II SA/BD 547/22

II SA/Bd 547/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący/
Elżbieta Piechowiak
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 217 par. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 71 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2022 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
U z a s a d n i e n i e:
Burmistrz Żnina postanowieniem z dnia 16 marca 2022 r., na podstawie art. 217 i 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz.735), zwanej dalej: "kpa", po rozpatrzeniu wniosku T. C., zwanego dalej: "skarżącym" lub "stroną" o wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania części budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] na cele usług kremacji, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Żnin-Góra, odmówił wydania żądanego zaświadczenia.
Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:
W dniu 2 marca 2022 r. skarżący złożył wniosek o wydanie ww. zaświadczenia, a w jego uzupełnieniu wskazał podstawę prawną podania, tj. art. 71 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, t.j.), zwaną dalej: "pb". W uzupełnieniu wniosku nadto podano, że: prace adaptacyjne związane ze zmianą sposobu użytkowania polegać będą na montażu urządzenia i instalacji do spopielania zwłok - wewnątrz istniejącego budynku. Prace przygotowawcze i budowlane wymagać mogą m.in. przystosowania posadzki jako fundamentu pod urządzenie oraz ew. przebudowa nadproża w celu umożliwienia montażu urządzenia. Instalacja do spopielania zwłok ludzkich nie będzie emitować do atmosfery ani gleby szkodliwych substancji. Urządzenie do kremacji zwłok DUAL-3 Hiszpańskiej firmy KALFRISA, które chce zakupić inwestor, posiada konstrukcję jednoblokową i jest piecem typu "double ended" z gorącym trzonem i dwustopniowym procesem destrukcji termicznej z kontrolowanym spalaniem. Automatyczne sterowanie całym procesem sprawia, że gazy odlotowe pozbawione są dymu i zapachu, a jakiekolwiek potencjalne zagrożenie pojawienia się dymu jest automatycznie wykrywane i automatycznie zwiększany jest dopływ powietrza, powodując wzrost temperatury do poziomu, przy którym gazy odlotowe ulegają całkowitemu spaleniu, co wyklucza pojawienie się jakiegokolwiek zapachu. Poziom głośności pieca jest bardzo niski. Zaznaczono też, że piec kremacyjny w ogóle nie emituje pyłów ani zapachów. Wskazano, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r., poz. 1839 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem z 2019 r." inwestycja polegająca na wykonaniu instalacji do spopielania zwłok ludzkich nie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wyjaśniono, że zgodnie z ustawą z dnia w ustawie z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 1029), zwaną dalej: "u.i.ś.", planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Wskazano, że działka nr [...] nie znajduje się na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], w obszarze Natura 2000 oraz nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze ani zdrowie ludzi. Wnioskodawca podał, że obecna funkcja pomieszczenia to pomieszczenie związane z prowadzeniem usług zakładu pogrzebowego, w którym znajduje się sala ekspozycyjna trumien. Po zmianie sposobu użytkowania będzie to nadal pomieszczenie związane z prowadzeniem usług zakładu pogrzebowego, w którym znajdować się będzie urządzenie wraz z instalacją do kremacji zwłok. Nadmienił również, że zarówno całe pomieszczenie, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania jak i wszelkie prace budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania mieszczą się w obrysie wskazanym w planie zagospodarowania "ŻNIN-GÓRA" jako obszar zabudowy.
W przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki, aby merytorycznie rozstrzygnąć złożony wniosek.
Za odmową wydania wnioskowanego zaświadczenia przemawiają następujące aspekty o charakterze formalnym i prawnym:
I. Teren działki nr [...] w [...] przy ul. [...] objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Żnin Góra" zatwierdzonym Uchwałą Nr XXV/175/2008 Rady Miejskiej w Żninie z dnia 12 czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 116, poz.1896), zwaną dalej: "mpzp" lub "planem miejscowym". Działka strony jest położona na terenie zabudowy usługowej – U, na której znajduje się budynek usługowo-mieszkalny przewidziany częściowo do zmiany sposobu użytkowania. Plan miejscowy w § 22 ust. 4 ustala szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenów, w tym parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy.
