II SA/Bd 596/20

II SA/Bd 596/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska-Ziołek /przewodniczący/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1122/21 - Wyrok NSA z 2024-01-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 54
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Burmistrz K. decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku spółki P. I. Sp. z o.o. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. I. Sp. z o.o. [...] K. K. wraz z linią elektroenergetyczną na działce nr [...] przy ul. [...] w K..
Burmistrz zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.") w punkcie 2.1. litera a) punkt 1 dokonał ustaleń dotyczących warunków i wymagń kształtowania ładu przestrzennego w odniesieniu do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Ustalenia te m.in. stwierdzały:
- całkowita wysokość wieży telekomunikacyjnej – do 44,o m,
- instalacja anten sektorowych – do 12 sztuk,
- instalacja anten radioliniowych – do 6 sztuk,
- średnica anten radioliniowych – do 1,2 m.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.
Zdaniem Kolegium decyzja Burmistrza, wskutek nieodpowiedniego stopnia zindywidualizowania inwestycji została wydana z rażącym naruszeniem art. 54 pkt 2 u.p.z.p.
Kolegium podniosło, że istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma charakter inwestycji objętej decyzją Burmistrza, tj. że jest to inwestycja celu publicznego. Wskazując na treść art. 6 pkt 1 oraz art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie "u.g.n.") oraz art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r poz. 2460 ze zm.) Kolegium podniosło, że inwestycją celu publicznego może być tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma jedynie sprzyjać wykonaniu tego celu. Cel publicznym w rozważanym przypadku związany jest z kwestią dostępności usług telekomunikacyjnych dla ogółu użytkowników – nie zaś stricte z pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej, do której zalicza się sam maszt lub wieża antenowa. Koniecznym zatem elementem inwestycji w zakresie łączności publicznej – prócz budowy samej wieży antenowej wraz z szafami oraz przyłącza energetycznego – jest montaż anten nadawczo – odbiorczych, które zapewniają tę łączność. Tylko inwestycja w takim kształcie stanowi o realizacji celu publicznego.
Tymczasem Burmistrz w swojej decyzji określając rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy powielił treść wniosku inwestora, wskazując wyłącznie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącą obejmującą budowę stalowej wieży z szafami i przyłączem energetycznym. W treści decyzji natomiast w ogóle nie odniesiono się do kwestii montażu anten, ich ilości i ewentualnej mocy promieniowania.
W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka P. I. Sp. z o.o. podniosła, że organ rozpatrywał sprawę tak jak by rozpatrywał odwołanie, nie dostrzegając, że te same wady, które wystarczałyby do uchylenia decyzji w trybie zwykłym nie są wystarczające do stwierdzenia nieważności. Ponadto odwołująca spółka wskazała, że wymienione w pkt 2.1 decyzji Burmistrza anteny zostały ustalone w sposób precyzyjny i są możliwe do odkodowania na potrzeby pozwolenia na budowę. Nieodłącznym załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji jest między innymi załączona Analiza Środowiskowa i Analiza Kwalifikacyjna Przedsięwzięcia. W tych dokumentach są ujęte bardzo precyzyjnie charakterystyki wszystkich planowanych w przedsięwzięciu anten. Spółka wskazała także, że została pominięta w sprawie, albowiem pisma w sprawie doręczono osobie, który był pełnomocnikiem spółki, ale pełnomocnictwo wygasło.
W wyniku rozpatrzenia wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2020r.
Kolegium wskazało, że pisma w sprawie były doręczana pełnomocnikowi Spółki w czasie kiedy pełnomocnictwo nie wygasło – za wyjątkiem samej decyzji Kolegium, która została doręczona po dacie wygaśnięcia pełnomocnictwa. Uchybienie to nie skutkowało uchybieniem praw strony, skoro nowy pełnomocnik Spółki dowiedział się o doręczeniu decyzji i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie liczonym od momentu doręczenia decyzji osobie, której pełnomocnictwo wygasło.
Kolegium podtrzymało stanowisko, że decyzja Burmistrza, wskutek nieodpowiedniego stopnia zindywidualizowania inwestycji została wydana z rażącym naruszeniem art. 54 pkt 2 u.p.z.p.
