji, np. inwentaryzacja drogi. Ponadto zarzucono, że przedmiotowe mapy nie zawierały klauzuli urzędowej o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3 ustawy Pgik, stanowiącej potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1 ustawy Pgik, w oparciu o które mapa ta została sporządzona, albo oświadczenia wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Mając na uwadze powyższe Wykonawca nie powinien przekazać ww. map inwestorowi, tj. Wójtowi Gminy Ł., a Wójt zgodnie z przepisami art. 57 ust.1 ustawy Prawo budowlane nie mógł ich dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, gdyż nie spełniały one wymogów określonych w art. 2 pkt 7b Pgik (brak klauzuli urzędowej lub oświadczenia wykonawcy). Powołano się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 356/21, potwierdzający ww. stanowisko.
Zarzucono skarżącemu, że swoje pomiary ograniczył tylko do działek, na których wykonano przydomowe oczyszczalnie ścieków i dla nich sporządził mapy po inwentaryzacji, natomiast pominął obszary łączące ww. działki, które także zostały wykazane w zgłoszeniu pracy geodezyjnej.
Podzielono stanowisko strony, że dla zamierzenia budowlanego może być wydane kilka odrębnych decyzji pozwolenia na budowę, co wynika bezpośrednio z art. 33 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 33 ust. 1. ww. ustawy pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa wart. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.
Wskazano, że dopuszczalne jest sporządzenie jednej mapy z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej składającej się z kilku arkuszy obejmujących cały lub część obszaru zamierzenia budowlanego, a tym samym cały obszar wskazany w zgłoszeniu pracy geodezyjnej. Jednak należy podkreślić odrębność realizacji inwestycji/zamierzenia budowlanego od rodzaju prac geodezyjnych i ich obszaru w zgłoszeniu takich prac. Jedno zamierzenie budowlane składa się z kilku etapów do których realizacji potrzebne jest m.in. sporządzenie mapy/map do celów projektowych, a następnie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Pomimo, że jest to jedno zamierzenie budowlane to do jego realizacji jest potrzebne wykonanie co najmniej dwóch prac geodezyjnych, które wymagają odrębnych zgłoszeń (art. 12 ust. 1 pkt 3, ust. 2b Pgik).
Podniesiono, że z załącznika nr [...] przypis 5 do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie wzorów zgłoszenia prac geodezyjnych, zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac oraz protokołu weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (Dz. U. poz. 1316) wynika, iż przy podawaniu numerów lub identyfikatorów obiektów EGiB (jednostka ewidencyjna, obręb ewidencyjny, działka ewidencyjna) wskazywane nimi obiekty muszą przylegać do siebie.
Wyjaśniono, że ze względu na wyżej opisane okoliczności i przepisy prawa, operat techniczny do pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr [...], gdzie celem pracy była geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych (tj. przydomowych oczyszczalni ścieków) obejmująca działki nr: 9, 19, 20, 22, 34/2, 21/2, 21/3, położonych w obrębie Zęgwirt, gmina Ł., powiat toruński, może zostać przyjęty do pzgik po wcześniejszym usunięciu wskazanych w niniejszej decyzji nieprawidłowości. Tym samym zaskarżoną decyzję Starosty [...] należało utrzymać w mocy, choć częściowo z innych przyczyn.
