II SA/Bd 561/22

II SA/Bd 561/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. Sz. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2022 r. nr WEPiP.021.2.12.2020.AK w przedmiocie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 12 październik 2020 r. nr 2/2020, 2. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty w Bydgoszczy na rzecz B. Sz. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Burmistrz M. i Gminy M., po rozpatrzeniu wniosku B. S. (tj. Skarżącej) decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] odmówił udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego "M. A.’ z siedzibą w M. przy ul. [...].
W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego K. – P. Kurator Oświaty, decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...].AK utrzymał w mocy decyzję Burmistrza.
Kurator wskazał, że stosownie do art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082) założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę ?zyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Kurator pozytywnie zaopiniował wniosek Skarżącej o założenie przedszkola publicznego w zakresie spełniania wymagań określonych w art. 13 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego.
Stosownie zaś do § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1591, zwanego dalej "rozporządzeniem") zezwolenie na założenie szkoły lub przedszkola publicznego jest udzielane, jeżeli utworzenie szkoły/przedszkola w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół/przedszkoli publicznych w tej gminie.
Kurator wskazał, że organ I instancji ocenił wszystkie warunki udzielenia zezwolenia na założenie publicznego przedszkola, o których mowa w § 4 rozporządzenia i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki udzielenia zezwolenia. Gmina M. w sposób kompleksowy zapewnia bowiem odpowiedni poziom kształcenia oraz opieki nad dziećmi w wieku przedszkolnym, a założenie nowej placówki publicznej nie poprawi dodatkowo warunków wskazanych ww. rozporządzeniu. Powstanie nowej placówki nie ma w chwili obecnej uzasadnienia wobec faktu, że na terenie Gminy działają inne placówki przedszkolne w pełni zaspakajające zapotrzebowanie mieszkańców Gminy. Na terenie Gminy funkcjonuje jedno przedszkole publiczne oraz oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych. Tak zorganizowana sieć przedszkoli pozwala objąć opieką wszystkie dzieci, których rodzice zdeklarują chęć korzystania z oferty placówek prowadzonych przez Gminę.
Wobec powyższego zdaniem Kuratora organ I instancji zasadnie stwierdził, że utworzenie nowego publicznego przedszkola nie będzie korzystnie uzupełniało tej sieci, a zatem warunek udzielenia zezwolenia, o którym mowa W § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nie będzie spełniony.
W ocenie organu odwoławczego odwołanie złożone przez Stronę nie zasługuje na uwzględnienie. Założenie przez Skarżącą przedszkola publicznego nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli na terenie gminy. Istniejąca aktualna sieć publicznego przedszkola i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych na terenie gminy jest wystarczająca, nie wymaga uzupełnienia o kolejne publiczne przedszkole i stanowi wystarczającą ofertę edukacyjną pod względem ilościowym i jakościowym.
Kurator wskazał, że w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym dokonał analizy zgromadzonych dokumentów (arkusze organizacyjne szkół i przedszkola na lata szkolne 2020 - 2022 pozytywnie zaopiniowane przez organ prowadzący i organ sprawujący nadzór pedagogiczny) z punktu widzenia kryterium jakościowego, wedle którego zdaniem Skarżącej przedszkole publiczne miałoby stanowić korzystne uzupełnienie sieci przedszkoli. Kurator stwierdził, że odpowiednią ofertą w zakresie pomocy psychologiczno-pedagogicznej dysponują wszystkie placówki publiczne prowadzone przez Gminę. Ponadto w oparciu o wyżej wymienioną dokumentację można stwierdzić, że placówki te posiadają wysoko wykwali?kowaną kadrę pedagogiczną i prowadzą szeroko specjalistyczne zajęcia w