II SA/Bd 585/24

II SA/Bd 585/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Katarzyna Korycka
Mariusz Pawełczak
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 469
art. 29
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r., znak: [...] Burmistrz S. działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469) w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej znajdującej się na gruncie dz. 49 położonej w miejscowości K., gm. S., kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich - działki nr [...] położonej
w miejscowości K., gm. S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał R. K. wyprowadzenie na działce nr [...] betonowych korytek odwadniających wzdłuż płotu z odpływem do naturalnego odbiornika wód opadowych znajdującego się w południowej części działki nr [...] tj. stawu, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania z uwzględnieniem wszystkich rozstrzygnięć, które w sprawie miały miejsce.
Podstawową rolą organu w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy zaistniały przesłanki z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego tj. czy właściciel gruntu (działki
nr [...]) dokonał zmiany stanu wody na gruncie (na czym konkretna zmiana polegała), czy zmiana ta (stanu wody na gruncie) szkodliwie wpływała/wpływa nadal na grunty sąsiednie (działka nr [...]), na czym szkoda polega, czy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie,
a szkodliwym oddziaływaniem istnieje związek przyczynowo - skutkowy. W tym celu organ uzyskał opinię biegłego posiadającego niezbędne wiadomości specjalne - Ekspertyzę Hydrogeologiczną i Geotechniczną dotyczącą działki o nr. ewidencyjnym 49, sporządzoną przez prof. dr hab. inż. M. K. K., w której określono kierunek powierzchniowego spływu wód opadowych pomiędzy działkami 49, a 39. Wyjaśniona została kwestia ewentualnego zalewania działki nr [...] wodą opadową z działki [...], dokonana została ocena geotechniczna wpływu przepływu wód powierzchniowych z działki nr [...] na stan techniczny budynków na działce nr [...].
Na podstawie wykonanych w terenie prac, autor ekspertyzy wskazał, że:
. stwierdzono spadek powierzchniowy w części północo-wschodniej działki [...]
w kierunku działki nr [...],
. stwierdzono barierę o nieznacznej wysokości w postaci fundamentu płotu pomiędzy działkami, która stanowi przeszkodzę hydrauliczną dla płynących wód powierzchniowych,
. fundamentu płotu nie można traktować jako bariery hydraulicznej z uwagi na jej nieznaczną wysokość, która przy nawalnych deszczach nie będzie wystarczająca,
. przepływ na działce między otworami od 1 do 6 następuje w kierunku działki nr [...]. W pozostałej części działki, kierunek przepływu jest z północy na południe
w kierunku do stawu - otwory 5-8,
. z uwagi na rodzaj materiału budującego nasyp należy przyjąć, że powierzchnia działki jest nieprzepuszczalna i całość wód opadowych będzie przepływać po powierzchni zgodnie z ukształtowaniem terenu w trakcie nawalnych opadów deszczu, a nie infiltrować w podłoże gruntowe,
. nie stwierdzono uszkodzeń obiektów budowalnych na działce nr [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, które świadczyć mogłyby o niekorzystnym wpływie przepływających wód opadowych na posadowienie istniejących obiektów
i zmiany parametrów mechanicznych gruntów w ich poziomie posadowienia. Nie stwierdzono spękań i rys świadczących o problemach geotechnicznych budynków na działce nr [...] znajdujących się bezpośrednio przy granicy z działką nr [...],
. wody opadowe z budynków na działce nr [...] są odprowadzone za pomocą rur spustowych bezpośrednio na teren działki nr [...]. Mogą one stanowić większe zagrożenie geotechniczne dla posadowienia budynków niż woda opadowa płynąca w trakcie nawalnych deszczy z działki nr ewid.[...], przy założeniu jej przelania się przez przeszkodę hydrauliczną w postaci płotu.
Ekspertyza Hydrogeologiczna i Geotechniczna dotycząca działki o nr ewide[...], zawiera następujące wnioski końcowe i zalecenia:
. w części północno-wschodniej spływ wód powierzchniowych jest skierowany
z działki nr [...] na działkę nr [...]. Z uwagi na istniejącą przeszkodzę hydrauliczną
w postaci płotu można stwierdzić, że jest ona wystarczająca tylko przy niewielkich opadach,
. w przypadku intensywnych, długotrwałych lub nawalnych opadów może dochodzić do zalewania działki nr [...] wodą opadową z działki nr [...]. Należy uregulować przy granicy działek odprowadzenie wód opadowych,
. z uwagi na grunty nieprzepuszczalne na działce nr [...], zaleca się wprowadzenie betonowych korytek odwadniających wzdłuż płotu z odpływem do naturalnego odbiornika wód opadowych znajdującego się w południowej części działki nr [...], tj. stawu,
. nie stwierdzono negatywnego wpływu w zakresie kwestii geotechnicznych, przepływających wód opadowych z działki nr [...] na obiekty na działce nr [...].
