II SA/WA 2166/05

II SA/Wa 2166/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński /przewodniczący/
Ewa Grochowska-Jung /sprawozdawca/
Ewa Pisula-Dąbrowska
Symbol z opisem
6332 Należności  przedemerytalne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Z. M. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. w dniu 19 lutego 2002 r.
Starosta Powiatu W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. orzekł o uznaniu Z. M. za osobę bezrobotną z dniem 19 lutego 2002 r., jednocześnie odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od tej decyzji Z. M. złożył odwołanie, podnosząc, iż powinien zostać zarejestrowany w dniu 8 grudnia 2000 r.
Wojewoda Mazowiecki decyzją nr: [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przyznał Z. M. status osoby bezrobotnej od dnia 8 grudnia 2000 r. oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 19 lutego 2002 r. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 2332/02 odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazał, iż skarga wykracza poza przedmiot rozstrzygnięcia objętego ostateczną decyzją administracyjną, bowiem dotyczy przyznania świadczenia przedemerytalnego, a w tym przedmiocie nie została jeszcze wydana decyzja, gdyż wniosek złożony został dopiero w skardze do NSA. W dniu 2 czerwca 2002 r. Z. M. złożył w Urzędzie Pracy wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, a następnie w dniu 29 czerwca 2002r. złożył wniosek o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 r. orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie do Wojewody Mazowieckiego.
Wojewoda Mazowiecki decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Prezydent W. wznowił postępowanie o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego.
Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] września 2002 r. nr [...], orzekającej o utracie prawa do zasiłku od dnia 19 sierpnia 2002 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania, utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 3 czerwca 2006 r., w związku z nabyciem prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz o przyznaniu od dnia 3 czerwca 2003 r. prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 % kwoty zasiłku podstawowego.
Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym nie zgadza się z datą przyznania zasiłku przedemerytalnego. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na powyższą decyzję Z. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 843/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 19 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu, wskazał, iż decyzja została wydana z uchybieniem przepisów postępowania administracyjnego, nie należało jej bowiem wydać w trybie wznowienia postępowania, ale w trybie zwykłym, bowiem skarżący we wniosku z dnia 29 czerwca 2003 r. występował o przyznanie zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego i ten wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego nie został dotychczas rozpoznany. Starszy inspektor powiatowy Urzędu Pracy W., powołując się na upoważnienie Prezydenta W., decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 3 czerwca 2003 r. w związku z nabyciem prawa do świadczenia przedemerytalnego oraz o przyznaniu prawa do zasiłku z dniem 3 czerwca 2003 r. w związku z nabyciem prawa do zasiłku od dnia 3 czerwca 2003 r. w wysokości 120% kwoty zasiłku dla bezrobotnych.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnosił o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, gdyż jak twierdzi, spełnia kryteria do jego przyznania.
Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r., na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) art. 37j ust. 1 i 2, art. 37k ust. 1, art. 37l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) art. 114 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państway, ustawy o zatrudnieniu – przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), art. 29 ust. 2 i 3 oraz art. 30 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1552) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentów szkół (Dz. U. Nr 154 z dnia 29 grudnia 2001 r.) osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach.
Zgodnie z art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz, 56 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r., świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli:
1. osiągnął wiek co najmniej (...) 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury;
2. w roku kalendarzowym, w którym został rozwiązany stosunek pracy lub stosunek służbowy z przyczyn dotyczących zakładu pracy ukończył co najmniej, (...) 60 lat mężczyzna oraz posiada okres uprawniający do emerytury;
3. do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, osiągnął okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej (...) 40 lat dla mężczyzn;
4. do 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury, wynoszący (...) 39 lat dla mężczyzn, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku niewypłacalnością pracodawcy, w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy.
Stosownie zaś, do art. 371 ust. 1 ww. prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełnia warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Prawo do świadczenia przedemerytalnego ustala się na wniosek tej osoby.
1. Świadczenie przedemerytalne przysługuje od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby w powiatowym urzędzie pracy albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień, z zastrzeżeniem art. 27 ust. 1 pkt 3-6 i ust. 2 pkt 2-4.
2. Świadczenia przedemerytalne podlegają waloryzacji na zasadach przewidzianych dla zasiłków dla bezrobotnych (...).
Zgodnie zaś z art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65), prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do ich nabycia.
Z. M. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 8 grudnia 2000 r., dlatego też mają wobec niego zastosowanie przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązujące do dnia 31 grudnia 2001 r.
