II SA/Bd 567/20

II SA/Bd 567/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska-Ziołek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1666/21 - Wyrok NSA z 2024-03-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 28, art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego wydania nakazu rozbiórki budynku oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2020 r., wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] o wykonanie prawomocnej decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., wygaszającej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczegoi szamba szczelnego na działkach nr [...] w W. , poprzez wydanie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Jak wskazał w uzasadnieniu wniosku, skutkiem wydania niezgodnego prawem pozwolenia na budowę, tj. decyzji nr [...] z [...] marca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i szamba szczelnego, powstał zespół baraków niesłusznie zwanych budynkiem gospodarczym, w którym prowadzona jest nielegalna działalność poprzez istnienie w nim rozdzielni elektrycznej, zaplecza socjalnego i pomp umożliwiających kradzież wody gruntowej, wykorzystywanej do działalności gospodarczej. Skarżący podniósł, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., wygaszono ww. pozwolenie na budowę, lecz pomimo wielokrotnych próśb o wyegzekwowanie tej decyzji poprzez rozbiórkę ww. budynku gospodarczego, organ nadzoru budowlanego powoływała się na okoliczność prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do tego obiektu, zakończonego decyzją z dnia [...].03.2014r., nakazujących inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie ww. budynku gospodarczego. Jak wskazał skarżący po wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24.09.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 631/19, odpadła przeszkoda do rozbiórki ww. budynku gospodarczego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, usytuowanego na terenie działki nr [...] we wsi W. , gmina [...].
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, wskazano, że [...].02.2020 r., do organu wpłynął wniosek skarżącego, o wykonanie prawomocnej decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2013 r., wygaszającej pozwolenie nr [...] z dnia [...].03.2003 r., na budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i szamba szczelnego na działkach nr [...] w W. , poprzez wydanie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, usytuowanego na terenie działki nr [...].
Wyjaśniono, że skarżący nie jest uprawniony do występowania z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, ponieważ nie przysługuje mu przymiot strony postępowania.
Podniesiono, że według orzecznictwa sądów administracyjnych, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., to interes, którego podstawę mogą stanowić wyłącznie przepisy prawa materialnego, gdyż decyzja administracyjna jest konkretyzacją prawa administracyjnego. Zacytowano wyrok NSA z dnia 26.02.2014 r., sygn. akt II GSK 1916/12, w którym wskazano:" Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego".
Na powyższe postanowienie złożył zażalenie skarżący, w którym stwierdził, że decyzja z dnia [...].03.2014 r., jest fikcyjna, ponieważ roboty przy budynku gospodarczym zakończono już w 2003 r. Skarżący podniósł, że skoro bezprawnie został pozbawiony statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, to błąd ten winien obecnie zostać naprawiony. Stwierdził, że w ww. budynku gospodarczym prowadzony jest nielegalnie zakład kamieniarski.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1, art. 123 w związku z art. 144 i art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej: "pb", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy powyższe rozstrzygnięcie podjął w oparciu o następujące ustalenia i rozważania:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...], postanowieniem z dnia [...].03.2014r. znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] we wsi W. , gm. [...], realizowanych przez E. i K. K. i nałożył obowiązek zabezpieczenia terenu budowy budynku gospodarczego przed dostępem osób postronnych.
Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dn. [...].03.2014r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pb, nakazał E. i K. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na ww. działce.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dn. 22.06.2015r. sygn. akt: II SAB/Bd 43/15 odrzucił skargę K. K., dalej: "skarżącego" na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ww. budynku gospodarczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania w sprawie bezczynności organu.
W dn. [...].12.2017r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] został złożony wniosek z dn. [...].12.2017r. przez skarżącego "o wykonanie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2013r., znak: [...], wygaszającej pozwolenie na budowę nr [...]. z dnia [...].03.2003r. dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i szamba szczelnego na działkach nr [...] w W. gm. [...], poprzez wydanie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego."
Organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, że zachodzą przesłanki określone wart. 61 a §1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256), zwanej dalej: "k.p.a.", i postanowieniem z dn. [...] kwietnia 2018r. znak: [...] odmówił "wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki ww. budynku gospodarczego.
Po rozpatrzeniu złożonego przez wnioskodawcę zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].06.2018r. utrzymał w mocy ww. postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z dn. 13.11.2018r. sygn. akt: II SA/Bd 813/18 oddalił skargę skarżącego na powyższe postanowienie.
