II SA/Bd 6/12

II SA/Bd 6/12 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2012-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2012-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grażyna Malinowska-Wasik /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Włodarska
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2343/12 - Wyrok NSA z 2014-02-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 50 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję SKO we W. z dnia [...]listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ) na rzecz adwokata W. H. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej w A. z dnia [...], Burmistrz Miasta A. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1, 3 i 4, art. 54, art. 56 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 6 pkt 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci montażu tablicy upamiętniającej cmentarz żydowski w A. na działce nr [...], położonej przy ul. [...]. Wskazana decyzja stała się ostateczna.
Pismem z dnia [...], R. K. - właściciel działki nr [...], graniczącej z w/w działką nr [...], wniósł o unieważnienie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...]. Wnioskodawca zarzucił, iż nie został powiadomiony o podjęciu tej. decyzji, a jako właściciel sąsiedniej działki miał prawo się do niej ustosunkować zgodnie z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wskazując, że budowla usytuowana jest u zbiegu ul. [...] i [...], podkreślił że nie jest prawdą, iż w miejscu montażu tablic znajdują się obustronne chodniki, a taka informacja zawarta została w kwestionowanej przez niego decyzji. Zaznaczył, że do chwili obecnej nikt nie jest w stanie udokumentować, gdzie dokładnie znajduje się cmentarz żydowski i kto posiada do niego prawo własności. Podniósł, że w jego księdze wieczystej nie figuruje żaden cmentarz, a jest jedynym właścicielem gospodarstwa (działki nr [...]). Wyjaśnił, że wydaną decyzję uważa za krzywdzącą, naruszającą jego dobro, albowiem gospodarstwo rolne, którego jest właścicielem być może w przyszłości będzie chciał przeznaczyć pod zabudowę, a na skutek decyzji lokalizacyjnej została obniżona jego wartość oraz zniweczone nadzieje związane z tą ziemią. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...], przeprowadzenie kontroli poczynań burmistrza w niniejszej sprawie oraz poinformowanie go o wynikach postępowania
W następstwie rozpoznania wniosku R. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 158 kpa w zw. z art. 50 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta A.
Podkreślając w uzasadnieniu decyzji, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe, SKO wskazało, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa, w związku z czym z instytucji tej można korzystać jedynie wtedy, gdy organ stwierdzi, że decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym zaistnienie tych wad należy oceniać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy po raz kolejny, lecz przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Z powyższych względów wykładnia zamkniętego katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 kpa powinna mieć, jak zaznaczył organ, charakter ścieśniający. Odnośnie zaś ewentualnego naruszenia przepisów proceduralnych, organ wskazał, iż mogłoby ono skutkować stwierdzeniem wady kwalifikowanej (w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 kpa) wyłącznie wtedy, gdyby naruszenie to miało charakter rażący i pozostawało w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Można byłoby zatem mówić o rażącym naruszeniu tych przepisów wówczas, gdyby w sposób oczywisty nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowanoby je nieprawidłowo. W świetle powyższego organ stwierdził, że decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na montażu tablicy upamiętniającej cmentarz żydowski w A., stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieważnościowego, wbrew stanowisku strony, nie jest obciążona wadami mogącymi skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Wskazując, że decyzja ta została wydana w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wyjaśnił, iż w myśl art. 50 ust. 1 tej ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także że zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675). Wskazał, że Burmistrz Miasta A. wydając sporną decyzję uznał, że zamierzenie objęte wnioskiem z dnia [...] mieści się w pojęciu celu określonego w art. 6 pkt 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postaci "ustanawiania i ochrony miejsc pamięci narodowej", stąd też prowadził postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zaś w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tym miejscu SKO podkreśliło, że pojęcie miejsca pamięci narodowej, którym posługuje się art. 6 pkt 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma swojej ustawowej definicji, a przy tym nie jest jednoznaczne. Dlatego też, jak podkreślił, organy muszą dokonywać wykładni tego pojęcia indywidualnie, w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy. Wyniki tej wykładni determinuje natomiast przyjęcie właściwego trybu postępowania (lokalizacja inwestycji celu publicznego albo ustalenie warunków zabudowy). Taka też sytuacja miała miejsce w odniesieniu do kwestionowanej decyzji dotyczącej umieszczenia