Kolegium zwróciło uwagę, że stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie jej charakterystycznych parametrów technicznych oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wskazanie parametrów technicznych inwestycji jest zatem obligatoryjnym elementem treści wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego, przy czym inwestor powinien przedstawić takie dane techniczne, które pozwolą ustalić charakterystykę inwestycji z punktu widzenia jej oddziaływania na środowisko i zaliczenia do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji zdaniem Kolegium istotne jest określenie częstotliwości pola elektromagnetycznego, równoważnej mocy promieniowania izotropowego dla pojedynczych anten oraz całego przedsięwzięcia, a także ustalenie, czy odległość od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten znajduje się w minimalnych odległościach od miejsc dostępnych dla ludności, wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Z przepisów ww. rozporządzenia wynika bowiem, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą:
1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne;
2) liczba anten;
3) moc promieniowania poszczególnych anten;
4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny;
5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie
6) inwestycji na terenie objętym wnioskiem,
7) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej,
8) radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej.
Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie
okoliczności jej lokalizacji pozwoli na dokonanie kwali?kacji inwestycji i jej charakteru.
Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, iż zakres ochrony środowiskowej dla stacji telefonii komórkowej jest determinowany rodzajem instalacji i ich równoważną mocą wyznaczoną izotropowo dla pojedynczej anteny, ale także skumulowanym oddziaływaniem wszystkich projektowanych anten sektorowych, o czym stanowią zapisy m.in. w § 2 pkt 7, § 3 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Bez wskazania powyższych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób nawet mówić o konkretnym przedsięwzięciu, na realizację którego - z punktu widzenia norm planowania i zagospodarowania przestrzennego - zgodził się organ administracji.
Kolegium wskazało, że utrwalonym w orzecznictwie jest pogląd, że nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie m.in.: z jakiego typu anten, jakiej mocy i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania (por. m.in. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt Il OSK 559/16; a także wyroki WSA: z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 492/17, z 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 412/18). Tylko bowiem takie określenie zamierzenia inwestycyjnego stanowi o realizacji celu publicznego polegającego na budowie obiektu łączności publicznej i tym samym może być objęte decyzją lokalizacyjną (wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 991/11).
Brak określenia rodzaju oraz charakterystyki promieniotwórczej anten, wysokości na jakiej mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania oznacza w istocie nieokreślenie zakresu praw i obowiązków przyznanych inwestorowi kontrolowaną decyzją Burmistrza K. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 39/18). Tego rodzaju naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem na wskazanym terenie inwestor mógłby projektować realizację bliżej nieokreślonego przedsięwzięcia telekomunikacyjnego.
Ponadto Kolegium podkreślił, że precyzyjne wskazanie w decyzji ww. elementów jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wskazana wyżej materia nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ budowlany zatem nie jest uprawniony do dokonywania wykładni takiej decyzji i ustalania jej właściwej treści (zob. wyroki WSA w Warszawie z 28 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 79/05, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Go 400/08, WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 651/18).
Zdaniem Kolegium treść art. 54 u.p.z.p. jest jednoznaczna.
Jeżeli ustawodawca zobowiązuje organy administracyjne do wskazania określonych warunków (m.in. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi), to te warunki nie mogą być opisane ogólnikowo. Ogólnikowość wskazania charakteru oddziaływania utwierdza uczestników postępowania w podejrzeniach, że inwestor bądź organ właściwy do wydania decyzji coś ukrywa przed nimi, a w konsekwencji uniemożliwia wery?kację złożonego wniosku i decyzji.
W przedmiotowej sprawie elementów takich jak: rodzaj i charakterystyka promieniotwórcza anten, wysokość na jakiej mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania, decyzja organu pierwszej instancji nie zawierała. Rodzaj inwestycji został bowiem określony jedynie poprzez wskazanie, że inwestycję stanowi budowa stacji bazowej telefonii komórkowej: w tym instalacja anten sektorowych - do 12 sztuk i anten radioliniowych - do 6 szt. o średnicy do 1,2 m. Wprawdzie z załączonej do wniosku ,,Kwali?kacji planowanej inwestycji pod względem kwali?kacji do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" w pkt 2 sprecyzowano, iż planowana jest instalacja 12 szt. anten sektorowych oznaczonych jako BSA 1041 i BSA 1064, niemniej jednak nie ma wątpliwości, że w kontrolowanej decyzji takie parametry planowanej inwestycji nie zostały określone ani w ramach punktu określającego rodzaj inwestycji (pkt 1 decyzji), ani w ramach punktu precyzującego warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów szczególnych (pkt 2 decyzji).
