II SA/Bd 532/25

II SA/Bd 532/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu J. P., P. P., M. P., U. P., J. C., A. C., R. C., A. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta R. (zwany dalej "Starostą") działając na podstawie art. 5 pkt 4, art. 136 ust 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4 i 6, art. 142 ust. 1, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (tj. Dz.U. z 2015 poz. 1774 ze zm.- dalej jako: "u.g.n."), decyzją z [...] grudnia 2024 r., znak [...], po rozpoznaniu wniosku J. P., P. P., M. P., U. P., J. C., A. C., A. C., R. C. (dalej jako "wnioskodawcy" lub "skarżący") w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w R. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]:
1. zwrócił na rzecz wnioskodawców udziału 43,50 % w przedmiotowej nieruchomości;
2. ustalił, podlegające zwrotowi, odszkodowanie, należne Gminie Miasta R. w związku ze zwrotem udziału w nieruchomości, w kwocie [...]zł, które wnioskodawcy zobowiązani są spłacić w 10-ciu równych ratach na rzecz Gminy Miasta R. tytułem zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] listopada 1980 r. Nr [...], dotyczącej nabycia nieruchomości przedmiotowej nieruchomości;
3. wskazał też, że wierzytelność jednostki samorządu terytorialnego z tytułu odszkodowania podlega stosownemu zabezpieczeniu. Zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi do księgi wieczystej.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie:
- art. 140 ust. 4 w zw. z art. 139 u.g.n. przez bezpodstawne przyjęcie, że nakłady niezwiązane z realizacją celu publicznego, pod który nieruchomość była wywłaszczona, powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu rozliczeń;
- art. 140 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie na rzecz Gminy Miasta R. zwaloryzowanego odszkodowania z uwzględnieniem wartości nakładów poczynionych na nieruchomości, podczas gdy nakłady niezwiązane z realizacją celu wywłaszczenia nie podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania;
- art. 84 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez wzięcie pod uwagę przy wydawaniu decyzji przez organ opinii biegłej H. O., w sytuacji występowaniu przesłanek do wyłączenia biegłego, co stanowi dowód niezgodny z prawem;
- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewyjaśnienie powodów, dla których przy określeniu odszkodowania ujęto działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, które były niezgodne z celem wywłaszczenia, co naruszyło interes społeczny i słuszny interes obywateli;
- art. 8 § 1 k.p.a. przez uznanie opinii biegłego za prawidłową i nie budzącą zastrzeżeń, nie uwzględniając zarzutów sformułowanych przez wnioskodawców, a także pominięcie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego, naruszając tym samym zasadę zaufania do władzy publicznej;
- - art. 107 § 1 pkt 6 k.pa. przez nieuzasadnienie przez organ podstawy prawnej w decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania, tj. art. 140 ust. 4 u.g.n.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski (zwany dalej "Wojewodą"), w wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzją z [...] czerwca 2025 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podzielił stanowisko skarżących, że odszkodowanie winno być ustalone nie tylko w kwocie ogólnej do udziału procentowego zwracanej nieruchomości, ale również do poszczególnej części udziału w nieruchomości przypadającej każdemu właścicielowi. Organ I instancji powinien na podstawie dokumentów spadkowych ustalić aktualną wysokość udziałów dla każdej strony postępowania, następnie wyliczyć poszczególne kwoty przypadające do zwrotu indywidualnie dla każdej ze stron. Strona powinna posiadać wiedzę w jakiej wysokości ma obowiązek zwrotu odszkodowania na rzecz jednostki samorządu terytorialnego za zwracaną część nieruchomości. Ponadto udziały przypadające dla każdego z właścicieli zostaną zapisane w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Zatem możliwość wykonania (wyegzekwowania) jej przy braku wysokości udziałów może rodzić poważne problemy egzekucyjne, które muszą zostać ocenione na nowo przez organ I instancji w oparciu o dokumenty spadkowe oraz jego uzupełnienie, aktualne na moment wydania ponownego rozstrzygnięcia.