W dn. [...].02.2020r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...], został ponownie złożony wniosek (z dn. [...].02.2020r.) przez skarżącego "o wykonanie prawomocnej decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...], wygaszającej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, "budynku gospodarczego" i szamba szczelnego na działkach nr [...] w W. , poprzez wydanie nakazu rozbiórki "budynku gospodarczego".
Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Należy podkreślić, że z treści art. 61 a §1 k.p.a., wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania:
1) przesłanka podmiotowa, tj. brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie,
2) przesłanka przedmiotowa, tj. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały ww. ustawie skonkretyzowane.
Zatem w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego I instancji winien dokonać sprawdzenia, czy zachodzą przesłanki określone w tym artykule, a więc czy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.
Powyższe oznacza, że jeśli chociaż jedna ze wskazanych przesłanek zaistnieje, organ administracji publicznej nie może wszcząć postępowania.
Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że powodem, dla którego organ nadzoru budowlanego I instancji odmówił wszczęcia postępowania jest sytuacja, w której żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.
Skarżący nie wykazał bowiem swojego interesu prawnego, a zatem nie może być stroną postępowania administracyjnego w zakresie rozbiórki obiektu zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2003r. nr [...] zatwierdzającego i udzielającego pozwolenia na budowę m.in. rzeczonego budynku gospodarczego. Na powyższe również wskazuje uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dn. 22.06.2015r. sygn. akt: II SAB/Bd 43/15 odrzucającego skargę Pana K. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki z uwagi na brak przymiotu strony postępowania w sprawie bezczynności organu.
Organ nadzoru budowlanego II instancji podziela stanowisko organu I instancji, iż żądanie wszczęcia postępowania wniosła osoba niebędącą stroną - brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii weryfikacji legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania, co zgodnie z literalnym brzmieniem art. 61a § 1 k.p.a., obligowało organ administracji do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Nadto z akt niniejszej sprawy wynika, iż w tej sprawie zachodzi również przesłanka przedmiotowa tj. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
Jak jednak wskazuje się w doktrynie, przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 ww. ustawy, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Jak wskazano powyżej rzeczony obiekt - budynek gospodarczy został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2003r. nr [...] zatwierdzającego i udzielającego pozwolenia na budowę m.in. ww. obiektu. Powyższa decyzja została wygaszona przez Starostę Włocławskiego z uwagi na niezakończenie budowy tego budynku i nierozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego oraz udokumentowaną przerwę w budowie dłuższą niż 3 lata. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął postępowanie administracyjne i swoim postanowieniem z dnia [...].03.2014r. znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] we wsi W. , gm. [...], realizowanych przez E. i K. K. i nałożył obowiązek zabezpieczenia terenu budowy budynku gospodarczego przed dostępem osób postronnych. Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji ostateczną decyzją z dn. [...].03.2014r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pb, nakazał E. i K. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie ww. budynku gospodarczego, które kończy postępowanie administracyjne dotyczące ww. obiektu. Ewentualne przyszłe prowadzenie robót budowlanych w zależności od ich charakteru będzie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania skutecznego zgłoszenia zgodnie z treścią przepisów - art. 29 i 30 pb.
Tym samym zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją w sprawie obiektu objętego żądaniem wnioskodawcy oznacza, iż organ z urzędu winien brać pod uwagę zapis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc nie może rozstrzygać kolejną decyzją sprawy już poprzednio zakończonej inną decyzją ostateczną.
Natomiast odnosząc się do treści zażalenia tut. organ wskazuje, iż już wcześniej organy nadzoru budowlanego rozpatrywały wniosek skarżącego w sprawie "wydania nakazu rozbiórki "budynku gospodarczego." Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dn. [...] kwietnia 2018r. znak: [...] odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, a następnie po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dn. [...].06.2018r. znak: [...], co do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z dn. 13.11.2018r. sygn. akt: II SA/Bd 813/18 oddalił skargę skarżącego.
Zatem w świetle zebranego materiału należy uznać, iż organ nadzoru budowlanego I instancji nie naruszył obowiązującego przepisu - art. 61 a §1 k.p.a.