Stosując zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. organ uznał przedmiotową opinię za wiarygodną, o mocy dowodowej pozwalającej na wydanie rozstrzygnięcia. Ekspertyza Hydrogeologiczna i Geotechniczna działki nr [...], w ocenie organu jest dokumentem spójnym a zakres prac wykonanych w terenie pozwolił na wyjaśnienie kluczowych kwestii dotyczących przedmiotowej sprawy tj :
. czy właściciel gruntu (działki nr [...]) dokonał zmiany stanu wody na gruncie (na czym konkretna zmiana polegała) - zgodnie z danymi zawartymi w Ekspertyzie Hydrogeologicznej i Geotechnicznej działki o nr. ewidencyjnym 49, w części północo-wschodniej spływ wód powierzchniowych jest skierowany z działki nr [...] na działkę nr [...]. Powierzchnia działki nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] została utwardzona, poprzez wykonanie nasypu antropogenicznego, co potencjalnie spowodowało zmianę stosunków przepływu wód opadowych. Przeszkoda hydrauliczna w postaci płotu, jest wystarczająca tylko przy niewielkich opadach,
. czy zmiana ta (stanu wody na gruncie) szkodliwie wpływała/wpływa nadal na grunty sąsiednie (działek nr [...]), na czym szkoda polega - zgodnie z danymi zawartymi w Ekspertyzie, w przypadku intensywnych, długotrwałych lub nawalnych opadów może dochodzić do zalewania działki nr [...] wodą opadową z działki nr [...]. Nie stwierdzono negatywnego wpływu w zakresie kwestii geotechnicznych, przepływających wód opadowych z działki nr [...] na obiekty na działce nr [...]. Nie stwierdzono uszkodzeń obiektów budowalnych na działce nr [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, które świadczyć by mogły o niekorzystnym wpływie przepływających wód opadowy na posadowienie istniejących obiektów i zmiany parametrów mechanicznych gruntów w ich poziomie posadowienia. Nie stwierdzono spękań i rys świadczących o problemach geotechnicznych budynków na działce nr [...] znajdujących się bezpośrednio przy granicy z działką nr [...],
. czy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem istnieje związek przyczynowo – skutkowy, a zgodnie z danymi zawartymi w Ekspertyzie w części północo-wschodniej spływ wód powierzchniowych jest skierowany z działki nr [...] na działkę nr [...]. Z uwagi na rodzaj materiału budującego nasyp należy przyjąć, że powierzchnia działki jest nieprzepuszczalna i całość wód opadowych będzie przepływać po powierzchni zgodnie z ukształtowaniem terenu w trakcie nawalnych opadów deszczu, a nie infiltrować w podłoże gruntowe. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem istnieje związek przyczynowo - skutkowy.
Zdaniem organu, zarzuty do ekspertyzy hydrogeologicznej i geotechnicznej z dnia [...] listopada 2023 r. przedstawione przez stronę postępowania - Ł. K. są bezpodstawne. Celem ekspertyzy zleconej Pracowni Inżynieryjno-Geologicznej, było określenie kierunku powierzchniowego spływu wód opadowych pomiędzy działkami 49, a 39, wyjaśnienie kwestii ewentualnego zalewania działki nr [...] wodą opadową z działki [...], ocena geotechniczna wpływu przepływu wód powierzchniowych z działki nr [...] na stan techniczny budynków na działce nr [...]. Przedmiotem zleconej opinii nie było badanie stanu technicznego obiektów budowlanych na działce nr [...], tylko określenie, czy zmiana stanu wody na gruncie (działka nr [...]) szkodliwie wpływała/wpływa na grunty sąsiednie (działek nr [...]), oraz na czym szkoda polega. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 29 Prawa wodnego nie jest badanie przyczyn wysokiej wilgotności w budynkach mieszkalnych. Przedmiotem postępowania/ekspertyzy nie jest poprawność i jakość materiału znajdującego się w zakresie nasypu tylko kwestia związana z infiltracją wód opadowych i odpowiedź, czy może dochodzić do przepływu wód opadowych z działki nr [...] na działkę nr [...].