Zgodnie z definicja usług zawartą w § 4 ust. 1 planu miejscowego: "Ilekroć w ustaleniach niniejszej uchwały jest mowa o usługach - należy przez to rozumieć takie usługi, które służą zaspokojeniu podstawowych potrzeb ludności, tj.: handel, gastronomię, kulturę, edukację, opiekę zdrowotną i nie wytwarzają dóbr materialnych." Ponadto w § 7 ust. 1 pkt 6 mpzp, określono, że tereny zabudowy usługowej (U), obejmują istniejącą i projektowaną zabudowę o funkcji usługowej, przeznaczonej głównie na usługi komercyjne typu handel lub gastronomia bez prawa wprowadzenia funkcji mieszkaniowej (z wyłączeniem wskazanych terenów), z zakazem lokalizacji usług uciążliwych, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest i może być wymagane.
II. Biorąc pod uwagę ustalenia szczegółowe dla tego terenu zawarte w § 22 ust.4 mpzp", brzmienie § 4 ust. 1 mpzp dotyczące definicji usług oraz § 7 ust.1 pkt 6 planu miejscowego, ustalający ("ustalający" – określenie użyte przez organ – uwaga Sądu), rodzaj usług na tym obszarze stwierdza się, że zmiana sposobu użytkowania części budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] na cele usług kremacji jest niezgodna z ustaleniami mpzp. Ustalenia przedmiotowego planu miejscowego nie przewidują na tym terenie możliwości powstania usług kremacji. Plan dopuszcza konkretne typy usług, wskazując je: handel, gastronomię, kulturę, edukację, opiekę zdrowotną i nie wytwarzają dóbr materialnych. Jest to katalog zamknięty. Plan nie zakazuje funkcjonowania obecnie istniejących usług, lecz wskazuje konkretnie rodzaje usług, które mogą zostać zlokalizowane. Przy odmiennym rozumowaniu zapis § 4 ust. 1 uchwały, zawierający zamknięty katalog usług, byłby zbędny.
III. Potwierdzeniem słuszności zaprezentowanego stanowiska jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/GI 695/09 utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2011 r. IIOSK 858/10. Ponadto podobny pogląd został wyrażony w postępowaniu administracyjnym, które toczyło się przed Starostą Żnińskim w ramach wniosku strony o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowego - zakładu pogrzebowego (spopielanie zwłok ludzkich) na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym miasta Żnin. W dniu 6 lipca 2021 r. Starosta Żniński odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie. Powyższą decyzję utrzymał w mocy organ odwoławczy tj. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia 25.10.2021 r.
W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że zgodnie z rozporządzeniem z 2019 r. planowana inwestycja nie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zgodnie z u.i.ś., ww. inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze ani zdrowie ludzi.
Stwierdzono, że obiekt zgodnie z Kategoryzacją obiektów budowlanych pb, zakwalifikowany jest do X kategorii oraz co istotne obecnie i docelowo prowadzony rodzaj usług nie ulegnie zmianie i określony jest kodem PKD 96.03Z (zgodnie z obowiązującą Polską klasyfikacją działalności gospodarczej - tj. Pogrzeby i działalność pokrewna), a całe pomieszczenie, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania jak i wszelkie prace budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania mieszczą się w obrysie wskazanym w planie zagospodarowania "ŻNIN-GÓRA" jako obszar zabudowy.
Podniesiono, że aktualna funkcja pomieszczenia to pomieszczenie związane z prowadzeniem usług zakładu pogrzebowego, w którym znajduje się sala ekspozycyjna trumien. Po zmianie sposobu użytkowania będzie to nadal pomieszczenie związane z prowadzeniem usług zakładu pogrzebowego, w którym znajdować się będzie urządzenie wraz z instalacją do kremacji zwłok.