W skardze złożonej do Sądu, stwierdzono, co następuje:
Przedmiotem kolejnego wniosku o wszczęcie postępowania, jest zespół skręconych ze sobą 5 kontenerów blaszanych, które na działce w W. , jako tymczasowe zaplecze budowy, (nawet bez zgłoszenia) mogły być zmontowane jedynie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 24 pb. To, że na ich skręcenie wydano pozwolenie na budowę z [...].03.2003r. nr [...], jest tylko klasycznym aktem bezprawia urzędniczego. Obiekt, który bezpodstawnie nazywany jest przez organy "budynkiem gospodarczym", w istocie, jako nie posiadający np. fundamentów, zgodnie z art. 3 pb, nie jest budynkiem. Nigdy nie starano się sprawdzić ewidentnych dowodów bezprawności wydania pozwolenia na budowę, uniknięto również groźby wystąpienia przez inwestora o odszkodowanie za unieważnienie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu postanowienia WINB nie ośmielił się także podać, że to jego podwładni z PINB we [...], jeszcze w 6 lat po rozpoczęciu "budowy" baraku, potwierdzali prowadzenie w nim "robót wykończeniowych", choć z jakiegoś powodu, nie zauważali widocznych oznak wykonania faktycznej samowoli budowlanej oraz wykorzystywania go do prowadzenia bezprawnej działalności zakładu kamieniarskiego.
WINB "zapomniał" nawet podać, że na skutek wniosku o kontrolę złożoną organ II instancji nadzoru budowlanego zmuszony został do przeprowadzenia, w miarę bezstronnej kontroli obiektów istniejących na działkach stanowiących własność państwa K. , a wykorzystywanych do bezprawnej działalności zakładu kamieniarskiego, z których większość, jako powstałe całkowicie nielegalnie, po tej kontroli została zlikwidowana. Wygaszając pozwolenie na budowę nie odniesiono się do zarzutów skarżącego dotyczących bezprawności wydania pozwolenia na budowę. Wstrzymano "prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr 3. i nałożono "obowiązek zabezpieczenia terenu budowy budynku gospodarczego przed dostępem osób postronnych". Uczyniono tak, mimo że już w 2003r. teren działek państwa K. został otoczony docelowym ogrodzeniem betonowym, całkowicie zamknięty "budynek" gospodarczy, nawet według wyników "kontroli" PINB z 2009r. wymagał jedynie "robót wykończeniowych", a w sytuacji, gdy żadna "budowa", od wielu lat nie była tam prowadzona, przedmiotem zabezpieczenia przed "dostępem osób postronnych" mógł być jedynie teren działek, na którym bezprawnie gromadzono elementy kamienne, wykorzystywane do bezprawnej działalności zakładu kamieniarskiego - co oznacza, że w 2014r., nie istniał także żaden "teren budowy", który należałoby chronić.
Kolejnym, rzekomo także zgodnym z prawem działaniem PINB, było wydanie przez ten organ następnego postanowienia, tym razem z [...].03.2014r. (znak: [...]), a więc już w 12 dni po wydaniu pierwszego postanowienia, w którym organ I instancji: "na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pb, nakazał państwu E. i K. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...]. Tyle, że po ujawnieniu wydania tak "fachowych" i niewątpliwie "bezstronnych" postanowień PINB, organ II instancji powinien jeszcze wyjaśnić powód ich wydania oraz to, czym różni się fikcyjne "wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego", zawarte w postanowieniu z [...].03.2014r" od nakazu "zaniechania dalszych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego", o którym jest mowa w postanowieniu z [...].03.2014r. Interesującym byłoby także podanie, czy zgodnie z art. 50 ust. 3 pb, PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót, ocen technicznych i ekspertyz.