Naruszenie decyzją Burmistrza K. przepisu art. 54 pkt 2 u.p.z.p. ma charakter rażący, albowiem jest ono oczywiste, a treść naruszonego przepisu może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Skutki zaś wywołane przez kontrolowaną decyzję, zarówno te wynikające dla strony, jak i interesu publicznego, są z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia i wagę naruszonego przepisu niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań zasady praworządności; natomiast korzyści związane z podważeniem takiej decyzji są znacznie większe niż te wynikające ze stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2020 r. spółka P. I. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] lutego 2020 r.
Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:
1) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 1 lit. a) i b) u.p.z.p. i w rezultacie stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w wyniku błędnego przyjęcia, że istnieje jasny i niepodlegający interpretacji przepis prawa nakazujący umieszczenie w treści decyzji lokalizacyjnej bardzo szczegółowego opisu parametrów anten stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy taki konkretny przepis prawa nie istnieje, a można go wywodzić jedynie z interpretacji normy w tym zakresie ogólnej, a nadto szczegółowy opis ww. anten znajduje się we wniosku o wydanie decyzji i jest możliwy do odkodowania w oparciu o akta sprawy,
2) naruszenie art. 16 ust. 1 i 3 k.p.a. poprzez usunięcie z obrotu prawnego prawomocnej decyzji lokalizacyjnej stanowiącej następnie podstawę do uzyskania przez Skarżącą pozwolenia na budowę w wyniku gołosłowanego stwierdzenia, jakoby "korzyści związane z podważeniem decyzji są znacznie większe niż te wynikające ze stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej", podczas gdy organ w ogóle nie przeanalizował skutków usunięcia ww. prawomocnej decyzji z obrotu prawnego,
3) naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. jak również art. 107 § 3 k.p.a. i w rezultacie stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej w wyniku niedostrzeżenia, że w aktach sprawy znajduje się szczegółowy opis anten stacji bazowej, który był następnie podstawą do sprawdzenia zgodności inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę z treścią decyzji lokalizacyjnej, a nadto pominięcie społeczno – gospodarczych skutków usunięcia z obrotu prawnego prawomocnej decyzji lokalizacyjnej i nieodniesienie się do powyższego aspektu sprawy w uzasadnieniu skarżonych decyzji, co czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz niewłaściwej oceny kompletności uzasadnień usuniętego w trybie nadzwyczajnym ostatecznego rozstrzygnięcia organu planistycznego,
4) niewłaściwe zastosowanie art. 158 § 1 k.p.a. i stwierdzenie nieważności decyzji zamiast odmowy stwierdzenia nieważności w wyniku niedostrzeżenia, że nawet na wypadek uznania, iż organ planistyczny pominął w decyzji szczegółowy opis anten, a jedynie znajduje się ona w aktach sprawy przy wniosku Skarżącej, to istnieją gwarancje dla ochrony praw osób trzecich przed objęciem ich nieruchomości w miejscach dostępnych dla ludności ponadnormatywnym oddziaływaniem ww. anten na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę; w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji nie jest dopuszczalne, ale stanowi akt niepożądany w praworządnym państwie,
5) art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 6,7 i 8 k.p.a. poprzez niedziałanie Kolegium w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprzeprowadzenie postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej.