zakresie pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Ponadto, z analizy zgromadzonych dokumentów (protokoły kontroli) można ustalić, iż placówki prowadzone przez Gminę w podejmowanych działaniach dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych kierują się dobrem dzieci, troską o ich zdrowie i bezpieczeństwo, postawę moralną i obywatelską z poszanowaniem godności osobistej każdego człowieka. Kształtują twórczą atmosferę w pracy, stosują różne innowacje pedagogiczne, organizują konkursy, spotkania z ciekawymi ludźmi. W trosce o zdrowie dzieci opracowane są regulaminy i procedury dotyczące bezpiecznego przedszkola. Podejmowane działania pozwalają dzieciom zapewnić wysoki poziom nauczania, możliwość rozwijania indywidualnych uzdolnień, motywację do działania, kultywowanie tradycji regionalnych i narodowych, opiekę i pomoc w rozwiązywaniu problemów dydaktycznych, wychowawczych i socjalnych. Przedszkola zapewniają odpowiednie warunki do jak najpełniejszej realizacji zadań, a w szczególności do należytego stanu higieniczno - sanitamego oraz bezpiecznego pobytu dziecka w przedszkolu. W zakresie współpracy z instytucjami środowiska lokalnego przedszkola organizują liczne przedsięwzięcia okolicznościowe (uroczystości, imprezy przedszkolne, konkursy, wycieczki), wdrażają innowacje pedagogiczne, projekty. Wspólne działania znacząco wpływają na efekty kształcenia, wychowania i opieki na poziomie przedszkola oraz staranne przygotowują dzieci do podjęcia nauki w I klasie. Przedszkola Gminy są bezpiecznym miejscem pracy dzieci, nauczycieli i pracowników administracji i obsługi. Przestrzegane są zasady bezpieczeństwa i higieny pracy. Dzieci uczą się w czystych estetycznych salach, dobrze wyposażonych w sprzęt i pomoce dydaktyczne. Mają zapewnione odpowiednie warunki higieniczno-sanitarne. W salach zajęć są wyznaczone przestrzenie umożliwiające swobodny ruch i zabawę. Obiekty, pomieszczenia i wyposażenie przedszkoli oraz organizacja zajęć odpowiadają wymogom bezpieczeństwa. Dzieci są objęte opieką zapewniającą im bezpieczeństwo, respektowane są prawa dziecka. Organizowana praca dydaktyczna i wychowawcza zapewnia efektywne wspomaganie sytuacji życiowej dziecka i rodziny, wspiera w rozwiązywaniu problemów.
Kurator podniósł, także, że sposób kierowania placówkami funkcjonującymi na terenie Gminy oparty jest na współpracy z organem prowadzącym, rodzicami, sojusznikami przedszkoli, a także na kreowaniu pozytywnego wizerunku przedszkoli poprzez współpracę z instytucjami zewnętrznymi oraz zaangażowanie w organizację życia kulturalnego środowiska lokalnego.
Powyższe doprowadziło organ do wniosku, iż utworzenie kolejnego przedszkola publicznego nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli, a zatem stałoby w sprzeczności z przepisem § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.
Kurator zauważył, że iż istniejąca na danym terenie sieć przedszkoli jest w stanie zaspokoić potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej.
Organ odwoławczy ocenił, że zarówno w interesie społecznym, jaki i w słusznym interesie obywateli nie mieści się wydanie zezwolenia na utworzenie wnioskowanego przedszkola. Łożenie na placówki przedszkolne środków publicznych, czy ujmując to ściślej pieniędzy podatnika w sytuacji gdy potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej są zaspokojone, nie pozostaje w zgodzie z interesem społecznym.
Kurator powołując się na dokumenty dotyczące postępowania rekrutacyjnego na lata szkolne: 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022 ocenił, że założenie przez Wnioskodawcę przedszkola publicznego nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli na terenie gminy, skoro w wyniku przeprowadzonej rekrutacji na ww. lata szkolne Gmina zapewniając miejsca wszystkim zgłoszonym w procesie rekrutacji uprawnionym do korzystania z wychowania przedszkolnego w placówkach publicznych a niezakwali?kowanym, po wskazaniu miejsc w innych placówkach publicznych, dysponowała jeszcze wolnymi miejscami W przedszkolach publicznych.