Zakwestionowano twierdzenie, że w mpzp, wskazane zostały konkretne typy usług traktowane jako katalog zamknięty wśród których nie ma usług związanych z kremacją zwłok jest obarczone podstawowym błędem związanym z faktem, że zmiana sposobu użytkowania nie wprowadza żadnych zmian w obszarze opisanym w § 7 ust. 1 pkt 6) mpzp, wynikającym z oczywistej konstatacji, iż kremacja zwłok jest usługą o dokładnie tym samym kodzie PKD, co aktualnie prowadzone usługi zakładu pogrzebowego. Nie istnieje żadna sprzeczność z katalogiem usług, które mogą powstać na obszarze objętym planem miejscowym, gdyż żadna "nowa" kategoria usługi zgodnie z powyższym nie jest planowana przez skarżącego.
Wywodzono, że organ na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 pb, ma obowiązek wydać zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania części budynku z planem miejscowym wtedy, gdy zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z planem. Zaświadczenie jest zaświadczeniem, którego wydania wymaga przepis prawa, ww. art. 71 ust. 2 pkt 4 pb,, a zatem jest zaświadczeniem, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.
Podniesiono, że dosłowne brzmienie § 4 ust. 1 mpzp, zwiera istotne w tym kontekście określenie "tj.", co może wskazywać przykładowe wskazanie rodzaju usług dopuszczonych na danym obszarze, a tym samym stwierdzenie istnienia katalogu zamkniętego jest oczywistą nadinterpretacją organu.
Wyjaśniono, że przywołana w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dn. 25.10.2021 r. nr WIR.VIII.7840.1.1A0.2021.AC została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ( sygn. akt II SA/Bd 63/22).
Zarzucono też naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechanie ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:
Poza sporem w niniejszym postępowaniu pozostaje okoliczność, że budynek strony, jest położony na terenie objętym mpzp i usytuowany jest w granicach obszaru zabudowy usługowej U 4. W myśl § 4 pkt 1) - ilekroć w ustaleniach niniejszej uchwały jest mowa o (...) usługach należy przez to rozumieć takie usługi, które służą zaspokojeniu podstawowych potrzeb ludności, tj.: handel, gastronomię, kulturę, edukację, opiekę zdrowotną i nie wytwarzają dóbr materialnych. Ponadto w myśl § 7 ust. 1 pkt 6), dla terenów, o których mowa w § 6 ustala się następujące funkcje stanowiące o ich przeznaczeniu: (...) tereny zabudowy usługowej (U), obejmują istniejącą i projektowaną zabudowę o funkcji usługowej, przeznaczonej głównie na usługi komercyjne typu handel lub gastronomia bez prawa wprowadzenia funkcji mieszkaniowej (z wyłączeniem wskazanych terenów), z zakazem lokalizacji usług uciążliwych, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest i może być wymagane.
. Kolegium popiera stanowisko Burmistrza Żnina, zgodnie z którym planowana zmiana sposobu użytkowania części budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w [...], na cele usług kremacji, jest niezgodna z treścią § 22 ust. 4, § 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 pkt 6 mpzp.
W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Strona zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy:
1/ art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez brak wydania wnioskowanego zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej [...] na cele usług kremacji, z ustaleniami mpzp, w sytuacji gdy potwierdzenie żądanych przez skarżącego faktów było możliwe wyłącznie w oparciu o w/w mpzp.;
2/ art. 218 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego ponad okoliczności wynikające z wniosku o wydanie zaświadczenia przez żądanie od skarżącego: opisu robót budowlanych związanych z planowaną zmianą sposobu użytkowania części obiektu, określenie wpływu planowanego zamierzenia na środowisko przyrodnicze oraz zdrowie ludzi a także określenia planowanej funkcji poszczególnych pomieszczeń, które ulegną zmianie sposobu użytkowania, a zatem w znacznie szerszym zakresie niż na to zezwala wskazany przepis;
3/ art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ II i I instancji oceny zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części budynku usługowo-mieszkalnego z prawem w sprawie o wydanie zaświadczenia, w sytuacji gdy jest to niedopuszczalne;
4/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy postanowienie to powinno zostać uchylone na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie i nieuznanie, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania w uzasadnionym zakresie i w związku z tym nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym iż błędnie uznał, że zapisy mpzp zawierają zamknięty katalog usług przewidzianych na obszarze objętych symbolem U4 [...], podczas gdy zapis ten w sposób jedynie przykładowy wylicza rodzaje usług jakie mogą być świadczone na powyższym terenie;
5/ art. 7, art. 8, art. 77 i art. 124 § 2 K.p.a. przez niewyjaśnienie w jakim zakresie organ odwoławczy podziela stanowisko organu pierwszej instancji, gdyż za takie skarżący nie uznaje tzw. poparcia stanowiska organu I instancji poprzez wyłącznie ogólnikowe uznanie niezgodności zmiany sposobu użytkowania z treścią § 22 ust. 4, § 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 pkt 6 mpzp.