Spółka zarzuciła także naruszenie prawa materialnego tj. art. 54 ust. 1 lit. a) i b) u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie, iż treść tego przepisu jest jednoznaczna i przyjęcie przez organ wydający decyzję koniecznej – wobec ogólności tego przepisu – jego wykładni, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podtrzymała dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko, w szczególności podkreślając, że w załączonych do wniosku o wydanie decyzji dokumentach tj. Analizie Środowiskowej i Analizie Kwalifikacyjnej Przedsięwzięcia są ujęte bardzo precyzyjnie charakterystyki wszystkich planowanych w przedsięwzięciu anten. Skarżąca podniosła, że przedmiotowa inwestycja została już wykonana. Skarżąca podkreśliła także, że przedmiotowa inwestycja jest niezbędna w celu zapewnienia na terenie K. odpowiedniego zasięgu telekomunikacyjnego umożliwiającego korzystanie z internetu. Dotychczas istniejąca jedna stacja bazowa telefonii komórkowej jest bowiem przeciążona, co jest szczególnie dostrzegalne ze względu na wzrost ruchu w sieci o 45 – 50 % wywołany potrzebami pracy i nauki zdalnej w okresie pandemii. Skarżąca zwróciła także uwagę, że wykonany pomiar pola elektromagnetycznego przedmiotowej stacji nie wykazał przekroczeń norm.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zarzuty skargi sprowadzają się do stwierdzenia, że:
1) art. 54 ust. 1 lit. a) i b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przepisem jednoznacznym, a tym samym nie jest tego rodzaju przepisem, którego naruszenie można by kwalifikować jako naruszenie rażące,
2) brak wskazania w decyzji lokalizacyjnej parametrów anten stacji bazowej nie jest uchybieniem istotnym, gdyż parametry anten znajdują się w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej a ponadto istnieje możliwość przeciwdziałania realizacji inwestycji w innym postępowaniu tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę,
3) w sprawie istnieją przesłanki społeczno – ekonomiczne (konieczność zapewnienia dostępu do usług telekomunikacyjnych w miejscowości, gdzie występują trudności z takim dostępem) przemawiające przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji lokalizacyjnej.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie może tu chodzić więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego głębokiej interpretacji, połączonej z koniecznością wykorzystania wielu metod i sposobów rozumowania prawniczego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1481/16). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Błędne jest twierdzenie skarżącej, że podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa jest naruszenie takiego przepisu prawa, który nie musi podlegać interpretacji. Każdy przepis wymaga interpretacji – nawet jeżeli sprowadza się ona do stwierdzenia, że literalna treść przepisu pozwala w pełni zrekonstruować przewidzianą przez ustawodawcę normę postępowania. Należy też mieć na względzie, że wyraźny nakaz lub zakaz może być ustanowiony zarówno w normie prawnej, która w sposób niebudzący wątpliwości można zrekonstruować na podstawie jednej jednostki redakcyjnej danego aktu prawnego, jak też w oparciu treść kilku przepisów prawa (jednostek redakcyjnych).
W przedmiotowej sprawie Kolegium jako przepis prawa, który został w sposób rażąco naruszony, wskazało art. 54 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.
W przypadku kiedy inwestycją celu publicznego ma być stacja bazowa telefonii komórkowej w celu zrekonstruowania normy prawnej określającej treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest odwołanie się do treści innych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (w prawomocnym wyroku z 13 marca 2014 r. sygn. II SA/Kr 1465/13 uchylającym decyzję odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej stacji bazowej telefonii komórkowej) należy przede zauważyć, że wymogi sformułowane przez ustawodawcę w przedmiocie obligatoryjnej treści decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego korespondują odpowiednio i spójnie z ustaleniami, które poczynił ustawodawca w odniesieniu do obligatoryjnej zawartości merytorycznej wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 52 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:
1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;
2) charakterystykę inwestycji, obejmującą.
a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,
b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,
c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;
Decyzja lokalizacyjna, składająca się z tych wszystkich koniecznych elementów wiąże, w myśl art. 55 u.p.z.p. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.
Istotne jest, że ustawodawca w cytowanym art. 52 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. wymaga wskazania parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Skoro zaś przedmiotem treści rozstrzygnięć decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego jest rodzaj inwestycji, a następnie między innymi warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, to trudno sobie wyobrazić, aby racjonalny ustawodawca posługując się w art. 52 ust. 2 pkt lit. c ustawy pojęciem parametrów technicznych i w art. 54 pkt 1, pkt 2 lit. c), d) u.p.z.p. pojęciem rodzaju inwestycji, oraz odpowiednio pojęciem ochrony zdrowia i środowiska oraz interesów osób trzecich - miał na myśli tylko parametry przestrzenne i urbanistyczne, sprowadzające się do gabarytów planowanych przedsięwzięć i kwestii związanych z ładem przestrzennym.