tablicy upamiętniającej cmentarz żydowski w A. Konieczność dokonywania interpretacji wskazanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami może jednak rodzić odmienne oceny tego samego stanu rzeczy. Skoro więc, jak wskazał organ, przepisy prawa mogą powodować rozbieżną wykładnię w zakresie kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako celu publicznego, to fakt niezastosowania się do jednej z nich przez organ, nie może zdaniem SKO być oceniany na gruncie wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w szczególności jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa bowiem, aby skutkował stwierdzeniem nieważności decyzji musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Rozumie się przez nie oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Należy więc, jak podsumował organ, oddzielać od rażącego naruszenia prawa przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, albowiem wówczas nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Nie dotyczy to jedynie sytuacji, gdy organ przekroczy granice błędnego rozumowania, tj., gdy orzeczenie będzie pozostawało w stanie oczywistej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że choć można mieć wątpliwości, czy słusznie w okolicznościach sprawy Burmistrz Miasta A. uznał umieszczenie tablic upamiętniających cmentarz żydowski w A. za inwestycję celu publicznego (brak jednoznacznych granic cmentarza) i w konsekwencji wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, a nie decyzję o warunkach zabudowy (po ewentualnej zmianie wniosku), to jednak potencjalny błąd w tym zakresie nie jest wystarczający do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Błąd taki nie mieści się bowiem, jak skonstatował organ, w katalogu przesłanek z art. 156 § 1 kpa, uprawniających do stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności nie stanowi przesłanki wymienionej w pkt 2.
Ponadto SKO zaznaczyło, że zgodnie z art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Burmistrz Miasta A. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o decyzji kończącej postępowanie w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty - tablica ogłoszeń, BlP. Wskazał także, że projekt decyzji został uzgodniony z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust 4 pkt 2 w/w ustawy) oraz, że treść kwestionowanej decyzji odpowiada wymaganiom stawianym w art. 54 w/w ustawy. W kwestii zarzutu R. K. o niepowiadomieniu go o podjęciu decyzji lokalizacyjnej, SKO wyjaśniło się, że w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w myśl art. 54 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wydaniu decyzji (podobnie jak o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach) strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Na piśmie zawiadamia się jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Skoro więc R. K. nie posiada praw do nieruchomości, która jest miejscem lokalizacji inwestycji, tylko do działki sąsiedniej, to zdaniem organu nie musiał być on zawiadamiany o wydaniu decyzji na piśmie. Burmistrz dochował natomiast obowiązku zawiadomienia strony w drodze obwieszczenia. Jednocześnie SKO podkreśliło, że zarzuty dotyczące pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu, jako odnoszące się do postępowania, a nie tkwiące w samej decyzji, nie stanowią skutecznej podstawy zarzutów w postępowaniu nieważnościowym.
W ocenie organu powyższe okoliczności oraz materiał zgromadzony w aktach sprawy wykluczają twierdzenie strony o wadliwości decyzji, uprawniającej do stwierdzenia jej nieważności. Kwestionowana decyzja nie jest bowiem dotknięta w sposób niewątpliwy żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla montażu tablicy upamiętniającej cmentarz żydowski w A. nie nastąpiło wbrew wymaganym w tym zakresie przesłankom, lub bez ustalenia czy te przesłanki zachodzą. Organ nie stwierdził również naruszenia przepisów proceduralnych o charakterze rażącym i pozostających w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.
Pismem z dnia [...] R. K. wystąpił do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wnioskodawca podniósł, że decyzja SKO jest dla niego krzywdząca, że tablice upamiętniające cmentarz żydowski znajdują się na granicy jego gospodarstwa, że decyzja lokalizacyjna została podjęta na skutek jego interwencji w PINB w sprawie samowoli budowlanej, że jest właścicielem działki nr [..], która jedynie graniczy z działką nr [...], i że nigdy ani on, ani żaden jego domownik nie wyraził zgody na usytuowanie w tym miejscu przedmiotowych tablic. Ponadto ponownie zaznaczył, że do chwili obecnej nikt nie jest w stanie precyzyjnie określić miejsca położenia cmentarza żydowskiego ani jego właściciela, że postawienie spornych tablic obniży wartość jego nieruchomości, oraz że nieprawdziwy jest zapis zawarty w decyzji lokalizacyjnej, iż w miejscu usytuowania tablic znajdują się obustronne chodniki. Zdaniem wyżej wymienionego decyzja lokalizacyjna nie chroni interesów osób trzecich. Strona wskazała także, że została pozbawiona możliwości brania udziału w postępowaniu o usytuowanie miejsca zamontowania tablic upamiętniających cmentarz żydowski.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, SKO decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powtórzył w całości argumentację zawartą w decyzji z dnia [...].