6/ art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na braku oceny całokształtu dowodów przeprowadzonych w sprawie i w rezultacie nie dokonanie interpretacji (wykładni) planu, tylko przytoczenie jego zapisów w oderwaniu od wniosku i planowanego przedsięwzięcia przy jednoczesnej całkowitej negacji faktu prowadzenia przez skarżącego od wielu lat w przedmiotowym budynku usług pogrzebowych związanych z przygotowaniem zwłok do pochówku (Domu Pogrzebowego o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm. wraz z przepisami wykonawczymi.)
7/ art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skarga jest zasadna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.
Zgodnie z art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jak wynika natomiast z art. 217 § 2 kpa, zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Z kolei art. 218 k.p.a. stanowi: W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).
W kontrolowanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 217 § 2 pkt 1 kpa, albowiem zaświadczenie o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wymagane na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. Z przepisu tego wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a do zgłoszenia dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Poza sporem jest, że wniosek spełnia wymogi formalne i zachodziły przesłanki do merytorycznego jego rozpoznania.
Istotą czynności procesowych organu przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b., jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2012 r., sygn. akt: II OSK 1277/11 (LEX nr 1291886), jest dokonanie w nim analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, co należy następnie stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 kpa.
Należało więc poddać analizie po pierwsze, istniejący stan faktyczny na nieruchomości skarżącego, a więc sposób jej użytkowania, po wtóre przedstawić planowaną zmianę sposobu użytkowania nieruchomości, a po trzecie, dokonać wykładni przepisów mpzp, obowiązujących na ww. terenie, by ocenić zgodność zamierzenia z ww. przepisami.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący na terenie swojej działki prowadzi komercyjną działalność usługową w zakresie "pogrzebów i działalności pokrewnej". Funkcja pomieszczenia, które wykorzystuje do tej działalności to pomieszczenie związane z prowadzeniem usług zakładu pogrzebowego, w którym znajduje się sala ekspozycyjna trumien. Po zmianie sposobu użytkowania będzie to nadal pomieszczenie związane z prowadzeniem usług zakładu pogrzebowego, w którym znajdować się będzie urządzenie wraz z instalacją do kremacji zwłok. Niezakwestionowaną okolicznością przez organy jest charakterystyka pieca kremacyjnego, określona przez skarżącego. Piec kremacyjny w ogóle nie emituje pyłów ani zapachów, a zgodnie z rozporządzeniem z 2019 r., inwestycja polegająca na wykonaniu instalacji do spopielania zwłok ludzkich nie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a nadto, zgodnie z u.i.ś., planowana inwestycja nie wymaga również uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.
Co się natomiast tyczy regulacji mpzp, to działka strony jest położona na terenie zabudowy usługowej – U, na której znajduje się budynek usługowo-mieszkalny przewidziany do częściowej, ww. zmiany sposobu użytkowania.
Przepisy planistyczne wprowadziły następującą regulację na przedmiotowej nieruchomości:
Przepis § 4 pkt 1 mpzp, stanowi, że: Ilekroć w ustaleniach niniejszej uchwały jest mowa o usługach - należy przez to rozumieć takie usługi, które służą zaspokojeniu podstawowych potrzeb ludności, tj.: handel, gastronomię, kulturę, edukację, opiekę zdrowotną i nie wytwarzają dóbr materialnych.