Kurator stwierdził, że protokoły z postępowania rekrutacyjnego na rok szkolny 2019/2020, 2020/2021 i 2021/2022 potwierdzają liczbę kandydatów zakwali?kowanych jak i niezakwali?kowanych w postępowaniu rekrutacyjnym oraz podają liczbę dzieci, którym Burmistrz obowiązany był pisemnie wskazać inne przedszkole publiczne/oddział przedszkolny w szkołach podstawowych, jak również podają liczbę wolnych miejsc w przedszkolu publicznym/oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, którymi Gmina dysponuje na obecną chwilę. Mając na względzie te informacje zdaniem Kuratora nie można stwierdzić, że występuje brak dostatecznej liczby miejsc w przedszkolach publicznych na terenie Gminy. Liczba dzieci niezakwali?kowanych w roku szkolnym 2021/2022 do Przedszkola Miejskiego w M. wyniosła 6 na 125 wszystkich miejsc, zaś w roku szkolnym 2019/2020 i 2020/2021 przedszkole dysponowało 75 miejscami, wszystkie dzieci zostały przyjęte (dzieci kontynuujące naukę w przedszkolu oraz dzieci nowoprzyjęte). Gmina była zobowiązana w procesie rekrutacji na rok szkolny 2021/2022 wskazać tej grupie dzieci miejsca w innych placówkach i tak uczyniła. Najczęściej wskazywanymi przez Burmistrza były oddziały przedszkolne w Szkole Podstawowej im. Wojska [...] w M..
Kurator ustalił, że w Szkole Podstawowej im. Wojska [...] w M. funkcjonują po 4 oddziały przedszkolne. Liczba dzieci w roku szkolnym 2019/2020 wynosiła 94, liczba wolnych miejsc - 6; w roku szkolnym 2020/2021 liczba dzieci wynosiła 98, liczba wolnych miejsc - 2; "w roku szkolnym liczba dzieci wynosiła 79, liczba wolnych miejsc – 21".
Ponadto Kurator ustalił, że w szkole Podstawowej im. A. M. w W. w roku szkolnym 2020/2021 do oddziałów przedszkolnych przyjęto 35 dzieci, liczba wolnych miejsc - 15. W roku szkolnym 2020/2021 przyjęto 33 dzieci, liczba wolnych miejsc 17, zaś w roku szkolnym 2019/2020 przyjęto 33 dzieci, liczba wolnych miejsc 17.
Zdaniem Kuratora w oparciu o informacje uzyskane od Dyrektora Gminnego Zespołu Obsługi Oświaty w M., dotyczące funkcjonowania nowo powstałego Przedszkola Miejskiego w M., nie można stwierdzić, że występuje brak dostatecznej liczby miejsc w przedszkolu publicznym na terenie Gminy. N. przedszkole w M. rozpoczęło działalność [...] września 2021. r. Zaprojektowana placówka zgłoszona została do Ogólnopolskiego Konkursu Budowlanego ,,Modernizacja Roku & Budowa XXI Wieku". Kurator zwróciła uwagę, że nowo powstałe przedszkole wyróżnia nowoczesność rozwiązań i zastosowanych technologii, funkcjonalność, a także wysoka jakość wykonania. Przedszkole Miejskie w M. to duża, perspektywiczna placówka, która pomieścić może 200 dzieci. Placówka wyposażona została m.in. w instalację klimatyzacyjną i sygnalizacji pożaru. Posiada też system sygnalizacji napadu oraz kontroli obiektu, co uniemożliwia dostęp do budynku osobom niepowołanym.
Obecnie do przedszkola uczęszcza 118 dzieci, w tym 64 dzieci, które uczęszczały do "starego" przedszkola. Do roku 2026 zaplanowano zwiększenie liczby oddziałów, z każdym następnym rokiem o jeden oddział więcej.
Wobec powyższego zdaniem Kuratora Gmina zapewnia miejsca wszystkim zgłoszonym w procesie rekrutacji uprawnionym do korzystania z wychowania przedszkolnego w placówkach publicznych.
Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego bezspornie zatem wynika, iż założenie przedszkola publicznego nie spowoduje korzystnego uzupełnienia sieci szkół w Gminie. Gmina gwarantuje odpowiednią liczbę miejsc dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym.