W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów procesowych według norm przepisanych. Strona zarzuciła naruszenie:
1) prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 12b ust. 1 Pgik, poprzez uznanie przez organ II instancji, że materiały stanowiące wynik pracy geodezyjnej skarżącego nie są zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii;
- art. 12b ust. 7 Pgik, przez uniemożliwienie skarżącemu realizacji jego uprawnienia do ustosunkowania się do wyników weryfikacji dokonanej przez organ II instancji;
2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czyli:
- art. 12b ust. 6, 7 i 8 Pgik, polegającym na niedochowaniu przez organ II instancji w trakcie postępowania odwoławczego obowiązku umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do weryfikacji zgodności materiałów stanowiących wynik pracy geodezyjnej skarżącego z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, co uniemożliwiło skarżącemu ustosunkowanie się do wskazanych tam uchybień i przekazanie swojego stanowiska w sprawie zgodności wyników pracy geodezyjnej z ww. normami prawa;
- art. 10 kpa polegającym na uniemożliwieniu skarżącemu ustosunkowania się do wskazanych przez organ II instancji uchybień i w konsekwencji wypowiedzenie się co do dowodów zebranych przez organ administracji publicznej drugiej instancji;
- art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa oraz art. 107 kpa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowała się zasada polegająca na gwarancyjnym charakterze uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszonej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. albowiem nie ma żadnych przeszkód, by ponowna weryfikacja dokonywana była przed organem II instancji (wyroki NSA z dnia: [...] lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 702/17; - [...] września 2018 r., sygn. akt II OSK 242/16; - [...] stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16).
Podniesiono, że organ II instancji powinien był, dokonując weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych w trakcie postępowania odwoławczego, przed wydaniem decyzji, sporządzić i przekazać skarżącemu, protokół z weryfikacji, umożliwiając tym samym poprawę w operacie wykazanych nieprawidłowości albo wejście w spór z organem II instancji w przypadku gdy nie zgadza się z ustaleniami, na co wskazuje również wyrok NSA z [...] lipca 2020 r. sygn. I OSK 2982/19.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazano, za wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1179/16 że postępowanie wyjaśniające nie może ograniczać się wyłącznie do analizy uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji, lecz do całości przedłożonej przez stronę dokumentacji geodezyjnej, strona zaś może odnieść się do wykazanych nieprawidłowości w odwołaniu od decyzji.
Podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wielokrotnie orzekał w tożsamych sprawach ze skargi wykonawcy pracy geodezyjnej na decyzję tut. organu, np. wyrok: z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1446/15, z dnia [...] września 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 540/20, z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 511/20, lecz nigdy nie wskazał tut. organowi, że powinien był sporządzić protokół weryfikacji (skoro wskazywał inne niż organ I instancji nieprawidłowości w pracy geodezyjnej).
Wywodzono, że gdyby przyjąć stanowisko skarżącego za odpowiednie, to z literalnego brzmienia przepisów art. 12 b Pgik, powinno wynikać, że organ II instancji przeprowadza ponownie procedurę weryfikacji zgodnie z ww. przepisami. Natomiast organ II instancji ograniczony jest rozwiązaniami wynikającymi z kpa.
Argumentowano, że ani wykładnia literalna, ani też systemowa art. 12 b Pgik, nie wskazuje jakoby organ II instancji, w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, musiał obligatoryjnie sporządzać ponownie protokół weryfikacji w przypadku ustalenia nowych nieprawidłowości w pracy geodezyjnej. Organ ten nie wraca do postępowania mediacyjnego, gdyż są to czynności materialno-techniczne, zastrzeżone dla starosty jako organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, dokonywane w trakcie weryfikacji.
Wyjaśniono, że organ odwoławczy zawiadomieniem z dnia [...] marca 2022 r., na podstawie art. 10 kpa, poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, z czego strona skorzystała i w dniu [...] kwietnia 2022 r. zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie wnosząc uwag (akta sprawy karty 7-8). Tym samym zarzut o braku umożliwienia stronie ustosunkowania się co do zebranych dowodów, uznać należy za niezasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje.
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Rozprawy na odległość nie można było przeprowadzić z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły zgodnie posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro zostały one powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z powyższymi kryteriami wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z [...] maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie mają art. 12 ust. 1 Pgik, zgodnie z którym wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest m.in. utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b.
Stosownie do art. 12a ust. 1 Pgik, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując:
1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b;
2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie.
Natomiast organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, zgodnie art. 12b ust. 1 Pgik, weryfikuje je pod względem:
1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;
b) kompletności przekazywanych,
2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (wynik może być pozytywny lub negatywny), a podstawę do przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 3 i 4 Pgik).