Przepis § 4 pkt 10 wprowadza definicję usług uciążliwych stanowiąc, że są nimi usługi generujące uciążliwości dla terenów sąsiednich (wzmożenie ruchu, nieprzyjemne zapachy).
Natomiast przepis § 7 ust. 1 pkt 6 mpzp, stanowi, że tereny zabudowy usługowej (U), obejmują istniejącą i projektowaną zabudowę o funkcji usługowej, przeznaczonej głównie na usługi komercyjne typu handel lub gastronomia bez prawa wprowadzenia funkcji mieszkaniowej (z wyłączeniem wskazanych terenów), z zakazem lokalizacji usług uciążliwych, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest i może być wymagane.
Odmowa wydania zaświadczenia w istocie została uzasadniona jedynym argumentem, mianowicie, że przepisy mpzp, zdefiniowały działalność usługową na omawianym terenie katalogiem zamkniętym pojęciowo, który nie przewiduje usług kremacji.
W ocenie Sądu, stanowisko organów nie jest trafne. Jakkolwiek cytowane wyżej przepisy nie definiują dopuszczalnych usług katalogiem typowo otwartym, gdzie podaje się przykładowe rodzaje usług, to jednak zestawienie obu przepisów, tj. § 4 pkt 1 z § 7 ust. 1 pkt 6 mpzp, daje możliwość wykładni działalności usługowej w zakresie na tyle szerokim, na ile zastosowana wykładnia napotkałaby przeszkody w postaci próby usług uciążliwych, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest i może być wymagane. Wynika to wyraźnie z § 7 ust. 1 pkt 6 mpzp, który wprowadził tego typu ograniczenie. Najbardziej istotnym w przedmiotowej sprawie jest fakt, że skarżący w swoim budynku prowadzi już usługi pogrzebowe. Planowana inwestycja nie dotyczy wprowadzenia nowego rodzaju usług, lecz poszerzenia katalogu usług dotychczasowych. Jeżeli fakt ten zestawić z normą § 7 ust. 1 mpzp, który stanowi o tym, że: "tereny zabudowy usługowej (U), obejmują istniejącą i projektowaną zabudowę o funkcji usługowej, przeznaczonej głównie na usługi komercyjne typu handel lub gastronomia bez prawa wprowadzenia funkcji mieszkaniowej (z wyłączeniem wskazanych terenów), z zakazem lokalizacji usług uciążliwych", to z przepisu tego wynika, że w istocie przeszkodę dla inwestycji stanowiłyby usługi uciążliwe w rozumieniu przepisów mpzp, którymi, - co jest bezsporne – planowane rozszerzenie usług nie będą.
Zwrócić też trzeba uwagę na to, że w ww. przepisie wskazano na pewną preferencję usług, określając ją sformułowaniem "przeznaczonej głównie" na usługi komercyjne typu handel lub gastronomia. Nie oznacza to jednak, że niepreferowany rodzaj usług nieuciążliwych jest automatycznie niezgodny z mpzp.
Dodatkowa argumentacja organu mająca świadczyć za zasadnością odmowy udzielenia wnioskowanego zaświadczenia nie zasługuje na aprobatę. Wskazany na poparcie stanowiska organu I instancji wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 695/09, dotyczył innego stanu faktycznego, a mianowicie zmiany sposobu użytkowania lokalu gastronomicznego na usługi pogrzebowe. Natomiast powoływanie się na odmowę udzielenia przez organy pozwolenia na budowę skarżącemu w zakresie spalarni zwłok jest niezasadne, albowiem WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 63/22 uchylił decyzje organów obu instancji i przesądził, że sporne zamierzenie inwestycyjne skarżącego w postaci budowy urządzenia do spopielania zwłok nie jest sprzeczne z mpzp.
Stanowisko wyrażone w ww. wyroku Sąd w całości podziela i czyni swoim i uznaje za zasadne za tezami ww. wyroku powtórzyć, że: "Wojewoda przyjął bowiem, że prowadzenie domu pogrzebowego z instalacją do kremacji zwłok pozostaje w sprzeczności z funkcją usługową przewidzianą dla terenu obejmującego działkę inwestycyjną albowiem nosi cechy usług uciążliwych (możliwa emisja zanieczyszczeń organicznych) w rozumieniu definicji zawartej w § 4 planu. Tymczasem zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 6 planu dla terenów zabudowy usługowej (U) ustalono zakaz lokalizacji tylko tych usług uciążliwych (generujących uciążliwości dla terenów sąsiednich), dla których jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skoro aktualnie obowiązujące przepisy o ochronie środowiska (do których odsyła § 4 pkt 8 planu) – w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019r. (Dz. U. z 2019r., poz. 1839 ze zm.) oraz poprzednio obowiązujące rozporządzenie z 9 listopada 2010r. (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 71) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie kwalifikują już instalacji do spopielania zwłok do inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko to tym samym nie jest dla tych inwestycji wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z wymogami określonym w ustawie z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 1029). Tym samym prawidłowa wykładnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do wniosku o zakazie lokalizacji usług w postaci domu pogrzebowego wraz z instalacją do kremacji zwłok na terenie zabudowy usługowej (U4) – albowiem budowa takiej instalacji nie wymaga obecnie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Inaczej mówiąc - okoliczność, że działalność usługowa polegająca na prowadzeniu spopielarni zwłok może emitować zanieczyszczenia nie ma znaczenia dla oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albowiem krematoria nie zostały ujęte w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
(...) inwestycja planowana przez skarżącego nie zakłóci funkcji usługowej przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Żnin Góra". Nie może być uznana za realizację usług uciążliwych zakazanych ustaleniami planu na terenie, na którym funkcja usługowa jest funkcją podstawową i co więcej na zasadzie wyjątku dopuszczającą możliwość lokalizowania mieszkań.
Nie można też pominąć okoliczności, że działka inwestycyjna jest już zabudowana, skarżący prowadzi na niej działalność usługową w postaci domu pogrzebowego, poszerzenie zatem tej działalności o budynek z instalacją do spopielania zwłok mieści się w zakresie kontynuacji funkcji usługowej realizowanej już na terenie działki inwestycyjnej.
(...)Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego ich brzmienia. Nie jest więc dopuszczalna taka wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (vide: wyroki NSA z 26 maja 2021 r., sygn. II OSK 2496/21, z 27 maja 2021 r., sygn. II OSK 2542/18 – dostępny na stronie jw.)".
Należy zauważyć, że jakkolwiek powyższy wyrok nie wiąże organów w przedmiotowej sprawie, to jednak jest wiążący w zakresie stanowiska w nim zawartego w sprawie o pozwolenie na budowę spalarni zwłok.
W świetle powyższych rozważań w zakresie wyżej omówionym, istotnym dla wyniku sprawy, Sąd uznał skargę za zasadną. Dodać należy, że za zasadny zarzut Sąd uznał brak przytoczenia swego własnego stanowiska w sprawie przez organ odwoławczy, który w istocie ograniczył się jedynie do oceny stanowiska organu I instancji, zapominając o tym, że sprawa administracyjna rozpatrywana jest dwukrotnie, a więc organ odwoławczy rozpoznaje ją ponownie, co wynika z istoty administracyjnego toku instancji polegającym na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w sposób merytoryczny. Nie sprowadza się do apriorycznego potwierdzenia, bądź nie, prawidłowości rozstrzygnięcia, od którego strona postępowania wniosła odwołanie, podobnie jak nie polega jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Jakkolwiek kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ odwoławczy rozpatrujący zażalenie, który może jedynie uchylić postanowienie organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania także wówczas, gdy nie będzie to wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (zob. wyrok NSA z 27.03.2009 r., II OSK 443/08, LEX nr 529867), to jednak nie oznacza to wyeliminowania zasady dwuinstancyjności postępowania.
W konsekwencji powyższego zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi. Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd orzeł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.