II SA/BD 534/23

II SA/Bd 534/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 17 pkt. 9, 11-13, art. 19 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
UZASADNIEINE
Pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r., nr WIR.II.743.4.133.2022.JS, Wojewoda Kujawsko-Pomorski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę Rady Miejskiej w Żninie z dnia 29 lipca 2022 r., nr LXII/530/2022, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Sulinowo i Słabomierz (dalej "m.p.z.p."). Wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 – dalej "u.p.z.p.") oraz at. 17 pkt 9 w zw. z art. 19 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru, przywoławszy treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., podniósł , że w § 9 pkt 7 zaskarżonego m.p.z.p. dla terenów oznaczonych symbolami 1EF/E i 2EF/E (tereny elektroenergetyki fotowoltaicznej z dopuszczeniem infrastruktury technicznej – elektroenergetyki) określono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu. W ocenie Wojewody nie odpowiada to regulacji ustawowej, modyfikuje ją i stanowi o przekroczeniu upoważnienia ustawowego przez organ planistyczny. Według organu brak jest bowiem podstaw do utożsamiania pojęcia "działka budowlana", użytego przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz pojęcia "terenu" użytego w uchwale. Ponadto Wojewoda zarzucił naruszenie trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Przytoczywszy treść art. 17 pkt 1, art. 17 pkt 11-13 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. podniósł, że po wyłożeniu projektu zaskarżonego planu do publicznego wglądu i po upływie terminu do wniesienia do niego uwag (uwag nie wniesiono) organ planistyczny z własnej inicjatywy dokonał zmiany projektu planu miejscowego bez ponownego jego wyłożenia do publicznego wglądu. Zmiana – jak wskazał Wojewoda – miała charakter merytoryczny, albowiem polegała na wprowadzeniu w § 20 uchwały stawki procentowej w wysokości 30% służącej do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (opłaty planistycznej), przy czym w pierwotnym, wyłożonym do publicznego wglądu projekcie m.p.z.p. stawki tej nie określono. W ocenie organu nadzoru dokonanie powyższej zmiany uchwały wymagało ponowienia trybu sporządzenia planu zgodnie z art. 17 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Żnina, reprezentujący Radę Miejską w Żninie, wniósł o jej oddalenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. jej § 9 pkt 7 w zakresie słów "powierzchni terenu". Zwrócił uwagę, że Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 – dalej "u.s.g."). Wskazał, że użycie w § 9 pkt 7 m.p.z.p. pojęcia "terenu" jest spójne ze znajdującym zastosowanie w sprawie § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1587), gdzie mowa jest o udziale powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni "działki lub terenu". Wyjaśnił, że przyjęte w m.p.z.p. rozwiązanie jest dopuszczalne z uwagi na charakter terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami EF/E, tj. co do których prawo dysponowania gruntem należy do jednego podmiotu – inwestora dwóch mających zostać zrealizowanych elektrowni fotowoltaicznych, a jednocześnie wnioskodawcy w sprawie uchwalenia zaskarżonego planu. Wskazał, że teren określony ww. symbolami stanowi jednocześnie działki budowlane w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p., przeznaczone pod przedsięwzięcie z zakresu elektrowni fotowoltaicznej. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia procedury planistycznej Burmistrz wyjaśnił, że w pierwotnym projekcie pozostawiono wykropkowane pole dla późniejszego określenia wartości opłaty planistycznej, celem umożliwienia zainteresowanym dyskusji nad jej ostateczną wysokością. Wskazał nadto, że zgodnie z przekazem przedstawicieli inwestora właściciele wydzierżawionych przez inwestora działek nie mają zamiaru ich sprzedać. Ostateczne ustalenie wysokości opłaty planistycznej, na sesji rady przed podjęciem uchwały w sprawie m.p.z.p., nie miało w ocenie Burmistrza charakteru zmiany tego planu, a na pewno nie istotnej zmiany, ale uzupełnienia go w wykropkowanym miejscu, przy czym w okresie wyłożenia planu, w trakcie dyskusji publicznej oraz w okresie składania uwag nikt nie kwestionował treści § 20 w kształcie przyjętym w projekcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej "p.p.s.a.") sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publ. jak wcześniej wskazano) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Po upływie wskazanego terminu, uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały wygasa, natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. powstaje uprawnienie organu nadzoru do kwestionowania legalności uchwały w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Poddana kontroli sądowej uchwała została zaskarżona przez organ nadzoru w trybie wyżej wskazanego art. 93 ust. 1 u.s.g.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano) stanowi bowiem, że tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Jeden z dwóch wyartykułowanych przez Wojewodę zarzutów względem zaskarżonej uchwały dotyczył zaistniałej w jego ocenie wadliwości procedury uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego. Zarzut ten w ocenie Sądu jest zasadny, również w zakresie, w jakim Wojewoda . Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wójt wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Ponadto w świetle art. 17 pkt 11 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wyznacza w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu. Uwagi, o których mowa powyżej, organ rozpatruje w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (art. 17 pkt 12 u.p.z.p.). Następnie wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag dotyczących projektu planu i w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (art. 17 pkt 13 u.p.z.p.). W myśl art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.