Trzeba też zauważyć, że w art. 52 u.p.z.p. ustawodawca osobno stanowi o parametrach technicznych w oddzieleniu od wypowiedzi o gabarytach projektowanych obiektów budowlanych (zob. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) i odpowiednio lit. c.). Jest oczywiste, że w zależności od rodzaju inwestycji będzie ona miała dla siebie swoiste parametry techniczne, co więcej te parametry techniczne decydują o rodzaju inwestycji, który jest zasadniczym punktem wyjścia i odniesienia dla treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro wartością chronioną przez decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest m in. ochrona środowiska i zdrowia ludzi oraz ochrona interesów osób trzecich, to w żaden sposób z pojęcia parametrów technicznych i rodzaju inwestycji, o których stanowi odpowiednio art 52 i art 54 u.p.z.p. nie można wyeliminować parametrów technicznych w znaczeniu atrybutów technicznych charakterystycznych dla funkcjonowania inwestycji i jej oddziaływania na środowisko, ludzi i przestrzeń.
Uwzględniając przytoczone przepisy należy wobec tego jednoznacznie stwierdzić, ze decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, polegającej na budowie stacji bazowej telefonu komórkowej, aby stanowić decyzję lokalizacyjną odpowiadającą wymogom art 54 u.p.z.p., powinna zawierać konkretne wyszczególnienie parametrów inwestycji, w tym typu anten, z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy oraz ilości. Tylko bowiem takie określenie zamierzenia inwestycyjnego stanowi o realizacji celu publicznego polegającego na budowie obiektu łączności publicznej i tym samym może być objęte decyzją lokalizacyjną.
Treść art 54 u.p.z.p. jest wobec powyższego jednoznaczna Jeżeli ustawodawca zobowiązuje organy administracyjne do wskazania określonych warunków (m in. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, co jest szczególnie podnoszone w sprawach dotyczących budowy stacji bazowych telefonu komórkowej), to te warunki nie mogą być opisane ogólnikowo bez nawiązania do konkretnych parametrów technicznych, tym bardziej, ze parametry techniczne przedsięwzięć determinują i uzasadniają warunki wymagania ochrony środowiska i zdrowia ludzi.
Należy zauważyć, że powyższe odczytanie normy wynikającej z art. 54 u.p.z.p. w kontekście treści decyzji lokalizacyjnej dotyczącej stacji bazowych telefonii komórkowej jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, o czym świadczą wskazane przez Kolegium wyroki sądów administracyjnych z okresu poprzedzającego wydanie decyzji Burmistrza, jak też nowsze wyroki, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2019 r. (sygn. II OSK 2157/17) czy z 26 lutego 2020 r. (sygn. II OSK 1019/18 – wyrok oddalający skargę kasacyjną od wskazywanego przez strony wyroku WSA w Olsztynie z 12 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Ol 897/17).
Wobec powyższego niezasadne jest także stanowisko Skarżącej, że parametry anten znajdują się w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej a ponadto istnieje możliwość przeciwdziałania realizacji inwestycji w innym postępowaniu tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Określenie parametrów anten we wniosku o wydanie decyzji nie jest wiążące dla organów administracji dokonujących rozstrzygnięć w oparciu o decyzję lokalizacyjną – takie związanie nie wynika z żadnego przepisu prawa. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę wiąże decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie treść wniosku o wydanie takiej decyzji. Możliwość przeciwdziałania realizacji inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest zatem warunkowane wpisaniem parametrów anten stacji (ich liczby, charakterystyki, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, kierunku usytuowania tj. azymutu) – czego w decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2019 r. zabrakło.
Słusznie podnosi Skarżąca, że w decyzji Kolegium zabrakło szczegółowego rozważenia skutków orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji lokalizacyjnej. Trzeba bowiem zaznaczyć, że przesłanką stwierdzenie nieważności są także niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia prawa. Ten brak uzasadnienia zdaniem Sądu nie jest jednak istotny. Niemożliwe do zaakceptowania skutki wynikają bowiem w przedmiotowej sprawie z samego celu rozważanych przepisów tj. zapewnienia ludziom ochrony przed ponadnormatywnym promieniowaniem elektromagnetycznym. Nie można uznać, że osiągnięcie tego celu należy niżej stawiać niż wskazywane w skardze zapewnienie dostępu do usług telekomunikacyjnych w szczególności w zakresie dostępu do internetu. Trudno bowiem uznać, że prowadzenie działalności gospodarczej czy nauczanie mogą być prowadzone bez względu na zdrowie ludzi – w sytuacji kiedy istnieją możliwości techniczne, aby ww. działalność była prowadzona bez uszczerbku dla zdrowia ludzi.
Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), Sąd oddalił skargę.