Biorąc pod uwagę fakt, że właściciel gruntu (działka nr [...]) dokonał zmiany stanu wody na gruncie, która potencjalnie szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni (działka nr [...]), a pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem istnieje związek przyczynowo- skutkowy, organ zobowiązany jest do zastosowania procedury
z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469). Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przedstawionym w wyroku z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt: II SA/Lu 912/07, organ wydając decyzję w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, powinien nakazać w niej taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania.
Z uwagi na powyższe nakazano właścicielowi działki nr [...], z uwagi na nieprzepuszczalne grunty na przedmiotowej działce, wyprowadzenie betonowych korytek odwadniających wzdłuż płotu z odpływem do naturalnego odbiornika wód opadowych znajdującego się w południowej części działki nr [...], tj. stawu. Przedmiotowe rozwiązanie zostało zakwestionowane przez stronę postępowania p. Ł. K. poprzez wskazanie, że właściwym rozwiązaniem jest nałożenie na właściciela działki nr [...] obowiązku przywrócenia utwardzonej części działki do stanu pierwotnego. Jest to jeden z wariantów rozwiązania sprawy. Z uwagi jednak na fakt, że odcięcie wód powierzchniowych i przekierowanie ich do istniejącego na działce nr [...] stawu do którego spływają pozostałe wody opadowe z terenu, przyjęte rozwiązanie jest rozwiązaniem najprostszym i najskuteczniejszym.
W odwołaniu od powyższej decyzji Ł. K. zarzuciła jej wydanie
z następującymi uchybieniami:
1. naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 14, art. 18 ust. 2 oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U.
z 2015 r., poz. 796) w zw. z punktem 2 załącznika do tego rozporządzenia, § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49
z 2006 r., poz. 356) w związku z punktem 2 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, pozycjami 42 - 45 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku poprzez nakazanie właścicielowi działki nr [...] wykonanie urządzenia zapobiegającemu szkodom podczas gdy teren działki nr [...] został utwardzony gruzem ceglanym, odpadami betonu i gruzem betonowym z ewidentnym pogwałceniem przepisów dotyczących zagospodarowania odpadów, co w ocenie Skarżącej powoduje, że jedynym możliwym rozwiązaniem jest wydanie decyzji o nakazaniu właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego.
2. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy polegający na tym, iż organ ograniczył się jedynie do zbadania stanu wody na gruncie działki 49 i całkowicie pominął kwestię zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] wskutek działań właściciela działki nr [...] - organ w ogóle jej nie zbadał i nie odniósł się w żaden sposób do podnoszonego już kilkukrotnie zarzutu, iż wzniesiony na granicy działek betonowy mur stanowi przeszkodę w odpływie wody opadowej z terenu działki nr [...];
3. naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w związku z niepodjęciem wystarczających działań w kierunku ustalenia, czy właściciel działki nr [...] dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a jeżeli tak to na czym ta zmiana polegała i jakich materiałów do niej użyto, które zostało zlecone organowi przez organ odwoławczy;
4. naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - w odniesieniu do uzasadnienia faktycznego w związku z brakiem w uzasadnieniu rzetelnej oceny własnej organu w zakresie przedmiotu sprawy i bezkrytycznym oparciem się na ekspertyzie
z 2023r. W odniesieniu zaś do uzasadnienia prawnego, w związku z całkowitym pominięciem przepisów o zagospodarowaniu odpadów, co finalnie nie czyni również zadość zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w stanie faktycznym sprawy podaniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. J. F., poprzednik prawny Skarżącej, zażądał zobowiązania właściciela działki nr [...] do przywrócenia stanu poprzedniego, gdyż zmiana nachylenia terenu tej działki doprowadziła do odprowadzania spływającej wody opadowej na grunty sąsiednie tj. działkę nr 39 oraz znajdujące się tam budynki, działając w ten sposób na szkodę właściciela tej działki.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego organ przeprowadził dowód z opinii biegłych z zakresu hydrologii
i geologii tj. prof. dr hab. inż. M. K. oraz dr inż. Ł. K., w której określono kierunki powierzchniowego spływy wód opadowych pomiędzy działkami nr [...], wyjaśniono kwestie ewentualnego zalewania działki nr [...] wodą opadową z działki nr 49 oraz dokonano oceny geotechnicznej wpływu przepływu wód powierzchniowych