Kurator wskazał, że w przedmiotowej sprawie ustalono, iż istniejąca w Gminie sieć przedszkoli jest wystarczająca i są w nich wolne miejsca. W sytuacji zatem, gdy sieć przedszkoli zaspokaja potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty, a w istniejących przedszkolach publicznych są wolne miejsca, utworzenie kolejnego przedszkola publicznego byłoby nieekonomiczne i nieracjonalne.
Wobec powyższego Kurator stwierdził, że utworzenie nowego publicznego przedszkola nie będzie korzystnie uzupełniało sieci przedszkoli publicznych w gminie, a zatem warunek udzielenia zezwolenia, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, nie został spełniony.
Kurator podkreślił, że spełnienie przesłanki zawartej w treści § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia oznacza kumulatywne spełnienie warunku, aby tworzone przedszkole sprzyjało poprawie warunków kształcenia oraz korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje na konieczność łącznego spełnienia dwóch wymogów, tj. sprzyjanie poprawie warunków kształcenia oraz korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie. Nie wystarczy jedynie wykazanie, że nastąpi poprawa warunków kształcenia, konieczne jest także wykazanie korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych (wyrok WSA W Olsztynie z 15.12.2020 r., Il SA/O1 734/20, LEX nr 3119152). Brak kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w ww. przepisie rozporządzenia skutkuje odmową udzielenia zezwolenia na założenia publicznego przedszkola.
Kurator podzielił ponadto stanowisko zgodnie z którym ,,(...) łożenie przez samorząd terytorialny na przedszkole publiczne pieniędzy publicznych, ma sens, w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia i art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe, jedynie wtedy, kiedy istniejąca na danym terenie sieć przedszkoli i oddziałów przedszkolnych będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1837/14, z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt I OSK 1472/14, dostępne CBOSA). W przypadku zatem gdy, jak w rozpoznawanej sprawie, ilość dotychczas oferowanych miejsc w przedszkolu publicznym oraz oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę jest wystarczająca, zbędne jest tworzenie dodatkowych miejsc, jako uzupełnienie istniejącej sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy nie został spełniony wymóg, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.
Kurator podkreślił, że pomimo iż proponowany zakres świadczonych na rzecz dzieci usług i wykorzystywane metody pracy i opieki może być potraktowany w kategorii sprzyjania poprawie warunków kształcenia, jednak dla zrealizowania wymogu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia niezbędne jest kumulatywne spełnienie także wymogu korzystnego uzupełniania sieci szkół publicznych. Wymóg ten nie został spełniony. Jeżeli sieć dotychczas istniejących placówek publicznych jest w stanie zapewnić wszystkim chętnym miejsca w przedszkolu samorządowym oraz w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, to nie jest celowe tworzenie nowego przedszkola publicznego prowadzonego przez inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego.
W skardze do sądu B. S. wniosła o uchylenie decyzji Kuratora oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") do wydania decyzji zezwalającej Skarżącej na założenie Przedszkola Publicznego "M. A." z siedzibą w M..
Skarżąca zaskarżonej decyzji Kuratora zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 4 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej poprzez błędną wykładnię powyższego przepisu polegającą na przyjęciu, że publiczna placówka oświatowa. która miałaby być prowadzona przez Skarżącą nie będzie korzystnie uzupełniać już istniejącej sieci szkół publicznych utworzonych na terenie Gminy M.,
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.’) poprzez brak całościowego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie a w konsekwencji błędne przyjęcie, że publiczna placówka oświatowa mająca być prowadzona przez Skarżącą nie będzie korzystnie uzupełniać już istniejącej sieci szkół publicznych utworzonych na terenie Gminy M., podczas gdy w rzeczywistości oferta edukacyjna prezentowana przez placówkę Skarżącej niewątpliwie podniosłaby standardy nauki i w istocie stanowiłaby korzystne uzupełnienie już istniejących szkół publicznych. które niejednokrotnie nie oferują zakresu zajęć, które miałyby być prowadzone w nowo założonej placówce oświatowej.
W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku Kuratora dotychczas istniejące na terenie Gminy M. publiczne przedszkola nie zapewniają takiej opieki i edukacji przedszkolnej dzieciom, jaką zapewniałoby nowo utworzone przedszkole publiczne prowadzone przez Skarżącą.
