VI SA/Wa 1828/24

VI SA/Wa 1828/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Honorata Łopianowska /przewodniczący/
Szczepan Borowski
Tomasz Sałek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Honorata Łopianowska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Szczepan Borowski Protokolant ref. Klaudia Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 29 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2092 (dwa tysiące dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
C. Spółka z o. o. z siedzibą w W. (dalej też jako "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej też jako "SKO", "organ II instancji" lub "Kolegium") z dnia [...] marca 2024 roku nr [...].
Podstawę prawną powyższej decyzji stanowi art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 570) oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm., dalej też jako "u.d.p.").
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej też jako "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 roku numer [...], wymierzającą Skarżącej karę pieniężną w wysokości 6 873 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w rej. nr [...] w W., poprzez umieszczenie w nim w dniach od 7 do 9, od 11 do 16, od 18 do 23, od 25 do 30 kwietnia oraz 4 i 5 maja 2021 r., reklamy o powierzchni 2,91 m2 oraz w dniach 10,17 i 24 kwietnia i od 1 do 3 maja 2021 r., elektronicznego urządzenia emitującego reklamy o powierzchni 0,39 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi.
Prezydent W. w swej decyzji podkreślił, że [...] kwietnia 2021 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...], podczas której stwierdził umieszczenie w nim elektronicznego urządzenia emitującego reklamy o zmiennej treści bez wymaganego przepisami u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy oraz zmierzoną powierzchnię nośnika reklamowego. Organ I instancji zaznaczył, że fakt zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym ul. [...] w rejonie nr [...] został potwierdzony w wyniku przeprowadzonego pomiaru geodezyjnego wykonanego w dniu 14 grudnia 2020 r. przez uprawnionego geodetę. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] kwietnia oraz [...] i [...] maja 2021 potwierdziły nielegalne funkcjonowanie elektronicznego urządzenia emitującego reklamy.
Od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2021 roku Skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania przed organem I instancji w całości a także przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice połowę, dzienniki danych ewidencyjnych), opinię biegłego geodety, na okoliczność ustalenia czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., względnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. oraz dokumentu w postaci Opinii uzupełniającej Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] lipca 2020 roku.
Następnie w dniu 30 grudnia 2022 roku Skarżąca złożyła do organu odwoławczego wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii sporządzonej przez geodetę uprawnionego, inż. A. B., ustanowioną biegłym sądowym przy Sądzie Okręgowym w W. z zakresu geodezji i kartografii. Przedmiotowa opinia dotyczyła lokalizacji spornej reklamy umieszczonej przy ul. [...] w rej. nr [...] a z jej konkluzji wynikało, że nośnik reklamowy znajduje się w przestrzeni nad gruntem o innym niż drogowe przeznaczeniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2024 roku nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2021 roku. SKO wskazało, iż stan faktyczny sprawy ustalono na podstawie dowodów z dokumentów w postaci: protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2021 r. wraz z dokumentacją zdjęciową, opinii dotyczącej położenia nośnika reklamowego w psie drogowym sporządzona przez uprawnionego geodetę wraz z dokumentacją fotograficzną, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, wydruku z mapy zasadniczej z naniesioną przez pracowników organu I instancji granicą prasa drogowego, karty kontroli.
Dowody te Kolegium uznało za wiarygodne, rzetelne i uzupełniające się. W konsekwencji organ II instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza przyziemie budynku przy ul. [...] 54/58, znajdującego się na działce nr [...]. Na budynku tym umieszczono przedmiotowy wyświetlacz LED. Już sama taka lokalizacja, zdaniem SKO, co wynika z dokumentacji fotograficznej, mając na uwadze wymiary wyświetlacza LED, a w szczególności odległość wyświetlacza od ściany budynku w porównaniu z przyziemiem budynku, wskazuje, że wyświetlacz LED znajdował się w pasie drogowym.