Na powyższą decyzję R. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się jej pozytywnego załatwienia przez Sąd.
W uzasadnieniu skargi wyżej wymieniony ponownie podniósł, że Burmistrz Miasta A. dokonał samowoli budowlanej poprzez postawienie 3 tablic upamiętniających rzekomy cmentarz żydowski na ulicy stykającej się z jego działką i nie posiadającej po tej stronie jezdni chodnika. Podkreślił, tak jak w swoich poprzednich pismach, że nigdy na tej części działki nie znajdował się cmentarz i nikt z gminy żydowskiej ani Urzędu Miejskiego w A. o jego istnieniu nie wspominał. Także jego ojciec, jak wskazał, nigdy nie mówił, że w pobliżu jego domu było kiedykolwiek miejsce pochówku. Zaznaczył, że również w księdze wieczystej jego gospodarstwa, jak też na mapach geodezyjnych, nie ma żadnej informacji o cmentarzu. Stwierdził ponadto, że postawienie spornych tablic w granicy jego nieruchomości obniży jej wartość, a on planuje przekształcić swoją ziemię na działki budowlane. Podkreślił, że nigdy nie wyraził zgody na umiejscowienie w granicy działki tablic upamiętniających cmentarz. Po raz kolejny zarzucił, że nie poinformowano go o zamiarze usytuowania przedmiotowych tablic w tym miejscu, uznając że nie jest stroną w postępowaniu. Zdaniem skarżącego jest on jednak osobą trzecią, której prawnie chroniony interes został pominięty. Zarzucił także ponownie, że nie otrzymał żadnej informacji o wszczęciu i zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji spornej inwestycji, wyjaśniając przy tym, że jako mieszkaniec gminy wiejskiej nie zachodzi do budynku gminy miejskiej, lecz jedynie do urzędu gminy, dlatego też powiadomienie dokonane przez burmistrza było cyt. "zwyczajowe" dla mieszkańców miasta a nie gminy.
W piśmie z dnia [...] uzupełniającym skargę skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że dokonane w toku postępowania obwieszczenia i publikacje na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta A. oznaczają prawidłowe zawiadomienie go jako strony postępowania o jego prowadzeniu i umożliwiają mu w tym postępowaniu czynne uczestnictwo, jak również poprzez niezawiadomienie go jako strony w jakiejkolwiek formie, o wydanym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] postanowieniu uzgadniającym projekt decyzji lokalizacyjnej. Według skarżącego wywieszenie, poza obwieszczeniem na stronie internetowej Urzędu Miejskiego A. na tablicy ogłoszeń tego urzędu zawiadomień wymienionych w art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r., nie spełnia wymogów wynikających z tego przepisu, skoro jest on mieszkańcem gminy wiejskiej A. (mieszka we wsi Ł.), wobec czego zwyczajowe powiadomienie winno być dokonane na terenie tejże gminy wiejskiej. Brak prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wydanych rozstrzygnięciach, w tym - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 54 ust. 1 - także o postanowieniu uzgadniającym o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp (jako strona postępowania lokalizacyjnego był stroną wszystkich postępowań uzgadniających z art. 53 ust. 4 w związku z art. 106 kpa) miało niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia jego uprawnień jako strony - osoby trzeciej, której nieruchomość, w myśl prawa budowlanego znajduje się bezpośrednio w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a której umiejscowienie pociąga za sobą ograniczenia i obowiązki wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Jak wskazał skarżący, przedmiotem zainteresowania SKO winna być również kwestia zrealizowania przez Burmistrza A. inwestycji w ramach samowoli budowlanej, którą decyzja lokalizacyjna ma zalegalizować.
