II SA/Bd 594/23

II SA/Bd 594/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-08-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Renata Owczarzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 149 par. 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi B. H. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. K. z dnia [...].02.2023 r., znak: [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiono B. H. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania na warsztat części budynku " starej kotłowni" w S. K. na osiedlu [...] [...] zlokalizowanego na działce nr ew. 671 obręb 0004 S. K., gm. S. K., zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. K.. z dnia
[...] sierpnia 2022 r., znak: [...] uznając, że wnioskodawczyni nie legitymuje się interesem prawnym do złożenia przedmiotowego wniosku. Prawo do zamieszkiwania lokalu mieszkalnego bezpośrednio sąsiadującego z nowopowstałym warsztatem oraz wieloletniego korzystania z pomieszczeń kotłowni (garażowanie rowerów) nie stanowi podstawy do uznania za stronę.
W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. K. wskazał, że prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania na warsztat części budynku "starej kotłowni" zlokalizowanej na działce nr ew. 671. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wydał decyzję z dnia [...].08.2022 r., znak: [...] umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe z powodu braku podstawy prawnej dla merytorycznego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia co do istoty.
B. H. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego umorzonego decyzją Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. K.. W następstwie złożonego wniosku organ wydał niniejsze postanowienie.
Na postanowienie z dnia [...].02.2023 r., znak: [...] B. H. złożyła zażalenie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
Organ wskazał, że ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się
do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 lub 145a § 1, 145b § 1
i 145aa § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., względnie w art. 145a § 2, 145b § 2, art. 145aa § 2 k.p.a. Tylko łączne wystąpienie trzech ww. przesłanek warunkuje skuteczność podania, tj. wznowienie postępowania w sprawie.
W dniu [...].09.2022 r. do organu PINB w S. K.. wpłynął wniosek Pani B. H. z dnia [...].09.2022 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 145 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. K.. z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania
na warsztat części budynku "starej kotłowni" w S. K. na osiedlu [...] [...] zlokalizowanego na działce nr ew. 671. Jak wskazała Pani B. H. w ww. wniosku, o decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. K. z dnia [...].08.2022 r. znak sprawy: [...] dowiedziała się od PINB w S. K., otrzymując dnia [...].09.2022 r. odpowiedź wskazująca na fakt,
iż zebrane dowody w sprawie umorzenia, potwierdziły podejrzenia wnioskodawczyni
o dokonaniu samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku "starej kotłowni". Organ nadmienił również, iż wnioskodawczyni nie została ustanowiona stroną przedmiotowego postępowania.
Zgodnie z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału
w postępowaniu.
W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się
do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej
w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Wnioskodawczyni we wniosku o wznowienie postępowania wskazała, iż powinna być stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...].08.2022 r., znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. K.. ponieważ posiada i zamieszkuje lokal mieszkalny bezpośrednio sąsiadujący
z nowopowstałym warsztatem (za ścianą). Jest osobą bezpośrednio zainteresowaną nie tylko ze względu na bliskie sąsiedztwo, ale również z uwagi na to, że przez wiele lat ona oraz pozostali mieszkańcy bloku korzystali z pomieszczenia " starej kotłowni", garażując tam swoje rowery, tj. użytkując ją bezpośrednio i stale. Wnioskodawczyni posiada wraz
z pozostałymi mieszkańcami prawo odrębnej własności nieruchomości działki [...], 671 (...).
Co do zasady, w sytuacji gdy podanie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeżeli jednak w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, to organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania (wyrok WSA
w Warszawie z dnia 26.10.2022 r. o sygn. akt I SA/Wa 1283/22).
W ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca, w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy zatem to samo co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu, tj. strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Jak wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości załączonej do akt niniejszej sprawy, właścicielem rzeczonej nieruchomości jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. K.. Z powyższej księgi wieczystej wynika, że w budynku przy ul. [...]. [...] 1 w S. K.. zostały wyodrębnione lokale,
a właścicielem jednego z nich jest Pani B. H.. Z kolei Spółdzielnia Mieszkaniowa posiada wyłącznie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do "starej kotłowni", aktualnie wykorzystywanej jako warsztat.