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne jednak są przepisy art. 12b ust. 6-8 Pgik, z których wynika, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.
Przywołane przepisy stanowiły podstawę dla podjęcia przez organ I instancji decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez skarżącego w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej pod nr [...]. Starosta T. po otrzymaniu od wykonawcy zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych dokonał ich weryfikacji, w następstwie czego sporządził protokół weryfikacji z dnia [...] sierpnia 2021r. z wynikiem negatywnym, gdzie jako nieprawidłowość wskazał "brak aktualizacji mapy zgodnie z zakresem", przywołując jako naruszony przepis art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik – dane określające obszar objęty zgłaszanymi pracami geodezyjnymi. Do ww. wyników weryfikacji ustosunkował się wykonawca. Organ I instancji nie uwzględnił jednak stanowiska wykonawcy i wydał decyzję odmowną, wskazując tak jak w protokole na naruszenie przez wykonawcę art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik, a uzasadniając to brakiem dokonania pomiaru na odcinkach łączących niezwiązane i niespójne obszary oddalone od siebie. Wg. organu I instancji, zgłaszający prace powinien wykonać pomiar również na przesmyku łączącym różne nieruchomości na których został wykonany pomiar - inwentaryzacja obiektów budowlanych oczyszczalni przydomowych .Dodatkowo organ wskazał na wynikającą z art. 2 pkt 7b Pgik powinność sporządzenia jednej mapy.
Organ II instancji nie wskazał art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik jako podstawy prawnej nieprawidłowości. Zauważył jedynie, że skarżący wykonał pracę geodezyjną niezgodnie z zakresem wskazanym w zgłoszeniu pracy geodezyjnej. W tym zakresie organ odwoławczy nie wskazał jednak żadnego przepisu ustawy, którego naruszenie uniemożliwiałoby przyjęcie wyników zgłoszonych przez skarżącego prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wskazał też na brak wykonania w wyniku inwentaryzacji powykonawczej jednej mapy. Równocześnie na podstawie własnej weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych przekazanych przez skarżącego, organ ten stwierdził całkowicie nowe nieprawidłowości w zgłoszonej pracy (naruszenie standardów technicznych oraz rozporządzenia o GESUT). Powyższych nieprawidłowości organ II instancji nie utrwalił w protokole weryfikacyjnym i mimo to utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W kontekście powyższego rozstrzygnięcia ujawniły się dwie kwestie, które w ocenie Sądu, przesądziły o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.
Pierwsza kwestia dotyczy przyjętego przez WINGiK sposobu dokonywania ponownej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wynik prac geodezyjnych. W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się na brak podstaw wykluczających możliwość dokonania ponownej weryfikacji wyników prac geodezyjnych przed WINGiK, który jest organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej i ma obowiązek sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego, o którym mowa w art. 12b ust. 3 Pgik oraz poddania go procedurze, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 Pgik (por. wyrok NSA z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2982/19 – dostępny na stronie: [...] – baza CBOSA). Takie stanowisko podyktowane jest gwarancyjnym charakterem przepisów art. 12b ust. 1-8 Pgik w zakresie uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W ocenie Sądu tym wymogom nie sprostał WINGiK w niniejszym postępowaniu. Przyjęty bowiem sposób procedowania, polegający jedynie na zawiadomieniu skarżącego o możliwości zapoznania się w siedzibie organu z zebranymi w sprawie dowodowymi (art. 10 § 1 kpa), bez sporządzenia i przesłania protokołu zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wraz ze zwróceniem wykonawcy prac geodezyjnych przekazanych przez niego wyników zgłoszonych prac, narusza gwarantowane przez art. 12b ust. 6 i 7 Pgik uprawnienia procesowe wykonawcy prac geodezyjnych.