Przytaczając treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w nawiązaniu do art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 i 64 Konstytucji RP skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja prowadzi do utrzymania w mocy decyzji lokalizacyjnej wydanej z pominięciem jego praw i interesów jako właściciela nieruchomości (osoby trzeciej) położonej w obszarze oddziaływania obiektu objętego tą decyzją, a tym samym rażąco naruszającej prawo (art. 156§ 1 pkt 2 kpa). Zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach na gruncie przepisów prawa budowlanego skarżący podniósł, że o naruszeniu interesów osób trzecich, których nieruchomości położone są w tym obszarze można mówić, gdy naruszane są ich dobra chronione przez obowiązujące prawo, przy czym przy ocenie czy doszło do tych naruszeń należy mieć na względzie konstytucyjne zasady równości obywateli i ochrony własności, zaś przez obowiązujące prawo należy rozumieć nie tylko przepisy prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego (zwłaszcza art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), lecz również przepisy prawa cywilnego o ochronie własności - art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, zakazujące ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. imisji pośredniej oraz zakazujące działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może zatem się wiązać także z możliwością zabudowy lub innego zagospodarowania działki sąsiedniej, jak również z możliwością korzystania z tej działki według zasad wynikających z przepisów dotyczących wykonywania własności lub innego prawa do nieruchomości. Jak podkreślił skarżący, organy nie powinny więc dopuszczać do sytuacji, w których działanie inwestora, który pierwszy realizuje zamierzenie inwestycyjne danego rodzaju (nawet zgodnie z przepisami budowlanymi) pozbawia właściciela działki sąsiedniej możliwości zagospodarowania tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem lub wpływa na możliwość jej zabudowy.
Tymczasem z naruszeniem art. 7 i 107 § 3 kpa, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, orzekające organy nie rozważyły i nie wykazały, czy lokalizacja inwestycji w postaci tablicy upamiętniającej cmentarz przy granicy z nieruchomością skarżącego nie naruszy zasad współżycia społecznego oraz wskazanych wyżej przepisów kodeksu cywilnego, to jest, czy powstaną ograniczenia w możliwość jej zabudowy oraz czy w ogóle będzie możliwe jej zagospodarowanie poprzez zabudowę. Według skarżącego usytuowanie pomnika niewątpliwie wpłynie negatywnie na możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z jego wolą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Podstawową przesłankę dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi stanowi legitymacja, czyli posiadanie uprawnienia do jej złożenia. Tylko posiadający legitymację skargową podmiot władny jest żądać skutecznie przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem i usunięcia naruszenia prawa. Stąd też przed przystąpieniem do kontroli legalności decyzji administracyjnej lub innego aktu niezbędne jest ustalenie, iż skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu, przy czym ustalenia w tym zakresie dokonuje sąd niezależenie od uprzedniej kwalifikacji danego podmiotu przez organy administracji, z którą to kwalifikacją nie jest związany.
Na tle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wymaga zatem w pierwszym rzędzie rozważenia zagadnienie zdolności właściciela działki nr [...], tj. działki graniczącej z działką objętą sporną inwestycją (działka nr [...]) do bycia skarżącym, czyli stroną w postępowaniu sądowadministracyjnym.
W art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) prawo do wniesienia do sądu administracyjnego skargi przyznano dwom kategoriom podmiotów: każdemu kto ma w tym interes prawny oraz, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej w razie spełnienia pozostałych wymienionych we wskazanym przepisie przesłanek.
Przez podmiot mający interes prawny w powyższym znaczeniu należy rozumieć stronę postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 28 kpa, a także inny podmiot, który wprawdzie nie posiadał statusu strony postępowania administracyjnego, lecz ma interes prawny we wniesieniu skargi.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego przepisu wynika, że wymaganą przesłanką do uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego jest posiadanie interesu prawnego, z tym że stroną jest nie tylko ten, kto domaga się czynności organu, ale również i ten, kto o czynności te nie występuje, lecz postępowanie dotyczy także i jego interesu prawnego.
Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie przyjęto, że interes prawny wymagany przepisem art. 50 § 1 ppsa, w tym stanowiący atrybut strony postępowania administracyjnego, musi wynikać z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Jakkolwiek pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, w świetle orzecznictwa sądowego, może obejmować w wyjątkowych sytuacjach uprawnienia i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego, a nawet ustrojowego, to jednak z reguły wywodzi się on z przepisów prawa materialnego, co jest też wyłącznością interesu, o którym mowa w art. 28 kpa, który może znajdować oparcie tylko w prawie materialnym. Zatem należy przyjąć, że zarówno wnoszący skargę do sądu, jak i podmiot chcący uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym pierwszo lub drugoinstacyjnym, względnie je inicjować, musi się legitymować interesem prawnym o charakterze materialnoprawnym.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że postępowanie w sprawie objętej niniejszą kontrolą Sądu, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na montażu tablicy upamiętniającej cmentarz żydowski w A. na działce sąsiadującej bezpośrednio z działką skarżącego. Postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego toczyło się zatem w trybie nadzwyczajnym. Na postępowanie to składają się dwie fazy: faza wstępna obejmująca badanie, czy wszczęcie postępowania nieważnościowego jest dopuszczalne (w tym, czy żądanie wniesione zostało przez legitymowany do tego podmiot) i czy wskazano podstawę z art. 156 § 1 kpa, oraz faza właściwa – w której podlega wyjaśnieniu, czy przesłanka stwierdzenia nieważności rzeczywiście wystąpiła. Jeżeli więc w sprawie brak jest przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych do prowadzenia postępowania, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno zakończyć się na fazie wstępnej, i zgodnie z art. 157 § 3 kpa organ powinien podjąć rozstrzygnięcie w formie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Decyzja taka wprawdzie załatwia sprawę, lecz nie rozstrzyga jej co do istoty w rozumieniu art. 104 kpa.
Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie organ rozpatrzył wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności co do istoty, i zbadał czy przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej rzeczywiście wystąpiły. Wydając jednak, na skutek tego badania, decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, nie wypowiedział się w ogóle odnośnie kwestii posiadania przez skarżącego statusu strony postępowania administracyjnego, tj. czy strona posiada interes prawny o charakterze materialnoprawnym w stwierdzeniu nieważności decyzji lokalizacyjnej, bądź czy jej interesu prawnego dotyczą skutki stwierdzenia tej nieważności. Tymczasem w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym wydaniem decyzji ustalającej lokalizację kwestionowanej przez skarżącego inwestycji, Burmistrz Miasta A. nie uznał skarżącego za stronę tego postępowania i nie doręczył mu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji. Zdaniem Sądu SKO błędnie pominęło przed wszczęciem postępowania na podstawie art. 157 § 2 kpa kwestię legitymacji procesowej skarżącego do zainicjowania postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.
W sprawach o ustalenie lokalizacji interesu publicznego, podobnie jak w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, legitymacja stron oceniana jest na zasadach ogólnych przewidzianych w przepisie art. 28 kpa. Ustalenie interesu prawnego, o którym mowa we wskazanym przepisie, będącego atrybutem strony także w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji, może nastąpić, jak wskazano wyżej, tylko w związku z normą prawa materialnego. Musi więc istnieć konkretna norma prawa materialnego przewidująca w odniesieniu do określonego podmiotu w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonej decyzji, która rozstrzygając o prawach i obowiązkach tego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W tym miejscu należy zaznaczyć, że obok norm administracyjnego prawa materialnego, także przepisy prawa cywilnego mogą stanowić podstawę interesu prawnego strony postępowania administracyjnego czy postępowania sądowo-administracyjnego, niemniej jednak te ostatnie w powiązaniu z podstawą istniejącą w prawie administracyjnym materialnym. Ponadto należy podkreślić, że interes prawny oparty na normie prawa materialnego musi mieć przy tym charakter osobisty (a nie publiczny), bezpośredni, aktualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel, zarządca lub wieczysty użytkownik terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji nie można jednak pominąć treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zatem także i osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracyjnego ochrony jej interesów prawnych. Przepis art. 54 pkt 2d wymienionej ustawy stanowi, że organ orzekający ma obowiązek określić w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Na tle przywołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ugruntowało się w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż interes prawny wynikający z konkretnej normy prawa materialnego warunkujący posiadanie legitymacji procesowej, mają w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji co do zasady właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, a nadto również właściciele i wieczyści użytkownicy gruntów dalej położonych – w zależności od zasięgu i stopnia oddziaływania planowanej inwestycji na te grunty. Podzielając w całości powyższe stanowisko należy stwierdzić, że zatem to nie sąsiedztwo nieruchomości decyduje o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony, lecz ocena interesu prawnego tego podmiotu dokonania przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć w sprawie zastosowanie. Interes prawny ma zaś podmiot posiadający nieruchomość (działkę) w strefie oddziaływania inwestycji. Wywodzenie więc przymiotu strony tylko z okoliczności bezpośredniego sąsiedztwa z działką objętą inwestycją, jest nieuprawnionym zawężeniem wykładni przepisów. O posiadaniu bowiem interesu prawnego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyduje zarówno przesłanka władania nieruchomością, jak i przesłanka położenia tej nieruchomości w strefie oddziaływania inwestycji.