Zgodnie zaś z art. 71 Prawa budowlanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego właściwemu organom administracyjny architektoniczno-budowlanej może dokonać wyłącznie podmiot posiadający prawo
do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a takim jest Spółdzielnia Mieszkaniowa. Natomiast PINB ustalił, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania,
co skutkowało zakończeniem postępowania ostateczną decyzją PINB w S. K..
z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...]. Tym samym, w ocenie organu, PINB zasadnie uznał, że wnioskująca nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu jak i prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia,
iż argumentacja wnioskodawczyni o posiadaniu i zamieszkiwaniu lokalu mieszkalnego bezpośrednio sąsiadującego z "nowopowstałym " warsztatem (za ścianą) oraz wieloletniego korzystania przez nią oraz mieszkańców bloku z pomieszczenia starej kotłowni (garażowanie swoich rowerów, tj. użytkowanie bezpośrednio i stale) nie stanowi podstawy do uznania jej za stronę postępowania. Zauważyć należy, że spółdzielnia mieszkaniowa reprezentuje właścicieli lokali na zewnątrz, a sam fakt zamieszkiwania
w budynku położnym obok, nie daje statusu strony w postępowaniu. I tak, w orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność wznowienia postępowania wystąpi m.in.
w przypadku, gdy już we wstępnej fazie postępowania można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją jakiekolwiek podstawy wznowienia.
We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że Skarżąca nie posiada przymiotu Strony w sprawie, wobec czego właściwym jest uznanie, że we wstępnej fazie postępowania można było jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją jakiekolwiek podstawy wznowienia, w sytuacji, gdy zgodnie z prawidłową wykładnią przepisu organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnosząc podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny
w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.
Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o
- uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,
- na podstawie art. 135 p.p.s.a. rozważenie uchylenia w całości postanowienia organu I instancji.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym
na podstawie art. 119 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności
z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu.
Wznowienie postępowania daje możliwość ponownego rozpoznania
i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym przynajmniej jedną z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a albo art. 145b k.p.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
1. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;
2. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;
3. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;
4. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
5. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;
6. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;
7. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);
8. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w art. 145a - art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony.
W rozpoznawanej sprawie wnioskowano o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wskazaną w przepisach prawa procesowego.
Wznowienie postępowania obejmuje dwa etapy postępowania. Pierwszy dotyczy dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i kończy się postanowieniem o wszczęciu postępowania lub o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Postanowienie o wszczęciu postępowania jest tylko aktem procesowym nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a.
Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania tj. postępowanie wyjaśniające, którego celem jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz w razie pozytywnego wyniku tych czynności przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem weryfikacji decyzji ostatecznej. Jeżeli w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego organ stwierdzi zgodnie z art. 151 k.p.a. brak przesłanek wznowienia postępowania odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji.
Do przesłanek pozytywnych zalicza się rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia.
Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 k.p.a.
Szczególny charakter ma jednak przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ jej istotą jest kwestia podmiotowa – udziału strony w postępowaniu. Dlatego w przypadku zgłoszenia tej przesłanki zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie. Wówczas postępowanie może zakończyć się
we wstępnej fazie wznowienia – postanowieniem o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Jeżeli istnieją natomiast jakiekolwiek wątpliwości co do faktu posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony – niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie rozstrzygnięcie sprawy w zakresie istnienia przesłanki wznowienia, gdyż tylko wtedy możliwe jest zbadanie sprawy w problematycznym zakresie i rozstrzygnięcie takiej kwestii. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść
we wznowionym postępowaniu określa natomiast art. 151 § 1 k.p.a.
W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy organ uzna, że zgłaszający tę właśnie podstawę wznowienia w istocie nie posiada przymiotu strony we wznawianym postępowaniu, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie organ rozważał kwestię przymiotu strony skarżącej
w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania na warsztat części budynku " starej kotłowni", oceniając jej interes z punktu widzenia posiadania prawa własności lokalu w sąsiadującym obiekcie, ewentualnego prawa do reprezentowania spółdzielni, analizując charakter oddziaływania obiektu na jej odrębną własność, uznając, że wskazywane przez skarżącą okoliczności mogą być ocenione wyłącznie jako interes faktyczny a nie prawny, oraz, że spółdzielnia dysponuje prawem
do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do spornego warsztatu, a także mając na uwadze charakter postępowania w sprawie o zmianę sposobu użytkowania.
Nie można zatem stwierdzić, że wystąpiła oczywistość braku podstaw do uznania skarżącej za stronę, skoro organ rozpatrywał status skarżącej w tak wielu aspektach, co do zasady, z punktu widzenia wskazanej przesłanki jest wymagane. W takim zaś przypadku niezbędne było wydanie postanowienia
o wznowieniu postępowania, a dopiero następnie, rozstrzygnięcie sprawy w zakresie istnienia przesłanki wznowienia.
W opisanych okolicznościach należy zatem stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania – art. 145 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1
pkt 4 k.p.a. (jako przedwczesne), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a na podstawie art. 135 p.p.s.a., także uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wznowi postępowanie i oceni
we wznowionym postępowaniu czy zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wyda rozstrzygnięcie odpowiadające treści art. 151 § 1 k.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł., stanowiącą koszty wpisu sądowego.