z działki nr [...] na stan techniczny budynków na działce nr [...]. Z opinii wynika, iż powierzchnia działki nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] została utwardzona poprzez wykonanie nasypu antropogenicznego, co potencjalnie spowodowało zmianę stosunków przepływu wód opadowych. Zmiana stanu zagospodarowania została stwierdzona także w opinii biegłego inż. J. C. sporządzonej w lipcu 2016r. oraz opinii sporządzonej przez dr M. G., mgr B. G. i mgr inż. M. W.. Potwierdza to także załączony do odwołania protokół z kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.. Teren działki został utwardzony celem umożliwienia wjazdu i manewrowania ciężkich maszyn rolniczych. Wykonane zostało także ogrodzenie betonowe z płyt prefabrykowanych na cokole betonowym. W toku postępowania, działka nr [...] była utwardzana, w związku z czym organ w zakresie zagospodarowania działki wydając decyzję wziął przede wszystkim pod uwagę ustalone zagospodarowanie uwzględnione w opinii biegłych z zakresu hydrologii i geologii tj. prof. dr hab. inż. M. K. oraz dr inż. Ł. K..
Z przedmiotowej opinii wynika, że właściciel działki nr [...] doprowadził do naruszenia stanu wody, o którym mowa w art. 29 p.w., a zastosowane aktualnie rozwiązania, ze względu na stwierdzoną nieprzepuszczalność powierzchni działki jest niewystarczające
i w przypadku intensywnych długotrwałych lub nawalnych opadów może powodować zalewanie działki nr [...] wodą opadową z działki nr [...].
Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, iż zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. został ustalony stan wzajemnych stosunków wodnych na działce nr [...] oraz został on porównany ze stanem aktualnym. Dokonano wszechstronnej analizy problemu hydrologicznego zastanego w okolicy i ewentualnych powiązań następstw i skutków zmian stanu wody związanych z dokonanym zagospodarowaniem działki nr [...]. Wyniki przeprowadzonego przez organ drugiej instancji postępowania administracyjnego, w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy, pozwalają na przyjęcie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki art. 29, tj. szkodliwe oddziaływanie zmiany stanu wody na nieruchomość Skarżącej.
Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem organu odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty związane z nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w związku z zastosowaniem, w ocenie Skarżącej, nieprawidłowych materiałów do utwardzenia – odpadów, mogące świadczyć o naruszeniu przepisów ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach, gdyż rozważania takie wychodzą poza granice rozpoznania sprawy w zakresie naruszenia stanu wody i mogą być ewentualnie przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o odpadach.
Ponadto prawidłowość utwardzenia była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.. Z akt sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...]
z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] EP odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia i podwyższenia podwórza na działce nr [...] w miejscowości K..
Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy właściciel nieruchomości nr [...] dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów tj. działki nr [...]. Wbrew zarzutom odwołania, przedmiotem postępowania nie była zmiana stanu wody na gruncie działki [...], a jedynie ewentualny negatywny wpływ zmian stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...]. Jak wynika z opinii biegłych, wykonane ogrodzenie z betonowych elementów w związku z utwardzeniem na działce nr [...] jest przeszkodą hydrauliczną do zatrzymania w części północno-wschodniej spływu wód powierzchniowych z działki nr [...] na działkę nr [...], jednakże niewystarczającą
w przypadku intensywnych, długotrwałych lub nawalnych opadów.
W odwołaniu Skarżąca zarzuciła, iż organ pierwszej instancji nie zbadał i nie odniósł się w żaden sposób do podnoszonego zarzutu, iż wzniesiony na granicy działek betonowy mur stanowi przeszkodę w odpływie wody opadowej z terenu działki nr [...]. Organ II instancji wyjaśnił, iż zarówno zgodnie z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (art. 29 ust. 1 pkt 2), jak i ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (art. 234 ust. 1 pkt 2) właściciel gruntu nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Z ww. przepisu wynika jednoznaczny zakaz odprowadzania wód na grunty sąsiednie, które winny być zagospodarowane w odpowiedni sposób na terenie własnej nieruchomości.