Wojewoda stwierdził następnie, że w świetle treści art. 141 ust. 2 u.g.n., w decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości nie dokonuje się konkretnego i rzeczowego zabezpieczenia nieruchomości z tytułu zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracaną nieruchomość. Jeśli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie części nieruchomości stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Sposób zabezpieczenia zależy od uznania organu, przy czym z przepisów nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki.
W ocenie organu odwoławczego wyliczenia dokonane przez rzeczoznawcę i zawarte w decyzji Starosty są zgodne z aktualnymi przepisami prawa, określonymi w art. 140 u.g.n. Określona w decyzji wartość zwracanej nieruchomości winna zostać podzielona na strony niniejszego postępowania według należnych części udziałów zwracanej nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że dokument ten nie zawiera uchybień, które wykluczałyby jego wartość dowodową oraz możliwość posłużenia się takim dokumentem przy ustalaniu wysokości zwrotu odszkodowania na rzecz gminy. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane prawem elementy, nie jest obarczony brakami, niejasnościami, pomyłkami i spełnia wymagania formalne. Ponadto w wyniku pisma pełnomocnika stron z 1 października 2024 r. osoba sporządzająca operat szacunkowy odpowiedzią z 15 października odniosła się do zarzut podnoszonych przez pełnomocnika, wyjaśniając wszystkie podnoszone kwestie.
Wojewoda wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Starosta winien pozyskać od stron postępowania prawomocne postanowienia sądów o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia po pierwotnych właścicielach wywłaszczonej nieruchomości i dopiero na ich podstawie określił aktualny krąg stron postępowania. Następnie wyliczyć wysokość udziałów w zwracanej nieruchomości określając w swoim rozstrzygnięciu wysokość zwrotu odszkodowania na rzecz Gminy Miejskiej w R. przypadającej każdej ze stron postępowania.
Organ odwoławczy dopatrzył się w postępowaniu prowadzonym przez Starostę naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 6 do 16 oraz 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nakładających na organ obowiązek szczególnego wyjaśnienia stronom wszystkich przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji rozstrzygając sprawę opierając sią na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy i nie orzekł o zwrocie należnego odszkodowania według ustalonych udziałów w zwracanej nieruchomości indywidualnie do każdej ze stron postępowania czym naruszył indywidualne prawa stron postępowania.
Zdaniem Wojewody nie jest on uprawniony do prowadzenia postępowania we wskazanym powyżej zakresie, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, obejmujący m.in. ustalenie charakteru planowanych prac i konieczności ich wykonania ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy od powyższej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, a nadto rozstrzygnięcie wykracza poza zakres wniesionego odwołania, zaskarżającego decyzji w części, tj. pkt 2, 3, 4, 5;
- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i wskazania uchybień prawa procesowego w działaniu organu I instancji;
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja Starosty [...] została zaskarżona w części i organ odwoławczy winien uchylić decyzję w części;
- art. 127 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ponad zakres jej zaskarżenia, co jest działaniem na niekorzyść strony odwołującej się;
- art. 16 § 1 k.p.a. przez uchylenie decyzji w zakresie, w jakim nie była ona zaskarżona i była ostateczna, tj. pkt 1 zaskarżonej decyzji;
- art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. przez wskazanie w decyzji błędnego pouczenia, że od decyzji przysługuje skarga do tut. Sądu;
- art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
- art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z informacji zawartej w biuletynie informacji publicznej, tj. sporządzenie wyceny lokali i nieruchomości dla urzędu miasta R. w roku 2017, 2018, 2019 r. i brak odniesienia się i oceny tego dowody w uzasadnieniu decyzji, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano w szczególności, że składając wniosek o zwrot nieruchomości (wniosek z 27 kwietnia 2020 r.) wnioskodawcy przedłożyli wszystkie postanowienia spadkowe po poprzednich właścicielach, czym wykazali swoją legitymację do dochodzenia zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżących wskazanie stosownych ułamków, w jakim została zwrócona nieruchomość może został zrealizowane w trybie uzupełnienia decyzji.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Sprzeciw należało uwzględnić.