Kwestionowana przez Wojewodę zmiana § 20 uchwały polegająca na ustaleniu wysokości stawki procentowej służącej do określenia opłaty planistycznej (o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) nie nastąpiła wskutek uwzględnienia uwag w następstwie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu - uwag w tym zakresie do wyłożonego projektu nie zgłoszono (wykaz uwag z 13 kwietnia 2022 r. w aktach planistycznych). Rada Miejska w Żninie uczyniła to z własnej inicjatywy, o czym świadczy pojawienie się w m.p.z.p. przepisu § 20 uchwały wraz ze wspomnianym procentowym wskazaniem stawki (30%) w wersji uchwalonej. Powyższe potwierdzają wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazano, że ostateczne ustalenie ww. stawki nastąpiło na sesji Rady Miejskiej w Żninie przed podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu.
Sytuacja powyższa wypełniła dyspozycję art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Uzupełnienie projektu miejscowego planu o przepis o charakterze materialnym stanowi o merytorycznej zmianie tego projektu. Obligowało to Radę Miejską w Żninie do ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania zmian. Taką czynnością, wymagającą powtórzenia, było zaś wyłożenie projektu z naniesioną zmianą do publicznego wglądu, o czym mowa w art. 17 pkt 11 i 12 u.p.z.p.
Skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku, a brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne. W judykaturze wskazuje się, że kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed uwzględnienia uwag. Wskazuje się ponadto przy rozważaniu ewentualnej potrzeby ponowienia czynności planistycznych na charakter i rozmiar dokonanych zmian, uwzględniając np. konflikt interesów różnych grup właścicieli działek. W treści przepisów art. 17 pkt 13 i art. 19 u.p.z.p. nakazując ponowienie uzgodnień lub czynności, ustawodawca zawarł zwrot "w zakresie niezbędnym", przy ocenie niezbędności należy ważyć interesy zainteresowanych stron. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim to, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 września 2020 r., sygn. II SA/Bd 646/20 oraz powołane tam orzecznictwo – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości 30%, biorąc pod uwagę, że wcześniej wysokość ta nie była w ogóle określona, niewątpliwie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Uniemożliwiło to zainteresowanym podmiotom, których opłata ta może dotyczyć w przyszłości, wyrażenie opinii w tym przedmiocie, w szczególności biorąc pod uwagę to, że rada ustaliła wysokość tej opłaty w maksymalnej ustawowej wysokości. Co prawda kwestia ta należy do dyskrecjonalnej decyzji organu, jednak niewątpliwie winien on umożliwić zainteresowanym odniesienie się do niej. Odmiennie sytuacja mogłaby być oceniana w przypadku obniżenia proponowanej pierwotnie wysokości tejże opłaty (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 listopada 2019 r., II SA/Bd 757/19, dostępny jw.), co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu wskazujące na to, że niewyłożenie planu do publicznego wglądu po wprowadzeniu wskazanej zmiany nie jest istotnym uchybieniem proceduralnym, niemającym wpływu na ważność całej uchwały. Stanowisko przedstawiciela inwestora wyrażone na posiedzeniu gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej nie może być utożsamiane ze stanowiskiem wszystkich zainteresowanych, zwłaszcza zaś w zakresie, w jakim wyraża ono zapewnienie o braku po stronie tych zainteresowanych zamiarów co do sprzedaży nieruchomości objętych planem. Również za zbyt daleko idący należy ocenić wniosek organy, że brak uwag co do zawartego w projekcie przepisu zawierającego w komentowanym zakresie lukę pozwala przyjąć, iż uwagi takie nie zostaną zgłoszone po przedstawieniu do wglądu publicznego przepisu kompletnego.