W skardze do Sądu Ł. K. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego
w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne w zw. z art. 3 ust 1 pkt i pkt 14, art. 18 ust. 2, art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 33 ust. 1 ustawy
o odpadach, § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796) w zw. z punktem 2 załącznika do tego rozporządzenia, § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2006 r. Nr 49 poz. 356) w zw. z punktem 5 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, pozycjami 42 - 45 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75 poz. 537 ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy teren działki nr [...] został utwardzony gruzem ceglanym, odpadami betonu i gruzem betonowym
z ewidentnym pogwałceniem przepisów dotyczących zagospodarowania odpadów co powoduje, że jedynym możliwym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji jest wydanie przez organ decyzji o nakazaniu właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego,
2. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz merytorycznego załatwienia sprawy w zakresie wpływu muru z płyt żelbetowych na cokole betonowym usytuowanego na granicy działek na zmianę stanu wody na gruncie działki nr [...] w wyniku zablokowania niezmienionego przez właściciela działki nr [...] lecz naturalnego odpływu wody z działki nr [...], a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, melioracji
i postępowań wodnoprawnych w celu przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań i pomiarów niezbędnych do oceny zmiany stosunków wodnych, szkodliwości wpływu dokonanych zmian na nieruchomości sąsiednie, w sytuacji gdy w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne opinia biegłego jest co do zasady niezbędna.
Zdaniem skarżącej, w realiach niniejszej sprawy istotną pozostaje okoliczność, iż wskutek użycia nierozkruszonego gruzu budowlanego (pochodzącego z nielegalnych rozbiórek i przebudów budynków) do podwyższenia i utwardzenia terenu działki [...] doszło do zakazanego prawem składowania odpadów budowlanych w gruncie, wobec czego jedynym słusznym rozwiązaniem w okolicznościach faktycznych sprawy jest wydanie decyzji o przywróceniu nieruchomości do stanu poprzedniego. Przedmiotowego zakresu robót nie da się zalegalizować, biorąc pod uwagę fakt, iż utwardzenie działki nr [...] nastąpiło gruzem, który nie został uprzednio skruszony, a ponadto bez wymaganego prawem zgłoszenia i niezgodnie z decyzją Burmistrza S. o warunkach zabudowy
z dnia [...] maja 2015 r., powodując w konsekwencji zmianę stosunków wodnych poprzez szkodliwe oddziaływanie na grunt sąsiedni - działkę nr [...].
Zdaniem skarżącej, jedynym z warunków dopuszczalnego sposobu zagospodarowania tego rodzaju odpadów było utwardzenie terenu w sposób uniemożliwiający pylenie poprzez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą. Gruz użyty do utwardzenia terenu działki [...] nie został jednakże połączony żadnym spoiwem, przez co nie doszło do zestalenia powierzchni. Natomiast za wymaganą warstwę niepylącą, w ocenie skarżącej nie można z całą pewnością uznać użytych przez właściciela działki nr [...] szlaki i żużla paleniskowego, ponieważ takiego działania inwestora nie sposób pogodzić z wymogami wyżej wymienionych przepisów. Konkludując, skoro ustawodawca dopuścił możliwość odzysku na własne potrzeby niektórych odpadów, to zdaniem skarżącej organ orzekający przed wydaniem decyzji
w niniejszej sprawie winien obligatoryjnie zbadać, czy faktyczne zagospodarowanie gruzu przez właściciela działki [...] odbyło się w sposób zgodny z prawem. W rzeczonej sprawie jednak zarówno trzech biegłych powołanych w latach 2016, 2018 i 2023, jak
i organ pierwszej instancji nie podejmują w tej materii żadnych ocen i rozstrzygnięć.
W przekonaniu skarżącej, ani powołani eksperci, ani organ nie udzielili odpowiedzi na pytanie, czy wzniesiony na granicy działek betonowy mur stanowi przeszkodę
w odpływie wody opadowej z terenu działki nr [...]. Pomimo wnoszonych uwag
i zgłaszanych wniosków, Burmistrz S. ograniczył się jedynie do zbadania stanu wody na gruncie działki nr [...], zaś w ogóle nie podjął próby odpowiedzi na pytanie, jak zmienił się wskutek robót budowlanych sąsiada stan wody na gruncie działki nr [...].