Skoro ustalenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, może nastąpić, jak wyżej wskazano, tylko w związku z normą prawa materialnego, stanowiącą podstawę skutecznego żądania czynności organu celem realizacji jakichś praw lub obowiązków podmiotu, to tym samym interes prawny jest kategorią obiektywną, co oznacza, iż o jego istnieniu nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie podmiotu, jak też zachowanie organu (np. błędne dopuszczenie do udziału w postępowaniu). Podstawą do formułowania roszczeń i wysuwania żądań nie jest też w związku z tym interes faktyczny w załatwieniu jakiejś sprawy, to jest stan, w którym określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania dotyczącego podjęcia przez organ stosownej czynności.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie posiada w sprawie interesu prawnego w rozumieniu wskazanym wyżej, w związku z czym nie był legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ani też nie miał legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego i we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, ani w środku zaskarżenia decyzji SKO z dnia [...], jak również w pismach procesowych do sądu skarżący nie wskazał przepisu administracyjnego prawa materialnego, z którego mógłby wywodzić swój interes prawny do bycia stroną przedmiotowego postępowania. Przede wszystkim podnieść należy, że w rozpatrywanej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w tym jej art. 5 ust. 1 pkt 9, czy też art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 określający krąg stron postępowania w sposób odmienny aniżeli wynika to z art. 28 kpa, bowiem dotyczą one kolejnego etapu procesu inwestycyjnego związanego z rozpoczęciem robót budowlanych czy to na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, czy też na podstawie przyjętego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej zgłoszenia o przystąpieniu do takich robót. W sprawie dotyczącej lokalizacji obiektu tzw. małej architektury w postaci tablic upamiętniających cmentarz nie można również skutecznie powoływać się na akt wykonawczy do wskazanej ustawy, to jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), tym bardziej, że jak już wynika z jego tytułu oraz z § 1, określa się w nim warunki techniczne dla budynków i związanych z nimi urządzeń (dodatkowo dla budowali spełniających funkcje użytkowe budynków - § 2 ust. 1), a projektowane tablice przecież nimi nie są. Poza tym wynikające z tego rozporządzenia parametry dotyczą między innymi usytuowania wymienionych obiektów budowlanych na działce budowlanej w stosunku do innych tego rodzaju obiektów oraz w stosunku do granicy sąsiednich działek budowlanych, zaś nieruchomość skarżącego stanowi grunt rolny.
Z kolei ograniczenia w przyszłym zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, zwłaszcza w ewentualnym wydzieleniu z niej działek budowlanych i ich zabudowie, przewidziane w przepisach o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie będą następstwem ulokowania tablic w projektowanym miejscu, lecz będą wynikały z faktu istnienia przed 1939 r. w obrębie tejże nieruchomości - działki nr [...] oraz działki nr [...] stanowiącej obecnie drogę - ulicę [...] cmentarza żydowskiego (nie zamkniętego do dziś formalnie dla celów grzebalnych), który podlega ochronie konserwatorskiej z racji ujęcia go w wojewódzkiej ewidencji zabytków, na co wskazano w postanowieniu uzgadniającym K. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Na wspomniany wpis do powyżej ewidencji postępowanie lokalizacyjne nie miało żadnego wpływu, a wręcz odwrotnie- z racji objęcia terenu ochroną konserwatorską, konieczne było uzgodnienie z organem konserwatorskim umieszczenia tablic w proponowanym miejscu. Same zaś tablice nie są obiektem zabytkowym.
W ocenie sądu nie stanowią poza tym podstawy legitymacji skarżącego jako strony postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego powoływane przez niego w piśmie uzupełniającym skargę przepisy art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.
Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (...).
Ze względu na to, iż według sądu, lokalizacja tablic w zbliżeniu do granicy działki nr [...] nie narusza przepisów administracyjnego prawa materialnego i nie rzutuje na sposób jej zagospodarowania, w tym możliwość zabudowy, nie sposób uznać, że ich usytuowanie w tym miejscu pozostaje w sprzeczności ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa własności nieruchomości. Należy w tym miejscu podzielić wyrażone w orzecznictwie sądowym poglądy prawne, zgodnie z którymi, jeżeli przepisy prawa zezwalają właścicielowi na określony sposób korzystania z nieruchomości, to właściciele innych nieruchomości nie mogą, powołując się na własne prawo własności, czy zasady współżycia społecznego, dążyć do ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości danego właściciela.