Wskazane uchybienie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma zatem w ocenie Sądu charakter istotny, który uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Proceduralna wadliwość zaskarżonego planu zbędnym co do zasady czyni odnoszenie się do zarzutów o charakterze merytorycznym, dotyczących poszczególnych przepisów tej uchwały. W niniejszej sprawie, z uwagi na to, że z dużym prawdopodobieństwem przyjąć można, iż zaskarżony, wadliwy proceduralnie plan zostanie zastąpiony nową uchwałą podjętą zgodnie z art. 17 u.p.z.p., Sąd za zasadne uznał odniesienie się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowej realizacji delegacji ustawowej wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zarzut ten, na gruncie rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał za zasadny.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że – w zakresie, w jakim obligatoryjny obowiązek dotyczy ustalenia minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej – parametr ten należy ustalić w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Nie jest zatem możliwa modyfikacja ww. parametru na gruncie uchwały w przedmiocie planu miejscowego polegająca na ustaleniu tego parametru w odniesieniu do "terenu". Pojęcie "teren" jest pojęciem szerszym od pojęcia "działki budowlanej", którego definicję zawiera sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 12 ("ilekroć w ustawie jest mowa o »działce budowlanej« - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego"). Działka budowlana jest zatem nieruchomością, która posiada dodatkowe cechy, które umożliwiają realizację na niej obiektów budowlanych. "Teren" jest pojęciem szerszym, bowiem może obejmować obszar gruntu w skład którego wchodzą nieruchomości o różnym przeznaczeniu i charakterze, w tym również działki budowlane. Nie każdy teren będzie stanowić działkę budowalną (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 października 2020 r., sygn. II SA/Go 415/20, dostępny jw.).
Brak możliwości wprowadzenia modyfikacji przepisu upoważniającego w treści miejscowego planu potwierdza nadto stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 2735/20, dostępny jw.) wyrażone w kontekście dopuszczalności określenia innego wskazanego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. parametru, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy, w odniesieniu właśnie do powierzchni "terenu". NSA wywiódł, że w planie obowiązkowo określa się "zasady kształtowania zabudowy" oraz "wskaźniki zagospodarowania terenu", przy czym w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określa się definicje tylko niektórych z tych wskaźników – w tym m.in. minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej. NSA wskazał, że skoro w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie przyjęto definicji pozostałych wskaźników zagospodarowania terenu, w tym definicji wskaźnika powierzchni zabudowy, to możliwe jest w ich przypadku odwołanie się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ. jak wcześniej wskazano), który § 4 pkt 6 nakazuje odnosić wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym wielkość powierzchni zabudowy, do powierzchni "działki lub terenu".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wnioskując przy tym a contrario z przywołanego stanowiska NSA, stwierdzić należy, że w przypadku spornego parametru w postaci minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej należy określić go poprzez odniesienie do "powierzchni działki budowlanej", skoro ustawodawca expressis verbis wprowadza taką właśnie definicję tego wskaźnika zagospodarowania terenu. Dostrzec należy, że zachodzącą tutaj sprzeczność pomiędzy regulacją ww. rozporządzenia a przepisem ustawy należy rozstrzygać "na korzyść" przepisu ustawowego, bowiem w sytuacji, gdy w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowi się o odniesieniu minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej, a w rozporządzeniu – do powierzchni "działki lub terenu", zastosowanie znajdują przepisy zamieszczone w ustawie, jako akcie hierarchicznie wyższym, a nie przepisy rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym do ustawy.
Chybione jest zatem stanowisko organu upatrującego możliwość uzasadnienia przyjętej w zaskarżonej uchwale treści § 9 pkt 7 - treścią § 4 pkt 6 rozporządzenia. Bez wpływu na wadliwość odniesienia minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni "terenu" pozostaje też argument, jakoby przyjęte brzmienie § 9 pkt 7 uchwały uwzględniało charakter zamierzonego na tym "terenie" – opisanym symbolami 1EF/E i 2EF/E – przedsięwzięcia w postaci budowy dwóch elektrowni fotowoltaicznych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem generalnym, abstrakcyjnym i powszechnie obowiązującym na danym terenie, dlatego terminologia w nim stosowana powinna odpowiadać pozostałym przepisom powszechnie obowiązującym.
Mając to wszystko na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.