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że Skarżąca, w toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła żadnych argumentów, bądź dowodów, które świadczyłyby, iż reklama/nośnik usytuowana została poza granicami pasa drogowego lub że w okresie objętym karą była demontowana. Opinię stowarzyszenia Geodetów Polskich (opinię prywatną), organ odwoławczy potraktował jako uzupełnienie stanowiska strony, zaznaczając, że wskazano w niej (w punkcie 1.3), jakie dokumenty dla inwestora powinien sporządzić wykonawca prac geodezyjnych. Jak podkreślił organ odwoławczy, Spółka jednakże, jako inwestor, żadnych dokumentów nie przedstawiła, skupiając się wyłącznie na negacji ustaleń organu pierwszej instancji.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2024 roku, Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:
a) art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi przez nośnik reklamowy Skarżącej, podczas gdy z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, nie sposób tego jednoznacznie stwierdzić, co skutkowało naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych,
b) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby przebieg granicy pasa drogowego oraz wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego, a znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie wykazują w sposób dostateczny przebiegu granicy pasa drogowego oraz kolizji reklamy z tym pasem,
c) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3), ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy - Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały, podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.
d) art. 40 ust. 12 w związku z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego,
e) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez:
- niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego,
- brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia,
- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie,
- niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
- nienależyte uzasadnienie decyzji,
i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi,
f) art. 189f § 1 pkt 1) Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego pomimo, iż waga naruszenia prawa jest znikoma, a Spółka zaprzestała naruszenia prawa.
Mają na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i 17 złotych tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pomiaru biegłej geodety inż. A. B. z dnia [...] października 2022 r. w sprawie zarzutu zajęcia części drogi wojewódzkiej przy ul. [...] 54/58 w W. (w załączeniu) na okoliczność (w celu wykazania faktu), że:
- dla przesądzenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym koniecznym było dokonanie jednocześnie bezpośredniego pomiaru sytuacyjnego zarówno nośnika reklamowego, jak i położenia budynku i jego fasady (w tym pomiaru gzymsów i przyziemia budynku),
- kształt fasady budynku ma kluczowy wpływ na przestrzeń pasa drogowego, zaś występowanie na elewacji budynku jakichkolwiek wystających elementów o innym niż cel drogowy przeznaczeniu takich jak gzymsy, nawisy, cokoły, powoduje, iż obszar pod tymi elementami (w przypadku cokołów nad tymi elementami) stanowi obszar o innym niż drogowym przeznaczeniu, a zatem, iż umieszczenie nośnika w tymże obszarze nie może stanowić zajęcia pasa drogowego,
- wyłącznie jednoczesny pomiar wszystkich elementów pozwala na ich zobrazowanie względem siebie z jednakową dokładnością pomiaru i tylko wówczas możliwym jest kategoryczne stwierdzenie, czy nośnik zajmuje pas drogowy czy nie, a zatem niemożliwym jest ustalenie zajęcia pasa drogowego wyłącznie na podstawie dokonania pomiaru samego nośnika (przy pominięciu jednoczesnego pomiaru ściany i nieuwzględnieniu wystających elementów elewacji budynku).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku, poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a.").
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2024 roku nr [...], dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 15 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W., wymierzającą Skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim w dniach, w których podjęto czynności kontrolne reklamy (a w okresach pomiędzy nimi nośnika) bez zezwolenia zarządcy drogi. Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.
Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.
Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.
W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama (nośnik) zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.
Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).
Natomiast ustanowiona w k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.
W realiach rozpoznawanej sprawy materiał dowodowy, na którym oparto zarówno decyzję Prezydenta W. o nałożeniu na Skarżącą kary, jak też utrzymującą ją w mocy decyzję SKO, stanowiły protokół kontroli z dnia [...] kwietnia 2021 r. wraz z dokumentacją zdjęciową, opinia dotyczącej położenia nośnika reklamowego w psie drogowym sporządzona przez uprawnionego geodetę wraz z dokumentacją fotograficzną, wypis i wyrys z ewidencji gruntów, wydruk z mapy zasadniczej z naniesioną przez pracowników organu I instancji granicą prasa drogowego oraz karty kontroli. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że Skarżąca, w toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła żadnych argumentów, bądź dowodów, które świadczyłyby, iż reklama/nośnik usytuowana została poza granicami pasa drogowego lub że w okresie objętym karą była demontowana, skupiając się wyłącznie na negacji ustaleń organu pierwszej instancji.