W świetle jednoznacznego brzmienia art. 12b ust. 6 Pgik umożliwienie wykonawcy prac ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji nie może odbyć się w inny sposób niż określony w tym przepisie. Organ II instancji w toku postępowania weryfikacyjnego ma zatem obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacji, o którym mowa w art. 12b ust. 3 Pgik oraz poddania go pełnej procedurze, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 Pgik. W żadnym stopniu przeszkody w tym zakresie nie stanowią podnoszone w odpowiedzi na skargę uwarunkowania wynikające z przepisów kpa, które odnoszą się do zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przez organ art. 10 § 1 kpa w żadnej mierze nie może bowiem wyłączać regulacji specjalnej zawartej w art. 12b ust. 6 do 8 Pgik dotyczącej procedury sprawdzenia poprawności wykonanych opracowań geodezyjnych.
W związku z powyższym podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów Pgik należy uznać za uzasadnione. Skoro organ odwoławczy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, podejmując oceny protokołu weryfikacji sporządzonego w pierwszym etapie w postępowaniu przed Starostą, stwierdził nowe nieprawidłowości, to stosownie do dyspozycji art. 12b ust. 6 Pgik obowiązany był sporządzić protokół weryfikacyjny i zwróć wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz ze sporządzonym przez siebie protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W takim przypadku naruszenie art. 12b ust. 6 Pgik przekłada się na naruszenie art. 12b ust. 7 tej ustawy. Skoro skarżący nie otrzymał protokołu weryfikacji, to nie mógł się do niego ustosunkować. Tym samym pozbawiono go uprawnienia do wypowiedzenia się co do wyników weryfikacji prac geodezyjnych zawartych w protokole. Pozbawienie skarżącego opisywanego uprawnienia pociąga za sobą naruszenie art. 12b ust. 8 Pgik, który uprawnia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej do wydania decyzji jedynie, jeżeli organ ten "nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych". Aby organ mógł nie uwzględnić stanowiska wykonawcy, musiałaby on najpierw mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska.
Niezależenie od przedstawionego stanowiska należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie WINGiK nie tylko poszerzył w postępowaniu odwoławczym zarzuty formułowane w oparciu o zgromadzony (już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego oraz uzupełniony w postępowaniu odwoławczym) materiał dowodowy, ale nie sprostał również obowiązkom organu odwoławczego. Etap postępowania odwoławczego nie tylko może stanowić płaszczyznę kolejnej oceny prawidłowości zgłoszonej pracy geodezyjnej (na co Sąd wskazał powyżej) powinien jednak obejmować także dokonanie oceny legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia.
W tym miejscu Sąd chciałby powołać się na stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16 dostępny w bazie jw.), zgodnie z którym określony w przepisie omawianej ustawy schemat działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w sytuacji przekazania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych (aktualnie: wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych) uprawnia do uznania konieczności współdziałania wyspecjalizowanego organu administracji i wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych, zatem podmiotu także profesjonalnego, posiadającego wiadomości specjalne po to, aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu. Istotnym elementem tego współdziałania jest przede wszystkim umożliwienie wykonawcy zgłoszonych prac wyeliminowania wad zarzuconych przedłożonej dokumentacji.
Taki cel - wobec wymogu perfekcyjnego charakteru zasobu geodezyjnego i kartograficznego - powinien być osiągany w pierwszej kolejności poprzez dokonanie przez właściwy organ precyzyjnej weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Oznacza to konieczność precyzyjnego określenia naruszeń w protokole weryfikacyjnym przekazywanym wykonawcy prac geodezyjnych celem zajęcia stanowiska oraz skonkretyzowania naruszonego przepisu prawa.