Z akt sprawy wynika, iż ww. legitymuje się okresem uprawniającym do emerytury wynoszącym ponad 40 lat, natomiast 63 lata ukończył w dniu 3 lutego 2002 r. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Z. M. nie spełnia niezbędnych warunków do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego do dnia 12 stycznia 2002 r. (art. 3 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r.), gdyż do tego dnia nie miał ukończonych 63 lat.
Natomiast zostało przyznane Z. M. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 03 czerwca 2003 r. w wysokości 120% kwoty zasiłku dla bezrobotnych.
W związku z tym, że rozwiązanie ostatniej umowy o pracę nie nastąpiło z przyczyn dotyczących zakładu pracy, świadczenie przedemerytalne z uwagi na posiadany, ponad 40-letni staż pracy, nie może być przyznane.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. M. wnosił o zweryfikowanie jego wniosku o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego. Wskazuje, iż zachorował na serce w 2000 r., zakończył również prowadzenie działalności gospodarczej o przyznany mu zasiłek dla bezrobotnych, nie odpowiada przepisom o świadczeniach przedemerytalnych. Zobowiązany do sprecyzowania skargi poprzez wskazanie daty, numeru zaskarżonej decyzji oraz organu, który ją wydał, pismem z dnia 3 stycznia 2006 r. wskazał, iż jego skarga dotyczy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2005 r. nr [...], w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej odrzucenie, bowiem sprawa dotycząca świadczenia przedemerytalnego została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). sądy administracyjne – o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej – sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującymi w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że sąd nie jest związany granicami skargi i obowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszystkich naruszeń prawa.
Rozpoznając sprawę w tym zakresie, należy przede wszystkim zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym podstawową kwestią jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 19 kpa, organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Jedynie upływ 10 lat od jej wydania lub nieodwracalność wywołanych przez nią skutków prawnych – stosownie do art. 156 § 2 kpa – uzasadnia odstąpienie od stwierdzenia nieważności (m. innymi wyrok NSA z 7 października 1982 r. sygn. akt II SA 1119/82 ONSA nr 2 z 1982 r., poz. 95).
Stosownie do art. 104 § 1 kpa, wydawanie decyzji administracyjnych należy do organów administracji publicznej. Decyzje w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego i przyznania zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego podejmuje starosta, a w miastach na prawach powiatu prezydent miasta, w tym Prezydent W. (art. 9 ust. 1 pkt 13, 14 art. 10 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm., art. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy – Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.).
Zgodnie z art. 268a kpa, organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Podobną regulację zawiera art. 38 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, przewidując możliwość udzielania przez starostę upoważnienia do wydawania decyzji wicestaroście, poszczególnym członkom zarządu powiatu, pracownikom starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierownikom jednostek organizacyjnych powiatu.
Powyższą kwestię ustawodawca nieco odmiennie rozwiązał w powołanej ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. Zgodnie z art. 9 ust. 7 tej ustawy, w sprawach promocji zatrudnienia starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) może w formie pisemnej upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwienia w imieniu organu spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym.
Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanych przepisów wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Czynności w prawnych formach działania administracji publicznej podejmuje zatem któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun organu, czyli osoba powołana na to stanowisko. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Nie ma zatem uprawnienia do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu.
Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] podpisała M. K. – Starszy Inspektor Powiatowy Urzędu Pracy W., powołując się na upoważnienie Prezydenta W.
Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, wymieniona nie dysponowała wymaganym upoważnieniem Prezydenta W. Upoważnienie do wydawania decyzji i zaświadczeń w sprawach prowadzonych w Dziale Aktywizacji Rynku Pracy udzielił jej bowiem nie Prezydent W, lecz działający z upoważnienia tego organu S S. – Zastępca Prezydenta W.
Jak zaznaczono wyżej, w sprawach uregulowanych w ustawie o promocji zatrudnienia starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) do wydawania decyzji w swoim imieniu może upoważnić tylko dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innego pracownika tego urzędu. Brak było zatem podstaw do udzielenia takiego upoważnienia przez organ Zastępcy Prezydenta W. Nieskuteczne też było scedowanie przez Zastępcę Prezydenta W. uzyskanego upoważnienia na pracownika urzędu pracy. Upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być bowiem udzielone tylko przez organ, a nie przez osobę, która wykonuje jedynie kompetencje tego organu.
Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] została wydana z naruszeniem powołanych przepisów o właściwości. Wojewoda Mazowiecki, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji dotkniętą nieważnością, sam rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.