II SA/Bd 599/20

II SA/Bd 599/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Renata Owczarzak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 5453/21 - Wyrok NSA z 2022-10-18
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] na rzecz Starosty [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] w I. (zwany dalej "Dyrektorem Zarządu Zlewni") zawiadomił o prowadzonym, na wniosek Gminy Ł., postępowaniu administracyjnym w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – zarurowanego odcinka rowu ŁO-151, który stanowi ujście do rzeki Ł. – zlokalizowanego na działce nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, będącej we władaniu S. P..
Następnie Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 188 ust. 1 i art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej "Prawem wodnym"), decyzją z [...] października 2019 r. nr [...].KG nakazał S. P. przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego poprzez wykonanie prac polegających na odbudowie urządzenia wodnego – rurociągu stanowiącego ujściowy odcinek rowu ŁO – 151 do rzeki Ł. znajdującego się na działce nr [...] obręb W. będącej we władaniu S. P., stanowiącej własność Skarbu Państwa.
W decyzji organ określił także warunki przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia oraz termin wykonania operatu wodnoprawnego i jego przedłożenia organowi.
W złożonym odwołaniu S. P. podniósł, że błędne było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – zarurowanego odcinka rowu ŁO – 151 na działce nr [...]. Funkcja rowu niezmiennie jest taka sama: przedmiotowy rów jest rowem melioracji wodnej. Wymaga on wykonania prac konserwacyjnych, zgodnie z art. 205 Prawa wodnego. Odwołujący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie rów melioracyjny jest użytkowany, jednakże zaniedbano jego utrzymania w należytym stanie. Odwołujący wskazał, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w art. 205 Prawa wodnego nie jest wykonywany właściwy organ Wód [...] ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 206 Prawa wodnego).
W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] w B. (zwany dalej "Dyrektorem RZGW") decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i nałożył na właściciela działki obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rurociągu melioracyjnego Ř 400 mm, zlokalizowanego na działce o nr [...], obręb W., gm. Ł., powiat pilski, poprzez wykonanie prac polegających na: wycince drzew rosnących bezpośrednio nad rurociągiem lub w jego bliskim sąsiedztwie, udrożnieniu rurociągu poprzez usunięcie przeszkód w miejscach powstałych ubytków gruntu (lejów), wymianie uszkodzonych rur betonowych, z zachowaniem istniejących parametrów rurociągu melioracyjnego (średnica, spadek), oczyszczeniu światła rurociągu (odmuleniu), uporządkowaniu terenu po przeprowadzeniu prac.
Organ ustalił termin wykonania prac do dnia [...] sierpnia 2020 r.
Organ stwierdził, że nienależyte utrzymywania urządzenia wodnego (zarurowanego odcinka rowu – rurociągu stanowiącego ujściowy odcinek rowu ŁO – 151 do rzeki Ł. ) spowodowało szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na tereny sąsiednie (ograniczony przepływ wód, podtopienie budowli drogowej w ciągu drogi gminnej). Organ uznał, że właściwą podstawą rozstrzygania jest art. 191 Prawa wodnego. Z treści tego przepisu nie wynika konieczność wykonania i przedłożenia operatu wodnoprawnego, w związku z czym odstąpiono od nałożenia tego obowiązku.
Organ odwoławczy ustalił, że w obrębie działki nr [...] znajdują się dwa różne techniczne urządzenia wodne: rurociąg Ř 400 mm i otwarty odcinek rowu. Rurociąg jest funkcjonalnie związany z rowem melioracyjnym ŁO – 151 i stanowi jedno urządzenie melioracji wodnych. Zdaniem organu odwoławczego nie zachodzi obecnie konieczność odmulenia koryta przedmiotowego rowu. Natomiast mając na uwadze właściwe funkcjonowanie tworzącego wspólny system urządzenia melioracji wodnych konieczne jest udrożnienie odcinka przedmiotowego rurociągu oraz zapewnienie jego prawidłowego spadku.
Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości zastosowania art. 205 Prawa wodnego dotyczącego utrzymania urządzeń melioracji wodnych, których rola polega na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby i ułatwienia jej uprawy. Warunki techniczne przedmiotowego rurociągu nie zezwalają na wyznaczenie w jego obrębie odnoszonych korzyści przez zainteresowanych właścicieli gruntów.
W skardze do sądu S. P. zarzuciła organowi niewłaściwe zastosowanie art. 191 Prawa wodnego poprzez uznanie, że w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia, podczas gdy rurociąg stanowi urządzenie melioracji wodnej i w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 205 Prawa wodnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innego powodu niż wskazuje skarżący.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.
W przedmiotowej sprawie należy przede wszystkim zauważyć, że zakończone zaskarżoną decyzją postępowanie toczyło się na wniosek Gminy Ł.. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej w skrócie "k.p.a.") postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną jest, zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Z akt sprawy nie wynika, czy przedmiotowe postępowanie dotyczy jakiegokolwiek interesu prawnego lub obowiązku Gminy Ł.. W szczególności w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu stwierdzającego, czy ta gmina jest np. właścicielem jakiejś sąsiedniej nieruchomości, na którą oddziałuje wskazane przez organ urządzenie wodne (zarurowany odcinek rowu – rurociągu stanowiącego ujściowy odcinek rowu ŁO – 151 do rzeki Ł.) ewentualnie gdzie znajduje się wskazywana w sentencji zaskarżonej decyzji "budowla drogowa w ciągu drogi gminnej". Brak stosownych dokumentów uniemożliwia weryfikację statusu Gminy Ł. w przedmiotowej sprawie.
Co więcej należy zauważyć, że w piśmie z [...] marca 2019 r. Gmina Ł. (w imieniu której działał Burmistrz) wniosła o "przeprowadzenie lustracji w terenie odcinka rurociągu Ř 400 mm, który stanowi ujściowy odcinek rowu ŁO – 151 do rzeki Ł., działka nr ewid.[...]" "mając na uwadze poprawę stosunków wodnych na powyższym terenie oraz kompetencje Waszego Zarządu". Tak sformułowany wniosek nie daje odpowiedzi, czego w istocie żąda wnioskodawca: czy wnosi o wszczęcie postępowania, które winno się toczyć w oparciu o art. 191 Prawa wodnego czy w oparciu o art. 206 Prawa wodnego czy w oparciu o inną podstawę prawną.
Należy podkreślić, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swojego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2019 r. sygn. II OW 24/19 i wskazane tam orzecznictwo, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA" dostępnej poprzez stronę internetową [...]). W przypadku kiedy żądanie zawarte w podaniu jest sformułowane w sposób niejasny organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej. Organ administracji publicznej nie może zmieniać przedmiotu postępowania. Jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Taka zmiana wymaga jednak zawsze czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie do treści i formy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2019 r. sygn. II OSK 868/19, publ. CBOSA).
Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że samo stwierdzenie, że Gmina nie ma statusu strony w niniejszym postępowaniu powinno skutkować na tym etapie postępowania jego umorzeniem (art. 105 § 1 k.p.a.), natomiast ewentualne sprecyzowanie przez Gminę wniosku w taki sposób, że w istocie żąda ona rozstrzygnięcia w oparciu o art. 206 Prawa wodnego będzie skutkowało koniecznością przekazania sprawy według właściwości Dyrektorowi RZGW (art. 240 ust. 3 pkt 1 lit. a) Prawa wodnego).
Wydanie przez organ decyzji bez wyjaśnienia statusu i treści żądania wnioskodawcy było co najmniej przedwczesne, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. (brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy) i art. 61 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W ponownym postępowaniu organ winien orzec po uzupełnieniu akt sprawy o dowody pozwalające na ocenę, czy Gminie Ł. przysługuje status strony postępowania oraz po wezwaniu Gminy do sprecyzowania złożonego wniosku.
O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.