Tymczasem, jak wynika z akt sprawy organ I instancji w sporządzonym [...] sierpnia 2021 r. protokole weryfikacyjnym wskazał na naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik. Tymczasem przepis ten określa jedynie co powinno zawierać zgłoszenie pracy geodezyjnej, wyszczególniając m.in. dane określające obszar objęty zgłaszanymi pracami geodezyjnymi. Dane określające położenia obszaru zgłoszenia zawierał przedmiotowy formularz zgłoszenia (pkt 11). Organ I instancji niespójnie i nieadekwatnie w stosunku do powołanego przepisu opisał naruszenie jako "brak aktualizacji mapy zgodnie z zakresem". Na tę nieprawidłowość zwrócił uwagę skarżący ustosunkowując się do naruszenia wskazanego w protokole weryfikacyjnym. Organ I instancji, nie uwzględnił stanowiska skarżącego, gdyż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2021r. powołał się także na naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik z uwagi na brak dokonania pomiaru odcinków łączących określone obszary, pomimo że wskazany przepis określa jak podkreślono wymogi "zgłoszenia", i pomimo że dokonywana przez organ weryfikacja pod względem zgodności z przepisami prawa dotyczyć miała przekazanych "wyników prac geodezyjnych", w szczególności w zakresie kompletności. Organ odwoławczy nie dostrzegł tej niespójności opisu nieprawidłowości z naruszonym przepisem prawa, natomiast nie wskazał już art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik jako podstawy prawnej nieprawidłowości, stwierdzając jedynie, że skarżący wykonał pracę geodezyjną niezgodnie z zakresem wskazanym w zgłoszeniu pracy geodezyjnej. Należy też zauważyć, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał także na dodatkową nieprawidłowość, nieobjętą protokołem weryfikacyjnym, tj. brak sporządzenia jednej mapy tj. naruszenie art. 2 pkt 7b Pgik. Zarzut ten powtórzył organ II instancji, podnosząc szereg dodatkowych zarzutów. Brak spójności, koherentności opisu stwierdzonego w protokole weryfikacyjnym naruszenia z przywołaną w nim podstawę prawną naruszenia, przy jednoczesnym niepowtórzeniu przez organ odwoławczy podstawy prawnej nieprawidłowości wskazanej w protokole weryfikacyjnym, oznacza że wykonawca pracy geodezyjnej pozbawiony został pełnej możliwości ustosunkowania się do zarzuconej mu w protokole weryfikacyjnym nieprawidłowości. Jedynie jasne i precyzyjne określenie naruszenia wraz ze wskazaniem adekwatnego do opisu naruszenia przepisu prawa stanowi podstawę możliwości realnej realizacji uprawnień gwarancyjnych wynikających z przepisów w art. 12b ust. 6 i 7 Pgik. Z tych uprawnień skarżący nie mógł w sposób zgodny z prawem skorzystać, co dodatkowo potwierdza zarzucenie skarżącemu w postępowaniu administracyjnym, we wskazanych okolicznościach, dodatkowych nieprawidłowości nieobjętych protokołem weryfikacyjnym.
W sprawie, co należy podkreślić, obowiązkiem organu odwoławczego było w opisanej sytuacji zweryfikowanie także prawidłowości sporządzonego protokołu weryfikacyjnego i dokonanie oceny, czy ewentualna wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy – tj. czy przed organem I instancji zapewniono skarżącemu (jako wykonawcy prac geodezyjnych) realną możliwość nie tylko ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości, ale i usunięcia ich, tak by niewadliwe wyniki prac geodezyjnych mogły zostać przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ odwoławczy nie sprostał temu obowiązkowi, pominął dokonanie oceny sporządzonego protokołu weryfikacyjnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji.
W związku zatem z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przez organ odwoławczy art. 12b ust. 6 -8 Pgik oraz art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. WINGiK przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny prawidłowości i rzetelności protokołu weryfikacyjnego, a w zależności od wyników tej oceny uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji (przy uwzględnieniu ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa i konieczności zapewnienia skarżącemu możliwości pełnego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji) lub przeprowadzić procedurę określoną w art. 12b ust. 6-8 Pgik poprzez sporządzenie prawidłowo protokołu weryfikacji (wskazującego na wszystkie aktualnie istniejące nieprawidłowości), umożliwiając skarżącemu ich ewentualne poprawienie.
O kosztach postępowania Sąd odrzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.