Ponieważ wiadomym było, że "budynku" gospodarczego, choć powstałego na podstawie pozwolenia na budowę, lecz bez projektu, a w dodatku zabronionego nawet ustaleniami zawartymi w art. 29 pb oraz jako niezgodnego z zapisem § 26 pkt 1 MPZP, nie będzie można zalegalizować, to PINB dla odmowy wyegzekwowania decyzji Starosty z [...].03.2013r. i umożliwienia jego dalszego, bezprawnego użytkowania, zaczął posługiwać się argumentem, według którego, w stosunku do tego baraku toczy się postępowanie administracyjne, rzekomo związane z udzieleniem pozwolenia na budowę kolejnych wersji planowanego przez inwestora obiektu, które uzyskanie za każdym razem było uwarunkowane "uprzednią rozbiórką budynku gospodarczego". To, że nakaz rozbiórki, czy też podjęcie karkołomnej próby legalizacji tego baraku wynikał wprost z decyzji Starosty z [...].03.2013r" dla PINB nie miało żadnego znaczenia. Dlatego, ponieważ bezstronny inaczej PINB, wydania nakazu rozbiórki bezprawnie odmawiał, wychodząc naprzeciw planom inwestora, a jednocześnie aby zmobilizować organ do działań zgodnych z prawem, już po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Bydgoszczy z 17.09.2014r" 7.11.2014r" po raz pierwszy skarżący wystąpił do PINB o wyegzekwowanie prawomocnej decyzji Starosty z [...].03.2013r. Choć w dniu wystosowania tego pisma, w stosunku do "budynku" gospodarczego, nie było prowadzone już żadne, nawet fikcyjne postępowanie administracyjne (wyrok WSA w Bydgoszczy z 17.09.2014r., sygn. akt: II SA/Bd 715/14, ostatecznie zakończył procedowanie w sprawie budynku warsztatowego, a z kolejnym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę jego nowej wersji inwestor wystąpił dopiero [...].02.2015r., to nie przejmując się kłamstwem zawartym w tym piśmie, PINB udowodnił, że niekorzystnej dla biznesmena kamieniarskiego decyzji, nie zamierza nigdy wyegzekwować. Co równie istotne, ten niekompetentny (w dodatku, nie tylko w tej sprawie) organ, nie podał także i tego, czy w sytuacji, gdy inwestor nie uzyska wnioskowanego pozwolenia na budowę (co zresztą było już faktem), PINB zdecyduje się jednak przystąpić do wyegzekwowania decyzji Starosty. Stąd [...].02.2015r. inwestor wystąpił z kolejnym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, tym razem dla "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową", oczywiście "po uprzedniej rozbiórce budynku gospodarczego", co ponownie pozwoliło organowi twierdzić, że baraku nie można rozebrać z powodu toczącego się nadal postępowania administracyjnego. Jednak, choć organy administracji obu instancji ponownie zdecydowały się wydać i podtrzymać decyzje pozwalające na budowę tej, tak naprawdę, kosmetycznie zmodyfikowanej wersji budynku warsztatowego zakładu kamieniarskiego, to kolejnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 10 października 2017r" sygn. akt: II SA/Bd 1574/16 - zarówno decyzję Wojewody, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] uchylono. Wprawdzie na skutek wniesienia przez inwestora skargi kasacyjnej od tego wyroku, wobec zauważenia w nim drobnych błędów proceduralnych, NSA wyrokiem z 30.05.2019r" sygn. akt: II OSK 1294/18, wyrok WSA z 10.10.2017r. uchylił, to jednak po ponownym rozpatrzeniu sprawy, WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 24 września 2019r" sygn. akt: II SA/Bd 631/19, podtrzymał swoje orzeczenie z [...].10.2016r. i po raz kolejny uchylił zarówno decyzję Starosty [...] z [...].08.2016r" jak i decyzję Wojewody [...] z [...].10.2016r. - a wyrok ten jest już prawomocny.
Choć obecnie nie istnieje już żadna, nawet tak absurdalna przeszkoda dla odmowy wszczęcia postępowania w sprawie "budynku" gospodarczego jak ta, mówiąca o prowadzeniu postępowania administracyjnego, dotyczącego i tego baraku, to organy nadzoru budowlanego nadal odmawiają wszczęcia postępowania w jego sprawie, a nawet nie podają terminu, kiedy to postępowanie zostanie ewentualnie wszczęte.
Z niezrozumiałych powodów broniąc interesów właściciela zakładu kamieniarskiego, nadzór budowlany nie bierze także pod uwagę tego, że wobec jego bezprawnej działalności wydany już został, znany mu, wyrok NSA z 11 grudnia 2018r. (sygn. akt: II OSK 397/17), uchylający wcześniejsze odmowy jej zakończenia. Dla uzasadnienia tezy o rzekomym braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wyegzekwowania decyzji Starosty wobec baraku, bezprawnie istniejącego i użytkowanego na sąsiedniej działce, organ posługuje się uzasadnieniem wyroku WSA w Bydgoszczy z 22.06.2015r., sygn. akt: II SA/Bd 43/15, którym odrzucono skargę na bezczynność PINB we [...]: "w przedmiocie nakazu rozbiórki z uwagi na brak przymiotu strony postępowania w sprawie bezczynności organu". Dla większego poparcia tezy o braku przymiotu strony, w uzasadnieniu postanowienia posłużono się również dodatkowym, choć tak naprawdę, kompromitującym organy przypomnieniem, że i w postępowaniu zakończonym decyzją: "na podstawie której zrealizowano rzeczony obiekt", stroną: " byli wyłącznie inwestorzy - państwo E. i K. K. .