Stosownie do art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm) - dalej określanej jako "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej).
Zatem istotą oceny sądu jest stwierdzenie prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć zatem trzeba, że stosownie do jego brzmienia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić przy tym należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ.
Jak to już wyżej wskazano, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie obie ww. przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze - gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, dostępny j.w.). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).
W ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczności sprawy, wynikające z akt administracyjnych, jak i z uzasadnienia rozstrzygnięcia Wojewody nie potwierdzają zaistnienia wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie podstawą uchylenia decyzji I instancji przez Wojewodę było nieustalenie przez Starostę, jakie udziały w zwracanej nieruchomości powinny przypadać poszczególnym wnioskodawcom. W związku z powyższym konieczne było, zdaniem Wojewody, pozyskanie prawomocnych postanowień sądów o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia po pierwotnych właścicielach wywłaszczonej nieruchomości i na ich podstawie określenia aktualnego kręgu stron postępowania.
Zajmując takie stanowisko organ odwoławczy nie wskazał jednakże na istnienie okoliczności przemawiających za uznaniem, że doszło do zmiany kręgu stron postępowania i zachodzi konieczność prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Podstaw do takich działań nie dawały w szczególności pisma skarżących, niezawierające żadnych informacji o potrzebie korekty w zakresie listy podmiotów uprawnionych do ubiegania się o zwrot nieruchomości.
Podkreślić przy tym należy, że jak słusznie zwracali uwagę skarżący, organ dysponował postanowieniami sądu o stwierdzeniu nabyciu spadku po F. C. i S. C., będących właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia, oraz postanowieniami o nabyciu spadku po spadkobiercach wyżej wymiennych tj. po J. P. i J. C..
Dodać trzeba, że informacje o następcach prawnych wywłaszczonej nieruchomości wynikające z przedłożonych przez skarżących postanowień są zbieżne z "drzewem genealogicznym" znajdującym się w aktach organ I instancji – karta nienumerowana, pomiędzy pismem Archiwum Państwowego w T. Oddział we [...] [...] listopada 2023 r. a pismem Muzeum [...] z [...] listopada 2023 r. (tj. pomiędzy dokumentami wskazanymi w punktach 51 i 52 "metryki sprawy", gdzie wskazano daty wpływu tych pism do organu).
W świetle powyższego, wbrew twierdzeniom organu nie istniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o postanowienia sądu o nabyciu spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia po pierwotnych właścicielach wywłaszczonej nieruchomości.
Na marginesie wskazać należy, że ewentualne wątpliwości co do prawidłowości ustalenia przez organ I instancji następców prawnych F. C. i S. C., Wojewoda mógł wyjaśnić we własnym zakresie, wzywając do uzupełnienia materiału dowodowego. Dodać trzeba także, że w sytuacji gdyby okazało się, że krąg stron postępowania nie został ustalony prawidłowo (co nie wynika z akt niniejszej sprawy) organ odwoławczy musiałby wykazać, że powyższe uchybienie przesądzało o konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Wojewoda, wskazując kwestie wymagające jego zdaniem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego wskazał także, że konieczne jest m.in. "ustalenie charakteru planowanych prac i konieczności ich wykonania" (ostatni akapit na str. 9 uzasadnienia). Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszego postępowania, jak i treść decyzji organu I instancji, podnieść należy, że powyższe uwagi organu odwoławczego są całkowicie niezrozumiałe dla Sądu i w żaden sposób nie wydają się wiązać ze sprawą.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ odwoławczy nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801 z późn. zm.), na które składają się: uiszczony wpis w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.