Z kolei w myśl art. 144 kc, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, a zatem - a contario - dopuszczalne jest oddziaływanie mieszczące się w granicach przeciętnej miary. Ocena przeciętnej miary musi być dokonywana na podstawie obiektywnych warunków panujących na danym terenie oraz, co istotne, dotyczyć może tylko zakłóceń ponad przeciętną miarę już dokonanych czy dokonywanych, a nie przyszłych, hipotetycznych, co powoduje, iż powoływanie się na potencjalne zagrożenia i to bez ich skonkretyzowania, płynące z usytuowania planowanego obiektu nie mogą być w oparciu o cytowany przepis kodeksu cywilnego w rozpatrywanej sprawie skuteczne powoływane (vide wyrok NSA sygn. II OSK 1514/10 z dnia 25 października 2011 r. - opublik. w CBOIS).
Ustosunkowując się wreszcie do argumentacji skarżącego, z której wynika, że w jego ocenie oddziaływanie kwestionowanej inwestycji wiąże się z przyszłą, potencjalną utratą wartości jego nieruchomości w przypadku przekształcenia jej w działki budowlane stwierdzić należy, że okoliczność ta może być rozpatrywana jedynie w kategoriach interesu faktycznego w określonym rozstrzygnięciu sprawy, bowiem nie znajduje ona oparcia w przepisie prawa materialnego mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania weryfikacji decyzji lokalizacyjnej zarówno na etapie postępowania o stwierdzenie jej nieważności, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym. Interes faktyczny nie jest zaś przesłanką atrybutu strony postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego.
Zdaniem Sądu żadne okoliczności sprawy nie wskazują na jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji polegającej na montażu tablicy upamiętniającej cmentarz żydowski w A., na nieruchomość skarżącego. Wyłącznie bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości skarżącego z działką objętą kwestionowaną inwestycją, na którą to okoliczność powołuje się skarżący, bez jednoczesnego oddziaływania tej ostatniej na nieruchomość strony, nie tworzy, jak wskazano wyżej, interesu prawnego w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak zatem przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić uzasadnienie stanowiska skarżącego o oddziaływaniu inwestycji na jego nieruchomość, i z którego w związku z tym skarżący mógłby wywieść swój interes prawny w domaganiu się określonego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, czyni skarżącego podmiotem nielegitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W związku z tym, należy uznać skargę skarżącego za niedopuszczalną, albowiem nie posiada on interesu prawnego opartego na normie prawa powszechnie obowiązującego, który to interes prawny stanowi przesłankę uzyskania statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Status strony postępowania nie zależy bowiem od uznania sądu, lecz musi mieć, co zaakcentowano na wstępie rozważań prawnych, umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Z tych samych względów skarżący nie miał również interesu prawnego, na etapie postępowania administracyjnego. Wprawdzie SKO uznało skarżącego za stronę postępowania, i rozpatrzyło merytorycznie jego wniosek oraz doręczyło mu wydane w trybie nadzwyczajnym decyzje, pomimo że Burmistrz Miasta A. w postępowaniu zwyczajnym dotyczącym ustalenia lokalizacji spornej inwestycji, prawidłowo nie uznał skarżącego za stronę tego postępowania i zasadnie wbrew zarzutom skarżącego nie doręczył mu decyzji lokalizacyjnej, to jednak okoliczność ta nie powoduje, że odwołujący się nabył przymiot strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. Posiadanie przymiotu strony postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym uwarunkowane jest, tak samo jak w przypadku postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, posiadaniem interesu prawnego o charakterze materialnoprawnym. Dlatego też SKO zobligowane było do zbadania legitymacji skarżącego do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej, i tym samym do bycia stroną tego postępowania. SKO jednak zaniechało zbadania tej okoliczności, i nieprawidłowo rozpoznało sprawę co do istoty, pomimo że skarżący nie miał interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa. Okoliczność ta jednak nie ma znaczenia dla oceny legitymacji procesowej skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym zakresie bowiem stanowisko doktryny i sądów administracyjnych jest ugruntowane. I tak zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 511/00 "dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny".
Przesądzenie zatem, że skarżący nie jest stroną postępowania sądowo-administracyjnego, tak jak i nie był stroną postępowania administracyjnego, stanowi przeszkodę do rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym. Dopiero bowiem po stwierdzeniu, że skargę złożył podmiot mający status strony, Sąd mógłby przejść do kolejnego etapu postępowania, tj. do merytorycznego zbadania sprawy.
W świetle powyższego sąd, zgodnie z dyspozycja art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę strony.