Skarżąca wskazał na pominięcie przez Kuratora w zaskarżonej decyzji, że w Przedszkolu Niepublicznym "M. A." funkcjonują niewielkie grupy dzieci, które obejmują rówieśników (wiek dzieci uczęszczających do grupy jest tożsamy), a grupy nie są łączone z czym notorycznie można się spotkać w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę. Ważnym aspektem jest przestronność sal i nowoczesne wyposażenie oraz duży ogród w którym znajduje się plac zabaw z bezpiecznym sprzętem. W przedszkolu jest wysoce wykwali?kowana kadra pedagogiczna, która sukcesywnie się rozwija i podnosi swoje umiejętności. Nauczycielki często uczestniczą w szkoleniach (organizowanych wewnątrz placówki - ze środków i dzięki uprzejmości dyrekcji przedszkola, a także ze środków własnych), konferencjach i webinariach, a przede wszystkim stają się słuchaczami studiów podyplomowych. Wykształcenie kadry umożliwia indywidualne podejście do dzieci, a także rychłe wychwycenie ewentualnych zaburzeń rozwojowych, a tym samym skierowanie ich na badania specjalistyczne i kontakt z Poradnia Psychologiczno – Pedagogiczną, co w konsekwencji pozwala na podjęcie odpowiednich działań. Integralnie związaną z tym korzyścią jest fakt, że Przedszkole stwarza możliwość przyjęcia dzieci zarówno z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego jak i potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka (rodzice przedszkolaków mają możliwość otrzymania wsparcia psychologa w przedszkolu).
Skarżąca podkreśliła zaufanie, jakim darzą Przedszkole rodzice dzieci.
Skarżąca podniosła także, że:
- przedszkole oferuje szeroką bazę dydaktyczną, która obejmuje innowacyjne pomoce dydaktyczne, w tym także programy komputerowe, podłogi i monitory/tablice interaktywne;
- co roku placówka proponuje nowoczesne zajęcia dodatkowe, prowadzone przez osoby/firmy spoza przedszkola, w tym m.in. piłkarskie, matematyczno – informatyczne, gimnastykę korekcyjną;
- w każdym roku szkolnym kadra pedagogiczna konstruuje własne programy autorskie m.in. muzyczne, ruchowe, plastyczne, kulturowe, kulinarne, planszowe bądź uświadamiająco – oswajające z niepełnosprawnością, co dodatkowo urozmaica każdy dzień w przedszkolu;
- przedszkole często uczestniczy w różnego rodzaju akcjach m.in. uświadamiających czy charytatywnych;
- do dyspozycji przedszkola są trzy sale oraz gabinet terapii,
- sale do prowadzenia zajęć wyposażone są w niezbędne meble, tablice korkowe i ścieralne, zegary, telewizory, odtwarzacze DVD i magnetofony, płyty CD i DVD z potrzebnymi do realizacji podstawy programowej materiałami audiowizualnymi oraz ścieżkami dźwiękowymi. W każdej sali przygotowane są kąciki przyrodnicze lub tematyczne, tablice z planszami dydaktycznymi. Na wyposażeniu jest również całoroczna wyprawka plastyczna, uzupełniania w miarę potrzeb;
- gabinet terapii przeznaczony jest do prowadzenia zajęć z kształcenia specjalnego oraz organizowanych w ramach pomocy psychologiczno – pedagogicznej, do pracy indywidualnej i w małych grupach. Gabinet zaopatrzony jest w pomoce dydaktyczne, kserokopiarkę drukarkę, laptop oraz lustro do pracy z logopedą.
Skarżąca zarzuciła, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wskazanych okoliczności organy nie rozważyły.
W odpowiedzi na skargę Kurator wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy organ prawidłowo dokonał oceny wniosku Skarżącej o zezwolenie na założenie przedszkola publicznego w świetle wymogu wskazanego w § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej. Zgodnie z tym przepisem zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.
Konstrukcja cytowanej normy prawnej wskazuje na konieczność łącznego spełnienia dwóch wymogów niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o założenie szkoły tj. poprawy warunków kształcenia oraz korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych odpowiednio - w miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.