Co istotne, nie popierając tego jakimkolwiek argumentem, odmowy stwierdzenia interesu prawnego (który zresztą wcześniej opisywałem), a w efekcie i przymiotu strony postępowania odmawia się osobie, której w MPZP zagwarantowano, że w sąsiedztwie jego działki nie powstanie żaden obiekt służący działalności produkcyjnej, czy też bezprawnie wykorzystywany do niej budynek gospodarczy - podczas gdy z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku blaszanego baraku. Organy nadzoru budowlanego udają także, iż nieznany jest im zapis art. 29 ust. 1 pkt 2 pb, przez co uważają, że mojego interesu prawnego nie narusza bezprawne istnienie na sąsiedniej działce "budynku" gospodarczego o pow. 90m˛, czy też jego wybudowanie bez wymaganego prawem projektu, choć nie pozwalał na to m.in. przepis art. 34 ust. 3 pb.
Problem również w tym, że również nie spróbowano wyjaśnić i zaprzeczyć zarzutom skarżącego, według których, gdyby nie to bezprawne i zapewne świadome pominięcie go przy ustalaniu stron postępowania, to nigdy by nie doszło do wydania pozwolenia nr [...], choćby z tego powodu, że organ administracji architektoniczno - budowlanej, nie miał prawa go udzielić dla obiektu "gospodarczego" o pow. 90m˛, planowanego w odległości 5m od granicy działki sąsiedniej i który miał być zrealizowany, mimo braku projektu jego wykonania. W tej sytuacji, na podstawie argumentacji uzasadnienia WINB należałoby także dojść do absurdalnego wniosku, że jeśli "władzy", na skutek złamania prawa udało się dokonać oszustwa z pominięciem strony postępowania, to takie samo oszustwo można zastosować przy uprawnionej próbie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Jednak, jeśli dla uzasadnienia odmowy wykonania mojego wniosku organ posługuje się wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 22.06.2015r., to dla przeciwwagi skarżący przypomina wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 czerwca 2015r. (sygn. akt: II SA/Bd), a dotyczącego bezczynności PINB we [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wobec budynku warsztatowego sąsiedniej, równie bezprawnie funkcjonującej betoniarni. W wyroku tym, gdzie nie kwestionując przymiotu strony skarżącego uznano m.in., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd podał jednocześnie, że "krąg stron prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i legalizacyjnego (w zależności od zakwalifikowania inwestycji) ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się problem, czy te postępowania mogą toczyć się wyłącznie z urzędu, czy również na wniosek właściciela działek sąsiednich. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2014r. sygn. II OSK 584/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają , czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania. Z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja taka w powiązaniu z art. 233 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego) nie tylko z urzędu ale również na wniosek właściciela działki sąsiedniej. Skoro zaś właściciel działki sąsiedniej do terenu inwestycji ma w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) przymiot strony, to ma prawo do ustalenia, czy nie zostały naruszone jego prawa samowolną lub niezgodną z prawem inwestycją. Brak w przepisach ustawy Prawo budowlane wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania naprawczego i legalizacyjnego na wniosek, nie pozwala przyjąć, że takie postępowanie może być wszczęte jedynie z urzędu". Prawo do żądania od nadzoru budowlanego wykonania określonych czynności, nie jest nawet uzależnione od wykazania swojego przymiotu strony, lecz do wystosowania wniosku wystarczy legitymowanie się przymiotem właściciela działki sąsiedniej, którego prawa w toku postępowania naprawczego, legalizacyjnego, czy też w przypadku odmowy wykonania przez organ jakichkolwiek działań wobec obiektu istniejącego bezprawnie, mogłyby zostać naruszone.