Biegli, jak i organ w ogóle nie zbadali naturalnego kierunku spływu wód opadowych
z terenu działki nr 39 i w konsekwencji nie udzielili odpowiedzi na pytanie dotyczące betonowego muru, który w istocie stanowi przeszkodę w odpływie wody opadowej
z terenu mojej działki. Betonowe korytka, o których mowa w zaskarżonej decyzji, zostałyby najprawdopodobniej ułożone tuż przy betonowym murze, a następnie z nim zespolone przy wykorzystaniu zaprawy cementowej, co tylko utrwaliłoby istniejący obecnie i niezgodny z prawem stan faktyczny na gruncie. Wskazuje to jednoznacznie, iż Burmistrz S. w swojej analizie sprawy całkowicie pomija i nie bierze pod uwagę kwestii zmiany naturalnego spływu wody opadowej z terenu działki nr [...], choć problem ten jest mu znany i przypominany w każdym kolejnym odwołaniu od tak wielu lat.
Kolejnym uchybieniem postępowania wyjaśniającego, na co zwracano już uwagę w zarzutach do ekspertyzy drugiego biegłego - firmy Geoprofit z 2018 r., jest zdaniem skarżącej brak jakichkolwiek ustaleń co do kierunku spływu wód opadowych w okresie przed utwardzeniem. Obecny kierunek spływu został prawidłowo określony
w ekspertyzach z 2018 i 2023 r., jednak w dalszym ciągu zagadką pozostaje, jak woda spływała przed 2014 r. Jest to tym bardziej dziwne, gdyż organ odwoławczy w dwóch swoich pismach do Burmistrza S. (z dnia [...] listopada 2017 r. i [...] stycznia 2018 r.) jasno i wyraźnie zlecił organowi przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego
z dziedziny hydrologii w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, która
w pierwszej kolejności powinna dać odpowiedź na pytanie, czy właściciel działki nr [...] dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to na czym konkretnie zmiana ta polegała.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku kontroli sądu administracyjnego decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U.
z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej nie może: zmieniać stanu wody na gruncie,
a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Stosownie do treści art. 29 ust. 2 p.w. właściciel gruntu ma obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, (art. 29 ust. 3 p.w.).
Tym samym konieczne jest ustalenie, czy dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego, a dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a skutkiem. Za zmianę uchodzić może każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (tj. zwiększenie się, bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Zmiana ta może polegać również na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej i roztopowej, bądź kierunku odpływu ze źródeł poprzez np. wykonanie przeszkody
w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, zasypanie istniejącego rowu, utwardzenie powierzchni działki kostką brukową, wzniesienie murowanego ogrodzenia, czy wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich. Należy też zauważyć, że zastosowanie przytoczonego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia
16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 191/16, LEX nr 2197710, wyrok WSA w Lublinie z 23 maja 2017 r. II SA/Lu 1134/16, LEX nr 2342075). Jest to zatem działanie ingerujące w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. bez wykazania bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego.
W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim, czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich.
Dalej wskazać należy, że wszędzie tam, gdzie sprawa nie jest oczywista w drodze logicznego rozumowania i nie da się ustalić tych dwóch elementów tj. faktu naruszenia stosunków, wodnych i szkody (szkodliwego oddziaływania) z tym związanej dla nieruchomości sąsiednich, organy administracji z reguły obowiązane są w prowadzonym postępowaniu do pozyskania stosownej ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która okoliczności te ustali (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., II OSK 1621/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r. II OSK 1538/11).
Zgodnie z art. 84 § 1 Kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Opinia biegłego, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, a zatem i obowiązek oceny sporządzonej przez biegłego opinii. Oczywiście sporządzona opinia nie stanowi dowodu absolutnego, który automatycznie przekładałby się na rozstrzygnięcie sprawy. Jak każdy inny dowód podlega ona swobodnej ocenie ze strony organu. Również strony postępowania mają prawo oraz możliwość, aby wnioski wypływające z takiej opinii zakwestionować. Pamiętając jednak, że opinię sporządza się w sprawach wymagających wiedzy specjalistycznej, do skutecznego podważenia opinii biegłego potrzeba argumentów eksperckich, co w praktyce sprowadza się najczęściej do sporządzenia innej ekspertyzy.
W przedmiotowej sprawie fakt, że doszło do zmiany stosunków wodnych stanowi okoliczność potwierdzoną ustaleniami biegłego, nie kwestionowaną przez strony. Wynika to przede wszystkim z utwardzenia działki nr [...]. Sporna pozostaje natomiast kwestia rozwiązania powyższego problemu. Organ odwoławczy oparł się w tym zakresie na koncepcji zaproponowanej przez biegłego.