W świetle brzmienia powołanego przepisu nie wystarczy zatem jedynie wykazanie, że nastąpi poprawa warunków kształcenia. Konieczne jest bowiem także wykazanie korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych. Kryterium korzystnego uzupełniania sieci szkół publicznych na danym terenie jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daje się ustalić dopiero na gruncie konkretnej sprawy. W szczególności, należą do nich względy o charakterze demograficznym, a także sytuacja, gdy jednostka samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej. Trzeba bowiem pamiętać, że sieć szkół danego rodzaju ma zaspokajać potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej, zaś realizacja zadań oświatowych realizowana jest na poziomie samorządowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 września 2021 r. sygn.. IV SA/Wr 211/21 oraz wskazane tam orzecznictwo, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ nie zgromadził w aktach sprawy materiału dowodowego wystarczającego do dokonania powyższej oceny, zaś sama ocena nie uwzględnia wszystkich okoliczności faktycznych, które winny być wzięte pod uwagę.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zasadniczą kwestią rozważaną w sprawie przez Kuratora było ustalenie, czy istniejąca w Gminie M. sieć przedszkoli prowadzonych przez Gminę pozwala objąć opieką wszystkie dzieci, których rodzice deklarują chęć korzystania z oferty tych właśnie placówek tj. placówek prowadzonych przez Gminę. Analiza ta prowadzona była wyłącznie w oparciu o informacje z trzech lat szkolnych (2019/2020, 2020/2021 i 2021/2022) i tylko w zakresie obejmującym gminną sieć przedszkoli składającą się z Przedszkola Miejskiego w M., oddziałów przedszkolnych przy Szkole Podstawowej w M. oraz oddziałów przedszkolnych przy Szkole Podstawowej w W. . Tak przeprowadzona analiza jest zbyt wąska.
Ocena taka ani obejmuje bowiem ww. względów o charakterze demograficznym ani nie uwzględnia istnienia na terenie Gminy M. innych przedszkoli niż prowadzone przez Gminę (w szczególności niepublicznego przedszkola prowadzonego przez samą Skarżącą).
Wskazać należy, że z zasady działalność przedszkola obejmuje okres wieloletni. W konsekwencji zatem ocena, czy utworzenie nowego przedszkola będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia oraz korzystnie uzupełniać sieć szkół – nie może ograniczyć się do "tu i teraz", musi także zawierać ocenę w kontekście dającej się przewidzieć przyszłości. W szczególności dotyczy to prognozy demograficznej. W przedmiotowej sprawie brak takiej oceny. Podana przez Kuratora informacja, że w nowo oddanym budynku Przedszkola Miejskiego w M. przewidywane jest zwiększenie oddziałów (co roku o jeden więcej, do roku 2026), sugeruje, że w gminie przewidywane jest zwiększenie liczby dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego. Pomimo to ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji ani zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na pytanie jak duży jest ten prognozowany wzrost liczby dzieci i czy w takiej sytuacji w Gminie M. zapewniona będzie możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego przez wszystkie zamieszkujące na jej obszarze dzieci.
Należy przy tym zauważyć, że jak wynika z art. 32 ust. 3 Prawa oświatowego ocena zapewnienia możliwości korzystania przez dzieci z wychowania przedszkolnego musi być dokonana z jednej strony nie tylko w oparciu o ocenę sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę, ale także w placówkach niepublicznych; z drugiej strony – musi uwzględniać liczbę dzieci wymagających wychowania przedszkolnego w całej gminie (zamieszkałych na obszarze gminy) a nie tylko tę liczbę dzieci, których rodzice zgłosili się do przedszkoli prowadzonych przez gminę. Zgodnie ze zdaniem pierwszym wskazanego przepisu sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych, wraz z publicznymi przedszkolami, oddziałami przedszkolnymi w publicznych szkołach podstawowych i publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez gminę, niepublicznymi przedszkolami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, oddziałami przedszkolnymi w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, oraz niepublicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, powinna zapewniać dzieciom, o których mowa w art. 31 ust. 1, zamieszkałym na obszarze gminy, możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego.