Nie przyjmując do wiadomości tego, że nawet bez wykazania statusu strony, jako właściciel działki sąsiedniej miałem prawo domagać się wyegzekwowania decyzji Starosty z [...].04.2013r" nie zauważono także, iż mój kolejny wniosek został sformułowany po wydaniu prawomocnego wyroku WSA z 24.09.2019r. (II SA/Bd 631/19), czyli w nowych okolicznościach prawnych. Tak więc nie można również twierdzić, że rozstrzygnięcie w sprawie tego baraku zostało już dokonane decyzją wcześniejszą, bo w przypadku "budynku" gospodarczego, jedyną decyzją nadal obowiązującą jest decyzja Starosty z [...].04.2013r.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.
Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn.
Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w przedmiotowej sprawie zachodzą dwie niezależne od siebie przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest przesłanka podmiotowa, tj. brak przymiotu strony przez skarżącego. Drugą z nich stanowi przesłanka przedmiotowa tj. zaistnienie innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania.
Odnosząc się do występowania przesłanki podmiotowej, uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, to należy podkreślić, że skarżący wnosił o wszczęcie przez organ postępowania w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości, a to z uwagi na to, że jak wskazał, skutkiem wydania niezgodnego prawem pozwolenia na budowę z [...] marca 2003 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i szamba szczelnego, powstał zespół baraków niesłusznie zwanych budynkiem gospodarczym.
Stosownie do treści art. 28 ust. 2 pb, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nakazuje uznać, że zawarta w nim definicja strony dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie zaś postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, którego stroną jest wyłącznie inwestor. Przymiot strony również w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 pb, ponieważ jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Do wszelkich innych spraw, a więc również w sprawach, których przedmiotem jest likwidacja samowoli budowlanej (czy to w formie legalizacji, czy też rozbiórki), ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a. kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania (vide wyroki NSA z 20.10.2011 r., II OSK 1479/10, LEX nr 1162397, z 6.10.2010 r., II OSK 1505/09, LEX nr 746592).
Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak przyjmuje się powszechnie, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes, którego podstawę mogą stanowić wyłącznie przepisy prawa materialnego, a to z tego powodu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego (tak słusznie wyroki NSA z 26.02.2014 r., II GSK 1916/12, LEX nr 1495125, z 19.07.2014 r., II GSK 972/13, LEX nr 1572691). W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał istnienia tak rozumianego interesu. Poza stwierdzeniem, że przedmiotowy budynek gospodarczy, którego rozbiórki się domagał, stanowi samowolę budowlaną i sąsiaduje z jego nieruchomością, skarżący nie wskazał innych okoliczności, które uzasadniałyby potraktowanie go za stronę postępowania. W szczególności o interesie prawnym skarżącego nie przesądza sposób wykorzystania tego obiektu, ponieważ kwestia ta nie jest badana w trakcie postępowania prowadzonego w trybie art. 48 i nast. pb.
Już zatem z tego powodu wniosek zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.
Niezależnie od powyższego, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania uzasadnia istnienie w obrocie prawnym decyzji odnoszącej się do ww. budynku gospodarczego, która powoduje, że brak przedmiotowych przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie nakazu jego rozbiórki. W sprawie ww. budynku gospodarczego postępowanie administracyjne zostało już zakończone decyzją alternatywną w stosunku do nakazu rozbiórki.
Omawiany budynek gospodarczy został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Starosty [...] z dnia [...].03.2003r.), które zostało wygaszone z uwagi na niezakończenie budowy tego budynku i nierozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego oraz udokumentowaną przerwę w budowie dłuższą niż 3 lata. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął postępowanie administracyjne i postanowieniem z dnia [...].03.2014r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie ww. budynku gospodarczego i nałożył obowiązek zabezpieczenia terenu budowy budynku gospodarczego przed dostępem osób postronnych. Następnie organ ten ostateczną decyzją z dn. [...].03.2014r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pb, nakazał E. i K. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie ww. budynku gospodarczego, które kończy postępowanie administracyjne dotyczące ww. obiektu. Przepis ten umożliwiał organowi również zakończenia postępowania poprzez nakazanie rozbiórki obiektu. Skoro jednak rozwiązania tego organ nie skorzystał, a jego decyzja jako ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym, to stanowi to przeszkodę do wszczęcia postępowania w przedmiocie rozbiórki ww. budynku.
W świetle powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę, jako niezasadną.