II SA/Bd 573/25

II SA/Bd 573/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek
Leszek Kleczkowski /sprawozdawca/
Urszula Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 881
art. 90t ust. 4
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P.R.w M. na uchwałę Rady Gminy J. W. z dnia 23 września 2013 r., nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania stypendium Wójta Gminy J. W. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Uzasadnienie
W skardze z dnia [...] lipca 2025 r. Prokurator Rejonowy w M. zaskarżył w całości uchwałę nr XXX/165/2013 Rady Gminy w Jeziorach Wielkich z dnia 23 września 2013 r. (Dz. U. Woj., Kujawsko-Pomorskiego z 2013 r., poz. 2929) w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania stypendium Wójta Gminy Jeziora Wielkie, wraz z załącznikiem nr 1 do przedmiotowej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił:
- istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji RP. oraz art. 90t ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy o systemie oświaty (dalej: "u.s.o.") poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie uchwały nr XXX/165/2013 Rady Gminy w Jeziorach Wielkich z dnia 23 września 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania stypendium Wójta Gminy Jeziora Wielkie, pomimo braku wcześniejszego przyjęcia lokalnego programu wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży lub programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży;
- istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 3 ust 1 uchwały i organicznie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania stypendiów do uczniów, którzy zarówno zamieszkują na terenie gminy jak i uczą się w szkołach położonych na terenie gminy;
- istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 3 ust 2 uchwały i organicznie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania stypendiów poprzez wyeliminowanie możliwości przyznawania stypendiów uczniom klas I-III szkoły podstawowej;
- istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 4 pkt 1 oraz § 5 pkt 1 uchwały i uzależnienie przyznania stypendium od przesłanek pozaustawowych, to jest uzyskania co najmniej oceny dobrej z zachowania;
W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu skarga winna zostać oddalona w całości, z uwagi na jej całkowitą bezzasadność, albowiem brak jest podstawy prawnej jej zaskarżenia, gdyż nowelizacja art. 90t ust. 4 u.s.o. nie ma wpływu na obowiązywanie uchwał wydanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g."). Organ zauważył, że stanowisko to potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2018 r., I OSK 379/18, w którym NSA stwierdził, że wejście w życie znowelizowanego art. 90t ust. 4 u.s.o. nie spowodowało wygaśnięcia przepisów prawa miejscowego, uchwalonego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Organ podkreślił, że skarżący w swojej skardze błędnie powołuje się na przepisy art. 90t u.s.o., podczas gdy podstawę prawną zaskarżonego aktu stanowią obowiązujące przepisy samorządowej ustawy ustrojowej. Nowelizacja ustawy o systemie oświaty wprowadzająca szczegółowe normy dotyczące stypendiów dla uczniów, nie zawierała bowiem norm, które powodowałyby derogację przepisów, na których opierała się Rada Gminy przy podjęciu zaskarżonej uchwały.
Z ostrożności procesowej organ wskazał jednak, że nieuchwalenie programu,
o którym mowa w art. 90t ust. 1 u.s.o. nie ma w tej sprawie znaczenia, bowiem przepis wprowadzający kompetencje do określenia programu socjalnego i motywacyjnego wszedł w życie w dacie obowiązywania uchwały opartej na zupełnie innej podstawie prawnej. Niezależnie od tego organ stwierdził także, że całkowicie nietrafiony jest zarzut naruszenia zasady równości poprzez określenie grona uprawnionych do otrzymania stypendium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), stanowiąc w art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a, gdyż zarówno Prokurator jak i Rada Gminy wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Podkreślić należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa o samorządzie gminnym. Z art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że materia regulowana wydanym aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje zatem prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały podejmowane przez radę gminy muszą więc mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XXX/165/2013 Rady Gminy w Jeziorach Wielkich z dnia 23 września 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania stypendium przez Wójta Gminy Jeziora Wielkie.
Powyższa uchwała podjęta została w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania wskazanych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych. Aktualna pozostaje teza wyrażona w wyroku NSA z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 178/09, że wprawdzie z literalnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. można wywnioskować upoważnienie dla rady gminy do działania we wskazanym w nim zakresie, to przepis ten trzeba jednakże odczytywać w związku z zamkniętym katalogiem zamieszczonym w art. 40 ust. 2 u.s.g. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że dopiero przepis w ustawie szczególnej może być podstawą prawną dla podjęcia przez radę gminy uchwały.
W rezultacie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. nie daje samodzielnej kompetencji organom jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwały w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów.
W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 90t ust. 1 u.s.o. Przewiduje on, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Stosownie do art. 90t ust. 4 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 grudnia 2008 r., w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.
Zdaniem Sądu ten właśnie przepis może stanowić podstawę do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Należy przy tym zwrócić uwagę, że art. 90t ust. 4 u.s.g. odsyła do ust. 1 tego artykułu. W związku z tym nie powinno budzić wątpliwości, że ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży, możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez daną jednostkę samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o jakim mowa w art. 90t ust. 1 u.s.o. Z powyższego wynika, że ustawodawca w pierwszej kolejności zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Następnie w oparciu o dany program, organ stanowiący winien dopiero określić szczegółowe warunki, formy i zakres tej pomocy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 961/20; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 521/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 734/20). Rację ma zatem Prokurator, że kwestionowana uchwała została podjęta z całkowitym pominięciem wymogów określonych przytoczonymi wyżej przepisami.
W ocenie Sądu uchwalenie przez Radę Gminy w Jeziorach Wielkich zasad przyznawania stypendium w oparciu o niesamoistną podstawę prawną oraz bez poprzedzenia jej aktem, o którym mowa w art. 90t ust. 1 u.s.o., w sposób istotny narusza prawo, co musi prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości (wraz z załącznikami). W tej sytuacji nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, wskazujących na niezgodność z prawem § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 pkt 1 oraz § 5 pkt 1 uchwały.
Rada Gminy powinna w pierwszej kolejności przyjąć program, o którym mowa w art. 90t ust. 1 u.s.o. Dopiero w następstwie przyjęcia powyższego aktu i w celu jego realizacji, Rada określi zgodnie z przepisami prawnymi szczegółowe warunki na jakich jest udzielana stosowna pomoc, formy i zakres tej pomocy oraz tryb postępowania w tych sprawach.
Nie można zgodzić z poglądem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że wejście w życie art. 90t ust. 4 u.s.o. nie spowodowało, iż nie istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej uchwały, gdyż podstawę jej wydania stanowił ówcześnie obowiązujący art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Należy zauważyć, że art. 90t ust. 4 u.s.o. został dodany do art. 90t na mocy ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. nr 216, poz. 1370) i wszedł w życie z dniem 20 grudnia 2008 r. Zaskarżona uchwała została natomiast podjęta przez Radę Gminy w Jeziorach Wielkich dniu 23 września 2013 r. Zatem w dniu uchwalenia tej uchwały przepis art. 90t ust. 4 u.s.o. bezsprzecznie już obowiązywał. Rada Gminy podejmując więc przedmiotową uchwałę miała obowiązek przestrzegać regulacji zawartej w art. 90t ust. 4 u.s.o. Z poglądem organu należałoby się zgodzić, gdyby uchwała w sprawie zasad przyznawania stypendium została uchwalona przed wejściem w życie art. 90t ust. 4 u.s.o., i do takiej sytuacji odnosi się wskazany przez organ wyrok NSA z dnia z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 379/18.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.