W przedmiotowej sprawie nie wiadomo ile ogółem dzieci wymagających wychowania przedszkolnego zamieszkuje w gminie M.. Nie wiadomo czy i o ile takich dzieci przybędzie w dającej się przewidzieć przyszłości i czy w przypadku takiego wzrostu istniejące na obszarze Gminy placówki wymienione w art. 32 ust. 2 Prawa oświatowego pozwolą na zapewnienie wszystkim dzieciom wychowania przedszkolnego czy też konieczne będzie zwiększenie ilości tych placówek ewentualnie czy wielkość istniejących placówek (zarówno prowadzonych przez Gminę jak też przez inne osoby, publicznych i niepublicznych) pozwoli na wygospodarowanie miejsca dla zwiększonej liczby dzieci. W przypadku zaistnienia takiej potrzeby jedną z możliwości jej zaspokojenia może być wydanie w stosunku do funkcjonującego już przedszkola niepublicznego zezwolenia na założenie przedszkola publicznego – tak by placówka ta, przy wsparciu pieniędzy publicznych mogła pozwolić na zaspokojenie powstałej potrzeby, bez konieczności angażowania środków publicznych w większe inwestycje.
Nie została także rozważona ww. kwestia ewentualnego braku możliwości zaspokojenia w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych. W tym względzie Kurator nie przeanalizował bowiem podnoszonej w odwołaniu możliwości zapewnienia w planowanym przez Skarżącą przedszkolu publicznym wychowania przedszkolnego dla dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Organ nie ustalił ani jakie jest zapotrzebowanie na tego rodzaju kształcenie, ani czy realizacja tej potrzeby jest w dostatecznym rozmiarze zapewniona w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę, ani nie zweryfikował twierdzeń Skarżącej co do jej możliwości w tym zakresie.
Odnośnie podnoszonych przez Skarżącą okoliczności związanych z wyposażeniem przedszkola oraz jego działalnością należy zauważyć, że z samego takiego opisu nie wynika, że zmiana statusu prowadzonego przez Skarżącą przedszkola z niepublicznego na publiczne będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia w ramach sieci szkół publicznych, w szczególności w świetle określonego w art. 108 Prawa oświatowego standardu zgodnie z którym przedszkole w zakresie realizacji zadań statutowych zapewnia dzieciom możliwość korzystania z:
1) pomieszczeń do nauczania, wychowania i opieki;
2) placu zabaw;
3) pomieszczeń sanitarno-higienicznych i szatni;
4) posiłków.
Opis Skarżącej wskazuje wprawdzie na dobre warunki kształcenia w prowadzonym przez nią przedszkolu niepublicznym, ale z samego tego faktu nie wynika, że włączenie jej placówki do szkół publicznych spowoduje poprawę warunków kształcenia względem już warunków w istniejących przedszkolach publicznych. Tym niemniej należy także zauważyć, że dokonana w tym względzie ocena Kuratora nie opiera się na zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Kurator wprawdzie wskazuje, że w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym dokonał analizy zgromadzonych dokumentów, wymieniając te dokumenty tj. arkusze organizacyjne szkół i przedszkola na lata szkolne 2020 - 2022 pozytywnie zaopiniowane przez organ prowadzący i organ sprawujący nadzór pedagogiczny – jednakże w aktach brak takich dokumentów. Uniemożliwia to weryfikację twierdzeń organu, do którego uprawniona jest strona postępowania i do której zobowiązany jest Sąd.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i wszechstronne rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych polega na takim ustosunkowaniu się do każdego zarzutu i argumentu, aby uzyskać jednoznaczność i konkretność ustaleń, co warunkuje poprawność dokonanej subsumpcji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2022r. sygn. III SA/Gl 44/22). Jak wynika z powyższych spostrzeżeń Sądu - tym wymogom w przedmiotowej sprawie organ nie sprostał.
Należy przy tym zauważyć, że w analizowanym powyżej zakresie brak także stosownych, popartych materiałem dowodowym ustaleń organu I instancji.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza.
Mając na względzie, iż przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przepisów postępowania, brak jest możliwości orzeczenia w oparciu o art. 145a § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.