II SA/Bd 581/22

II SA/Bd 581/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] listopada 2021 r. do dnia [...] stycznia 2022 r.
Uzasadnienie
1. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2021r. M. G. (dalej: skarżąca, strona) zwrócił się do Wójta Gminy S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką B. G..
2. Decyzją z dnia [...] marca 2022r. Wójt Gminy S. po ponownym rozpatrzeniu sprawy (decyzja z dnia [...] grudnia 2021r. została uchylona przez organ odwoławczy) odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 111; obecnie Dz. U. z 2022r., poz. 615 – dalej "u.ś.r."), bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] listopada 2020r. wynika, że w przypadku B. G. niepełnosprawność powstała po 73 roku życia.
3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że z końcem czerwca 2019r. zrezygnowała z zatrudnienia w kwiaciarni M. , na rzecz opieki nad matką, której stan zdrowia się pogarszał. W dniu [...] stycznia 2022r., przewiozła transportem medycznym matkę do swojego miejsca zamieszkania.
4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2022r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką od dnia [...] stycznia 2022r. do dnia [...] listopada 2023r.
W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. była nieprawidłowa w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 uznającego ten przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie.
Odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia organ uzasadnił tym, że dopiero od dnia [...] stycznia 2022r. skarżąca spełniła wszystkie przesłanki wynikające z istoty świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem fakt sprawowania opieki w domu matki w B., przez pięć dni w tygodniu, nie wypełniał istoty opieki, która musi być ciągła, stała i całodobowa.
Reasumując organ stwierdził, że w świetle wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego i ukształtowanego na jego podstawie orzecznictwa sądowo-administracyjnego, mając na uwadze także sytuację faktyczną, czyli konieczność zapewnienia chorej stałej i długotrwałej opieki, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przyznać wnioskowane przez stronę świadczenie pielęgnacyjne od [...] stycznia 2022r. do [...] listopada 2023r. czyli dnia w którym upływa termin ważności orzeczenia.
5. W skardze do tut. Sądu skarżąca wskazała, że odwołuje się od części decyzji, czyli daty od której zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne.
W uzasadnieniu strona wskazała, że nie zgadza się z argumentacją organu, że dopiero od dnia [...] stycznia 2022r. wypełniła założenie całodobowej opieki nad mamą, bowiem wcześniej po 5 dniach pobytu u matki wracała do własnego domu na 1,5 do 2 dni. Wyjaśniła, że w domu pozostawiła niepełnoletnich uczących się synów, męża oraz ubezwłasnowolnionego teścia, który porusza się na wózku. W jej ocenie rzeczą normalną było, że jako matka i żona była obowiązania, aby chociaż na 1-2 dni wracać do domu i przygotować ich na kolejne 5 dni nieobecności. Przed każdym wyjazdem do własnego domu przygotowywała dla matki posiłki, porcje leków oraz uzupełniała zakupy, aby jej siostra, która tam była miała wszystko przygotowane. Ponadto w tym czasie pozostawała z siostrą w stałym i częstym kontakcie. Wyjaśniając powody braku wcześniejszego zabrania mamy do siebie skarżąca wskazała, że lekarz prowadzący matkę od wielu lat odmówił kontynuacji leczenia mamy w jej miejscu zamieszkania ze względu na odległość. W grudniu 2021r. siostra odmówiła jej pomocy przy matce i od tego czasu zajmowała się nią sama. Po wyremontowaniu pokoju [...] stycznia 2022r. przewiozła matkę do siebie. W dniu [...] kwietnia 2022r. mama zmarła.
6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
8. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi wyłącznie kwestia daty początkowej, od której należało przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca uważa, że wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne powinno być jej przyznane od miesiąca wpłynięcia wniosku czyli od listopada 2021r., natomiast organ odwoławczy stoi na stanowisku, że świadczenie winno być przyznane dopiero od dnia [...] stycznia 2022r. czyli daty kiedy skarżąca zabrała matkę do swojego domu, bowiem wcześniej sprawowania opieka w domu matki w B., przez pięć dni w tygodniu, nie wypełniała istoty opieki, która musi być ciągła, stała i całodobowa.
Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] listopada 2020r., zaliczającym B. G. do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] listopada 2023r., z informacją, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] sierpnia 2021r.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia.
9. Przechodząc do kwestii spornej wskazać należy, że stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Powyższa regulacja odwołuje się zatem do dwóch przypadków. Pierwszy w którym osoba uprawniona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugi, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Użyty przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. zwrot "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" oznacza, że realizacja tego celu nie jest możliwa bez niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sprawowana opieka i jej zakres ma uniemożliwiać wykonywanie pracy zarobkowej, zatem musi zachodzić między nimi, tj. sprawowaną opieką i niemożnością wykonywania pracy zarobkowej związek przyczynowo-skutkowy. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. była bowiem pomoc osobom sprawującym stałą, długotrwałą opiekę osobom niepełnosprawnym, nie z powodu samej okoliczności sprawowania opieki, lecz ze względu na okoliczność, że przez sprawowaną opiekę osoby te znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do niewykonywania pracy zarobkowej. Konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Niewątpliwie przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 691/19). Zatem dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie, czy rodzaj lub ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegająca się o świadczenie uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Przy czym istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Ponadto warunek stałej opieki nie można rozumieć jako wykonywanie opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19).
Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
10. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dopiero od dnia [...] stycznia 2022r. skarżąca spełniła wszystkie przesłanki wynikające z istoty świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem fakt wcześniejszego sprawowania opieki w domu matki w B., przez pięć dni w tygodniu, nie wypełniał istoty opieki, która jak wskazało Kolegium musi być ciągła, stała i całodobowa.
Ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącej z dnia [...] listopada 2021r. wynika, że jej matka w sierpniu 2021r. przeszła 3 rozległy udar i jest osobą leżącą, sparaliżowaną i wymagającą opieki 24 godziny na dobę. Czasowo przeniosła się do matki w celu sprawowania opieki nad nią. U matki przebywa 5 dni w tygodniu, a na weekend choć nie zawsze wraca do domu, aby nadrobić swoje obowiązki. W tym czasie opiekę nad matką sprawuje siostra skarżącej. Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej jest osobą leżącą, wymagającą stałej całkowitej opieki pielęgnacyjnej ze strony drugiej osoby. Opiekę taką sprawuje skarżąca. Sprawowanie całodobowej opieki nad matką wymaga: karmienia 5 razy dziennie (główne posiłki trwają 1 godzinę), pojenia, podawania leków 3 razy dziennie, utrzymywania higieny całego ciała, mycia, kąpania, wymiany pampersów, mierzenia ciśnienia, utrzymywania w czystości bielizny osobistej i pościelowej, zmiany pozycji co 2 godziny, oklepywania.
W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie powinien doprowadzić do wniosków odmiennych niż przyjęte przez organ. Ocena zgromadzonych dowodów prowadzi bowiem do ustaleń, że dla zapewnienia codziennego optymalnego funkcjonowania niepełnosprawnej matki skarżącej, w kontekście jej stanu zdrowia, rozmiaru opieki sprawowanej nad nią przez skarżącą był na tyle znaczny, że faktycznie uniemożliwiał jej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej poza sprawowaną opieką. Zakres właściwej i koniecznej opieki nad niepełnosprawną wymagał bowiem ciągłej, osobistej obecności osób drugich i ich udziału we wszystkich czynnościach codziennych podopiecznej. Nadanie w niniejszej sprawie przez Kolegium decydującego znaczenia okoliczności, że świadczenie winno być przyznane dopiero od dnia [...] stycznia 2022r. czyli daty kiedy skarżąca zabrała matkę do swojego domu, bowiem wcześniej sprawowania opieka w domu matki w B., przez pięć dni w tygodniu, nie wypełniała istoty opieki należy uznać za błędne. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2020r., sygn. I OSK 371/20, treść normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie stanowi jako warunku uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego konieczności sprawowania opieki całkowicie w sposób samodzielny, bez prawa do skorzystania ze wsparcia innych osób. Nawet bowiem w przypadku konieczności przebywania z podopiecznym nieprzerwanie całą dobę, bez możliwości nawet chwilowego pozostawienia tej osoby samotnie z powodu braku jej samodzielności wynikającego z niepełnosprawności, doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że nie jest możliwe wykonywanie tej opieki bez pomocy innych osób, choćby z uwagi na potrzebę zaspokojenia własnych, podstawowych potrzeb życiowych opiekuna. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela ten pogląd. Tym samym w ocenie sądu nie stanowi przeszkody w przyznaniu wnioskowanego świadczenia sam fakt, że skarżąca przez okres dwóch dni w tygodniu przebywała we własnym domu, organizując w tym czasie opiekę nad matką przy pomocy swojej siostry. Podkreślić bowiem należy, iż dobrami chronionymi prawem jest zarówno prawo podopiecznego do godnego życia przy pomocy osoby, która się nim opiekuje, jak i prawo opiekuna do wypoczynku, w powiązaniu z prawem do rekompensowania niemożności wykonywania pracy zawodowej. Otrzymywanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może więc pozbawiać opiekuna życia osobistego. Konieczna jest w tym wypadku równowaga pomiędzy obowiązkami opiekuna a życiem prywatnym opiekuna, ponieważ każdy obywatel ma prawo do życia prywatnego i rodzinnego, prawo decydowania o swoim życiu osobistym, w tym prawo do wypoczynku zagwarantowane art. 69 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych aby w ramach przyznanego ze środków publicznych świadczenia pielęgnacyjnego opiekun musiał z tych praw rezygnować lub drastycznie je ograniczać. Prawo podopiecznego do nieprzerwanej i stałej opieki musi pozostawać, w miarę możliwości, w równowadze z prawem opiekuna do życia osobistego i rodzinnego, w tym prawem do odpoczynku. Inaczej opiekun pozbawiony byłby faktycznie możliwości prowadzenia własnego życia osobistego gdyż musiałby nieprzerwanie pozostawać w ciągłej dyspozycji podopiecznego. Ponadto wskazania wymaga, że także osoba zatrudniona na umowę o pracę nie wykonuje jej przez 7 dni w tygodniu oraz przysługuje jej prawo do urlopu wypoczynkowego.
11. Mając na uwadze dokonane powyższe ustalenia Sąd stwierdził, że organy nie rozważyły wszystkich istotnych kwestii i nie dokonały należytej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszony został również przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Mając na względzie wyżej przedstawione stanowisko Sąd uznał, że skoro skarżąca złożyła kompletny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w listopadzie 2021r., to przyznając stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego organ administracji publicznej powinien to prawo przyznać od miesiąca, w którym wpłynął przedmiotowy wniosek.
Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] listopada 2021r. do [...] stycznia 2022r.