Zdaniem skarżącej, zaproponowane rozwiązanie techniczne polegające na wprowadzeniu betonowych korytek odwadniających wzdłuż płotu z odpływem do naturalnego odbiornika wód opadowych znajdującego się w południowej części działki
nr [...], tj. stawu jest niewystarczające i nie zapewni właściwego spływu wód ani nie zapobiegnie ewentualnym szkodom. Na etapie postępowania administracyjnego skarżąca proponowała podjęcie dalej idących kroków, sięgających usunięcia utwardzenia sąsiedniej działki i przywrócenia stanu poprzedniego.
W przedmiotowej sprawie skarżąca, która nie powoływała się na jakiekolwiek własne kwalifikacje z zakresu hydrologii, ograniczyła się do polemiki
z wynikami badań dokonanych przez biegłego oraz zaproponowanym przez niego rozwiązaniem. Samodzielne obserwacje skarżącej, jej obawy oraz przeświadczenie
o niewystarczającym sposobie rozwiązania problemu, nie stanowią przeciwwagi dla ustaleń poczynionych przez eksperta w tej dziedzinie. Biegły przyjmując określone rozwiązanie problemu uznał je za skuteczne a jednocześnie najprostsze. Trudno zatem polemizować w tym względzie.
W tych okolicznościach, ocenie Sądu, Kolegium zasadnie uznało sporządzoną opinię za rzetelną, a oparcie się na niej wbrew zarzutom skargi, nie nastąpiło z naruszeniem zasad procesowych wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Przede wszystkim istniały wszelkie podstawy formalne, aby organ oparł się na spornej opinii. Została ona bowiem sporządzona i podpisana przez biegłych z zakresu hydrologii i geologii tj. prof. dr hab. inż. M. K. oraz dr inż. Ł. K., a więc specjalistów w zakresie hydrologii, hydrogeologii i zmian stosunków wodnych, zatem przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę i doświadczenie w przedmiotowej dziedzinie.
Zakwestionowanie opinii przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo opinia zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jej walory dowodowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2608/22).
Biegły w sprawie ocenił, że doszło do zmiany stosunków wodnych
w badanym obszarze. Biegły opisał w ekspertyzie, że w części północo-wschodniej spływ wód powierzchniowych jest skierowany z działki nr [...] na działkę nr [...], przy czym powierzchnia działki nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] została utwardzona, poprzez wykonanie nasypu antropogenicznego, co potencjalnie spowodowało zmianę stosunków przepływu wód opadowych. Przeszkoda hydrauliczna w postaci płotu, jest wystarczająca tylko przy niewielkich opadach. Ponadto biegły ustalił, że w przypadku intensywnych, długotrwałych lub nawalnych opadów może dochodzić do zalewania działki nr [...] wodą opadową z działki nr [...]. Nie stwierdzono negatywnego wpływu w zakresie kwestii geotechnicznych przepływających wód opadowych z działki nr [...] na obiekty na działce nr [...]. Nie stwierdzono uszkodzeń obiektów budowalnych na działce nr [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, które świadczyć by mogły o niekorzystnym wpływie przepływających wód opadowy na posadowienie istniejących obiektów i zmiany parametrów mechanicznych gruntów w ich poziomie posadowienia. Nie stwierdzono spękań i rys świadczących o problemach geotechnicznych budynków na działce nr [...] znajdujących się bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem istnieje związek przyczynowo – skutkowy. Z uwagi na rodzaj materiału budującego nasyp należy przyjąć, że powierzchnia działki jest nieprzepuszczalna i część wód opadowych będzie przepływać po powierzchni zgodnie z ukształtowaniem terenu w trakcie nawalnych opadów deszczu, a nie infiltrować w podłoże gruntowe.
Biegły wskazał wyraźnie powody swojej oceny. Powyższe wyjaśnienia zdaniem Sądu jasno i w rzeczowy sposób tłumaczą, dlaczego w przypadku intensywnych, długotrwałych lub nawalnych opadów może dochodzić do zalewania działki nr [...] wodą opadową z działki nr [...].