Tymczasem Skarżąca w swym piśmie z dnia 29 grudnia 2022 roku, które wpłynęło do SKO w dniu 30 grudnia 2022 roku, w toku postępowania odwoławczego, wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii sporządzonej przez geodetę uprawnionego, inż. A. B., ustanowioną biegłym sądowym przy Sądzie Okręgowym w W. z zakresu geodezji i kartografii. Załączona do ww. pisma opinia dotyczy przy tym wprost konkretnej lokalizacji spornej reklamy umieszczonej przy ul. [...] w rej. nr 54/58 a w jej części zatytułowanej "Wnioski" wskazano, że nośnik reklamowy znajduje się w przestrzeni nad gruntem o innym niż drogowe przeznaczeniu. Powyższa opinia stanowiła dla Skarżącej asumpt dla stwierdzenia w przedmiotowym piśmie datowanym na dzień 29 grudnia 2022 roku, że (cyt.): "nośnik umieszczony na elewacji budynku przy ulicy [...] 54/58 ponad wszelką wątpliwość nie zajmuje pasa drogowego".
Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2024 roku nr [...], wynika natomiast niezbicie, że powyższa opinia inż. A. B., ustanowionej biegłym sądowym przy Sądzie Okręgowym w W. z zakresu geodezji i kartografii, stanowiąca przedmiot zgłoszonego przez Skarżącą wniosku dowodowego, została całkowicie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pominięta w swych rozważaniach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie dość, że nie zajęło stanowiska w tej kwestii, to nawet nie wspomniało, że ww. wniosek dowodowy Skarżącej wraz z opinią, do organu odwoławczego wpłynął, co stanowi w oczywisty sposób istotne naruszenie art.107 § 3 oraz art.7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana bowiem jedynie na wybranych przez SKO dowodach, przy pominięciu istotnego dowodu złożonego przez Stronę w postaci opinii biegłej inż. A. B., i uchyleniu się od jego oceny, czyniąc tym samym merytoryczną kontrolę przez Sąd zaskarżonej decyzji przedwczesną.
Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając w realiach niniejszej sprawy jako organ odwoławczy, jest w pełni merytorycznym organem administracji publicznej, który powinien orzekać tak, jakby nie było organu I instancji. Organ odwoławczy nie jest jedynie organem kontrolującym orzeczenie zapadłe w pierwszej instancji, ale jest przede wszystkim organem, który musi zająć własne stanowisko w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego w celu rozstrzygnięcia, czy organ I instancji mógł podjąć zaskarżone orzeczenie. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Przyznanie przez ustawodawcę temu organowi uprawnień reformatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ I instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę, a nie odwołanie. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem II instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Organ odwoławczy zatem samodzielnie, w oparciu dowody o zgromadzone na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i nowe dowody uzupełnione w toku postępowania odwoławczego, ponownie rozstrzyga sprawę. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy oznacza zatem dokonanie ponownych ustaleń faktycznych w oparciu o całokształt materiału dowodowego a nie tylko przyjęcie tych, które wynikają z rozstrzygnięcia organu I instancji. Innymi słowy, wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem II instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie pozwala stwierdzić, iż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrzył sprawę merytorycznie. W rozpoznawanej sprawie, mimo pojawienia się nowego dowodu, który nota bene wpłynął do organu odwoławczego na 15 miesięcy przed datą wydania przez niego skarżonej decyzji, organ II instancji w ogóle do wspomnianego dowodu się nie odniósł, ograniczając się jedynie do oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej w kontekście dowodów zebranych na etapie postepowania toczącego się przed Prezydentem W. Ewidentnie zatem w zaskarżonej decyzji, nie uwzględniono istotnych okoliczności faktycznych dla rozstrzygnięcia sprawy i dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zobowiązane będzie przeprowadzić postępowanie dowodowe ponownie z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 k.p.a., z odniesieniem się do tez zawartych w opinii biegłej inż. A. B., celem pełnego wyjaśnienia sprawy.
Sąd oddalił przy tym wniosek Strony o przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. z opinii uprawnionego geodety inż. A. B. z dnia [...] października 2022 r., bowiem opinia ta znajduje się w aktach administracyjnych. Została złożona, jak już jak wyżej była mowa, przez Stronę w postępowaniu odwoławczym i stanowi materiał dowodowy znajdujący się aktach sprawy, na podstawie których, zgodnie z art. 133 p.p.s.a. orzekał Sąd w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt 1 sentencji). O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji) Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 4 w związku z § 14 ust.1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz.1935 t.j.) zasądzając na rzecz Strony skarżącej zwrot wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika - radcy prawnego - w kwocie 1 800 zł oraz zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 275 zł, oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.