Jako uzasadniony i wystarczający dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy też uznać zalecony przez biegłego sposób rozwiązania spornej kwestii poprzez uregulowanie przy granicy działek odprowadzenia wód opadowych, ponieważ ze względu na grunty nieprzepuszczalne na działce nr [...], zalecił on wprowadzenie betonowych korytek odwadniających wzdłuż płotu z odpływem do naturalnego odbiornika wód opadowych znajdującego się w południowej części działki nr [...], tj. stawu. Ponadto biegły nie stwierdził negatywnego wpływu w zakresie kwestii geotechnicznych przepływających wód opadowych z działki nr [...] na obiekty na działce nr [...].
Biegły odniósł się również do zarzutów skarżącej skierowanych do sporządzonej opinii i wyjaśnił, że zakres i przedmiot opracowania został szczegółowo opisany
w punkcie 1.2 ekspertyzy i nie dotyczy on badania stanu technicznego obiektów skarżącej. Zwrócił uwagę, że zalanie powierzchniowe posadzki budynku, a uszkodzenie podłoża gruntowego na którym posadowiony jest fundament obiektu, to są dwie różne sprawy, dlatego w punkcie 5 ekspertyzy podsumowano, że nie stwierdzono negatywnego wpływu w zakresie kwestii geotechnicznych, przepływających wód opadowych z działki nr [...] na obiekty na działce nr [...]. Przyczyny geotechniczne tzn. dotyczące uszkodzenia obiektu w poziomie posadowienia charakteryzują się układem spękań na konstrukcji, który dla obiektów omawianych obiektów nie występuje. Spływ wód powierzchniowych, a przepływ wód infiltracyjnych w podłożu to są dwie odrębne kwestie. Przepływ wód gruntowych będzie zależny od układu stropu gruntów spoistych - trudno przepuszczalnych, które właśnie występują w otworze nr [...]. Dodatkowo nie są to grunty dobrze przepuszczalne tylko trudno-przepuszczalne (...). Poprawność i jakość materiału znajdującego się w zakresie nasypu nie stanowiła przedmiotu zlecenia. Zadaniem było określenie kwestii przepływu i infiltracji wód opadowych wraz z odpowiedzią, czy może dochodzić do przepływu wód opadowych z działki nr [...] na działkę nr 39 i to zostało stwierdzone.
Jeżeli chodzi o kwestionowanie zaproponowanego rozwiązania zapobieżenia szkodliwego oddziaływania, to opiera się ono na ustaleniach poczynionych w terenie oraz wiedzy i doświadczeniu. Biegły zaproponował rozwiązanie, które przy minimalnych nakładach finansowych i niewielkiej ingerencji w teren przyczyni się do poprawy warunków hydrologicznych i jest proporcjonalne do zaistniałych szkód. Wyraźnie w wyjaśnieniach wskazał, że rozważał makroniwelację terenu i wykonanie innego ukształtowania terenu, ale stwierdził jednocześnie, że są to warianty, natomiast najprostszym sposobem jest odcięcie wód powierzchniowych i przekierowanie ich do istniejącego na działce nr [...] stawu, do którego spływają pozostałe wody opadowe z terenu działki.
W ocenie Sądu, organ zasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie na sporządzonej opinii. Wartość dowodowa tej ekspertyzy wynika z faktu sporządzenia jej przez uprawnioną osobę, jest jasna, logiczna i nie zawiera braków, czy pomyłek, które podważałaby jej rzetelność. Została sporządzona po przeprowadzeniu oględzin i odpowiednich pomiarów za pomocą specjalistycznych urządzeń.
Podsumowując, opinia biegłego okazała się rzetelnym i wiarygodnym dowodem, przez co organ miał pełne podstawy, aby zaakceptować wynikające z niej ustalenia i przyjąć zaproponowane rozwiązanie. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wywiązując się z ciążących na nim obowiązkach wynikających z art.7, art.77 § 1, art.80 k.p.a. a wyniki tego postępowania zawarł
w uzasadnieniu wydanego postanowienia, szczegółowo wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia zgodnie z art.107 § 3 k.p.a. Zbadał w ramach prowadzonego postępowania istotne okoliczności sprawy, natomiast oczekiwanie skarżącej, by rozstrzygając niniejszą sprawę należało zbadać ją również z punktu widzenia przepisów ustawy o odpadach i ustawy prawo budowlane nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres żądania w tym zakresie wykracza poza ramy przedmiotu niniejszej sprawy .
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę.