II SA/BD 532/24

II SA/Bd 532/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu O. sp. z o.o. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Wójt Gminy R. (organ I instancji) decyzją z dnia 19 lutego 2024 r. nr 7/2024 ustalił, na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. (inwestor, skarżąca spółka), warunki zabudowy dla terenu obejmującego działkę nr [...] (w części) obręb geodezyjny [...], gmina R. w zakresie budowy obiektu kontenerowego oraz wagi samochodowej.
W odwołaniach od powyższej decyzji właściciele sąsiednich nieruchomości zarzucili wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ niedostatecznie ustalił bowiem rzeczywisty charakteru i funkcję planowanej zabudowy, podczas gdy na przedmiotowej działce inwestor prowadzi uciążliwą działalność o charakterze przemysłowym, skupuje i przetwarza odpady (słomę) odsprzedawaną dla celów przemysłowych. Odwołujący się zakwestionowali stwierdzenie organu I instancji, że inwestycja ma stanowić uzupełnienie działalności usługowej w rolnictwie.
Decyzją z dnia 15 kwietnia 2024 r. znak SKO-72-38/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu (SKO), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie, a w szczególności art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 - dalej "u.p.z.p") oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1588 dalej "rozporządzenie").
SKO podkreśliło, że organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy ma obowiązek sporządzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu , na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy). Sporządzenie analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających, jak wskazał organ ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Przywołując przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p. SKO podkreśliło, że nie zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do odstąpienia przez organ I instancji od przeprowadzenia analizy urbanistycznej, która zgodnie z obowiązującymi przepisami daje odpowiedź czy inwestycja deklarowana przez inwestora może być na wskazanym terenie realizowana, a to po spełnieniu wszystkich przesłanek wymaganych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zobowiązany był, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. (...). Kolegium stwierdziło, że w załączniku nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy podano, że "parametry i funkcja zabudowy sąsiedniej mają pośredni wpływ na określenia parametrów oraz funkcji zabudowy planowanej inwestycji, gdyż nie dotyczy ona wprowadzenia nowej zabudowy w sensie dosłownym" i nie wpłynie znacząco na walory krajobrazu najbliższego otoczenia. W związku z powyższym odstąpiono od wyznaczenia obszaru analizowanego dla działki objętej inwestycją i przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymaganej dla przedmiotowej inwestycji". Ponadto w dalszej części analizy stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie wymogi stawiane przez ustawę w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 zostały spełnione, pozostałe wymogi nie wymagały zastosowania". Organ I instancji nie wyznaczył zatem obszaru analizowanego i nie przeprowadził na nim wymaganej analizy dla ustalenia czy zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Działanie organu w istocie uniemożliwiło dokonanie oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym zastanym w obszarze analizowanym.
Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. SKO stwierdziło, że opisane uchybienia są tego rodzaju, że wymagają powtórzenia postępowania w znacznej części, a jego ewentualne uzupełnienie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W sprzeciwie od powyższej decyzji wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy [...] sp. z o.o. w G., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła decyzji SKO naruszenie przepisów:
1) art. 136 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 88 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego (w przypadku istnienia wątpliwości organu II instancji), co odbyłoby się bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania,
2) art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy
w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 46b § 2 p.p.s.a. Spółka wniosła
o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnianiu skarżąca podniosła, że z uzasadnienia decyzji SKO w Toruniu wynika, że jedynie brak informacji czy planowana inwestycja zalicza się do tych wymienionych w art.. 61 ust. 3 i 4 u.p.z.p. doprowadził w konsekwencji do uchylenia organu I instancji decyzji o warunkach zabudowy. Podkreśliła, że organ odwoławczy jest obowiązany do ponownego rozstrzygnięcia sprawy i w tym celu dysponuje narzędziami , które umożliwiają analizę zebranego w danej sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy zatem naruszał art. 136 § 1 k.p.a. bowiem nic nie stało na przeszkodzie, by wezwało skarżącą Spółkę do uzupełnienia informacji czy planowana inwestycja należy do tych wymienionych w art. 61 ust. 3 i 4 ww. ustawy. Dopiero po uzupełnieniu tej informacji możliwym byłoby zakwestionowanie (lub nie) tego, że organ I instancji odstąpił od sporządzenia analizy urbanistycznej. Zdaniem skarżącej SKO w Toruniu naruszyło zatem art. 138 § 2 k.p.a., nie wykazało bowiem w uzasadnieniu decyzji, że przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające byłoby niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu tymczasem organ II instancji skupił się na konieczności sporządzenia analizy urbanistycznej, podczas gdy zaniechał wyjaśnienia jednej tylko kwestii tj. czy nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 ust. 3 i 4 u.p.z.p.
Organ wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 3 § 1 i 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej między innymi orzekając w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775).
Kontrola sądowa sprawowana nad administracją publiczną polega na badaniu, czy organy administracji prawidłowo realizują swoje kompetencje, w tym w zakresie zebrania materiału dowodowego kompletnego i obrazującego okoliczności sprawy w takim stopniu, aby móc wydać legalny akt administracyjny. Jednym ze szczególnych przejawów tej kontroli jest orzekanie przez sąd administracyjny w sprawach sprzeciwu od decyzji, instytucji uregulowanej w rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a – art. 64e). Według przepisu art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach przedmiotowej sprawy: sprzeciwiająca się [...] Spółki z o.o. w G. zakwestionowała legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (SKO) z dnia 15 kwietnia 2024 r. podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, opierając się na treści przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 §1 k.p.a., że przeprowadzenie postępowania dowodowego w zasadniczej części należy do organu I instancji, zaś aktywność organu odwoławczego w tym zakresie ma charakter dodatkowy, sprowadzający się do ewentualnego uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Oznacza to, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności zapisaną
w art. 15 k.p.a. Zasada ta gwarantuje każdej stronie postępowania administracyjnego prawo do pełnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy, dysponujące wyczerpująco zebranym materiałem dowodowym pozwalającym ustalić stan faktyczny sprawy. W sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1844/22).
Naruszeniem praw strony jest sytuacja, w której organ I instancji zaniechał rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, bowiem na istotnie niekompletnym materiale dowodowym nie można oprzeć prawidłowego rozstrzygnięcia. Tym samym koliduje z zasadą dwuinstancyjności taki stan rzeczy, w którym ciężar zebrania materiału dowodowego w istotnym zakresie zostałby przerzucony dopiero na organ odwoławczy. Mogłoby to skutkować tym, że w istocie sprawa dotycząca często sprzecznych interesów wielu stron, zostałaby wnikliwie zbadana jednokrotnie, co stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności. A contrario, jeżeli materiał dowodowy wymaga uzupełnienia tylko w niewielkim (uzupełniającym) zakresie, to wykluczona jest możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest wydać rozstrzygniecie merytoryczne, i orzec o istocie sprawy.
W takim kontekście należy widzieć regulację art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu nie powinno być traktowane jako swego rodzaju "uchylenie" się przez organ odwoławczy od rozstrzygnięcia sprawy, ale jako zagwarantowanie stronie jej praw, i mobilizacja organu I instancji do pełnego i wyczerpującego zgromadzenie materiału dowodowego. Przepisy bowiem wiążą z organem odwoławczym jedynie uzupełnienie tego materiału. Rdzeń dowodowy dla odpowiadającego prawu załatwienia sprawy ma być stworzony w postępowaniu przed organem I instancji.
Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji związany jest treścią art. 64e p.p.s.a. nakazującym oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k. p. a. Oznacza to kontrolę, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji powyższej regulacji szczególnej, rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej sąd administracyjny nie zajmuje się kontrolą merytorycznej strony sprawy mając na względzie prawa i obowiązki stron, ale koncentruje się na kontroli tego, czy decyzja organu II instancji jest prawidłowa pod względem takiego stanu dowodowego sprawy oraz koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który eliminuje możliwość wydania przez ten organ rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy, służy zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe (wyrok NSA z 30 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1416/22). W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z 15 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy R. z 19 lutego 2024 r. ustalającą dla Spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu kontenerowego oraz wagi samochodowej dla terenu obejmującego działkę nr [...] (część) w obrębie geodezyjnym S. gmina R., zgodnie z granicami określonymi na załączniku nr do decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z treści wniosku nie wynika, aby planowana inwestycja należała do którejś z kategorii podlegającej zwolnieniu z obowiązku spełniania warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem w celu prawidłowego ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania konieczne było zgodne z przepisami ww. ustawy ustalenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy, czego z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego zaniechał organ pierwszej instancji. Nie została bowiem w sprawie sporządzana prawidłowa i rzetelna analiza architektoniczno-urbanistyczna. W ocenie Kolegium takie podejście w istocie uniemożliwia dokonanie oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym zastanym w obszarze analizowanym.
Problem prawny w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ I instancji na tyle naruszył przepisy postępowania zmierzając do wydania decyzji, że pozostał do wyjaśnienia na tyle rozległy zakres sprawy który sprawiłby, iż orzekanie w tym zakresie przez SKO naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności oraz zasadę wyłącznie uzupełniającego zbierania dowodów przez organ II instancji.
W badanej sprawie Sąd uznał za trafne argumenty SKO podniesione
w zaskarżonej decyzji, które spowodowały konieczność przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wpisują się one bowiem w przesłanki naruszenia przepisów postępowania (przez organ I instancji) wraz z pozostałym do wyjaśnienia zakresem sprawy - zasadniczym dla jej rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa zarówno procesowego, jak i materialnego.
Zaskarżona sprzeciwem decyzja ostateczna SKO została wydana w sprawie toczącej się na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. dalej "u.p.z.p."), zainicjowanej wnioskiem wnoszącej sprzeciw Spółki z 12 grudnia 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na części (o pow. 600m2- pkt 7.2.1 wniosku) działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości S., gmina R., nazwanej "budowa obiektu kontenerowego oraz wagi samochodowej". Wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że działka ewidencyjna [...] posiada powierzchnię 10.29 ha (obejmującą głównie grunty orna klasy RIIIb, RIVa, RIVb, RV, a także pastwiska trwałe i nieużytki). We wniosku obecny stan zagospodarowania terenu inwestycji opisano jako zasadniczo niezagospodarowany, występuje jedynie ogrodzenie planowane do zachowania. Projektowany sposób zagospodarowania - planuje się zagospodarowanie obiektami budowlanymi w postaci obiektu kontenerowego oraz wagi samochodowej, dodatkowo wydzielenie miejsca na gromadzenie odpadów, a także budowę drogi dojazdowej do projektowanych obiektów. Inwestor wskazał, że projektowane obiekty: "będą pełnić funkcję uzupełniającą do działalności usługowej w zakresie rolnictwa – zgodnie z zapisem KRS dotyczącym przedmiotu działalności wnioskodawcy. W pkt 7.15 formularza wniosku określono, że na terenie działki nr [...] obręb S. będzie odbywała się uprawa zbóż. Po dokonaniu zbiorów, będzie ono belowane, ładowane na samochód ciężarowy i ważone na wadze samochodowej. Dodatkowo będzie tutaj prowadzony skup słomy od rolników z sąsiedztwa.
W załączniku B do wniosku – dane dotyczące budynku, wskazano nazwę budynku "obiekt kontenerowy" a w miejscu określenia funkcji budynku (zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych) (pkt B.2) – wpisano "obiekt będzie służył celom socjalno-bytowym", w załączniku C wskazano na zamiar budowy wagi samochodowej o wskazanych parametrach.
W myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż inwestycje celu publicznego – dopisek Sądu) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczyna się wyłącznie na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), który powinien zawierać:
1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej;
1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem;
2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:
a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,
b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,
c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:
1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających
z przepisów odrębnych;
2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (nadanym ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 - weszła w życie 24 września 2024 r. ), z uwzględnieniem przepisu przejściowego art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W myśl ust. 2 przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (art. 61 ust. 3).
Zgodnie z ust. 5a art. 61 u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Wskazać w tym miejscu należy, że nie wynika z akt sprawy, aby przed wszczęciem niniejszego postępowania administracyjnego utraciło moc studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., zatem w niniejszej sprawie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym; a 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a tej ustawy (por. art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej).
Okoliczność ta jednak, pozostaje bez wpływu na ocenę, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie podstawa do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu bowiem organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy "dla terenu obejmującego działkę nr [...] (w części), (...) w zakresie: "budowa obiektu kontenerowego oraz wagi samochodowej" co najmniej przedwcześnie. Wójt zaniechał bowiem podjęcia wszystkich niezbędnych czynności celem wyjaśnienia istotnych dla wydania tej decyzji okoliczności sprawy i przeprowadzenia wymaganej przepisami prawa rzeczywistej analizy po pierwsze wymaganej zgodnie z normą art. 52 ust. 3 u.p.z.p., a następnie wyznaczenia obszaru analizowanego, i przeprowadzenia na nim analizy określonej w art. 61 ust. 5a tej ustawy tj. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Stanowi to tak istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a., który wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy niemal w całości. Dopiero bowiem rzetelne ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym rzeczywistej funkcji i powiązań wnioskowanej zabudowy ze sposobem dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy całej działki nr [...], oraz wyjaśnienia powodów i celu wydzielenia jedynie specyficznego korytarza w terenie nieruchomości jako terenu inwestycji - umożliwi organowi podjęcie dalszych wymaganych prawem analiz. Jedynie w oparciu o prawidłowo i wszechstronnie przeprowadzone postępowanie, w aspekcie obowiązujących norm prawa materialnego właściwy organ może bowiem ustalić czy określone we wniosku zamierzenie, na tak wyrysowanym terenie spełnienia łącznie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 u.p.z.p. i jak te warunki należy w decyzji określić.
Przykładowo należy zwrócić uwagę, że inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej [...] i określił powierzchnię terenu tej inwestycji konkretnie na 600 m2. Na załączonej do wniosku mapie opisanej jako "kopia mapy zgodna z oryginałem mapy do celów projektowych, (organ nie zweryfikował czy odpowiada ona wymogom prawa) wyrysowano wąski pas terenu, który wcina się w teren nieruchomości, jedynie jedna krawędzią pokrywając się z granicą tej działki ewidencyjnej. Teren ten wnioskodawca oznaczył literami A-L. Mapa ta nawet nie obejmuje terenu całej działki [...], lecz jej wycinek. Organ I instancji w jakikolwiek sposób nie wyjaśnił z jaką konkretnie działalnością prowadzoną przez spółkę na tej działce, mającą stanowić usługi świadczone dla rolnictwa, planowana inwestycja jest powiązana. Jaki konkretnie jest to zakres działalności i jakiej skali. Należy wyjaśnić w jaki sposób planowana zabudowa ma ją uzupełniać, czy i jakimi obiektami budowlanymi związanymi z realizacją tej funkcji działka jest zabudowana lub zagospodarowana w inny sposób. Istotne jest w szczególności czy i jakie decyzja ustalające warunki zabudowy oraz pozwolenia na budowę były dla danej nieruchomości wydawane i jakie konkretnie funkcje zagospodarowania na niej występują w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Nie może budzić wątpliwości przy tym, że czym innym jest uzupełnienie przez producenta rolnego we własnym gospodarstwie rolnym zabudowy służącym prowadzeniu tego gospodarstwa, a inną funkcję może pełnić świadczenie na danej nieruchomości usług, które z kolei w zależności od ich rodzaju i intensywności oddziaływania mogą zupełnie inaczej oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Jeszcze inaczej w aspekcie ewentualnego uzupełniania czy też kontynuacji funkcji zabudowy na danej działce, terenie czy też w obszarze analizowanym oceniać należy przystąpienie realizowania np. na terenie gruntów ornych działalności o charakterze produkcyjnym, czy też przemysłowym. Z tego powodu, uprzednie ustalenie stanu faktycznego zagospodarowania obecnego i planowanego ma pierwszorzędne znaczenie w sprawach wydania decyzji o warunków zabudowy.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zakres i sposób postępowania
w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania musi uwzględniać ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, 1a u.p.z.p.). Pojęcie" ład przestrzenny" ustawodawca zdefiniował jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że w szczególności zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która wymaga ustalenia,
w drodze decyzji, warunków zabudowy – wymaga uwzględnienia ww. wartości.
W sytuacji, gdy organ I instancji, zamiast przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego chociażby w zakresie funkcji i intensywności wykorzystania terenu oraz związku planowanej inwestycji z dotychczasowym zagospodarowaniem działki [...], której część stanowi wydzielony teren, poprzestał na powieleniu twierdzeń wnioskodawcy – nie ustalił stanu faktycznego ani prawnego w sposób konieczny do rozstrzygania w przedmiocie warunków zabudowy.
Zważyć również należy, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Spełnienie tych warunków winno zatem znajdować potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do stwierdzenia, że projekt decyzji Wójta Gminy R. wraz załącznikami został podpisany przez mgr. A. S. wraz z pieczęcią "urbanista kwalifikacja do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 2020 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2023 r. poz. 932)", jednak brak zarówno na wskazanie numeru uprawnień, czy też dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień określonych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Nie jest zatem możliwe zweryfikowanie chociażby formalnej poprawności projektu decyzji wraz z załącznikami, w tym "wynikami analizy uwarunkowań do decyzji o warunkach zabudowy". Ponadto analiza treści powyższego dokumentu wskazuje na jedynie pobieżną i dowolną analizę w opisanym wyżej zakresie, która nawet nie wyjaśnia funkcji i charakteru planowanej inwestycji posługując się ogólnikową nazwą "obiektu kontenerowego i wagi samochodowej".
Z wniosku wynika natomiast, że ów "obiekt kontenerowy" to w istocie budynek, który zatem w zależności od funkcji której ma służyć cała inwestycja będzie miał funkcję np. usługową. Z kolei najazdowa waga samochodowa wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jako wolno stojące urządzenie techniczne trwale związane z gruntem. Na jej budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2024 r. sygn. II OSK 137/23).
Przykładowo wskazać przyjdzie, że w urzędowym formularzu wniosku Spółki w pkt 7.13 powierzchnia gospodarstwa rolnego w metrach kwadratowych, w przypadku gdy inwestycja jest związana z gospodarstwem rolnym: miejsce na dane zakreślono. Przy braku zatem innych oświadczeń wnioskodawcy w tym zakresie, należy uznać, że zamierzona inwestycja nie jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Z kolei w pkt 7.15 jako dodatkowo informacje podano, że na terenie działki nr ewid.[...] obręb S. , będzie odbywała się uprawa zbóż. Po dokonaniu zbiorów, będzie ono belowane, ładowane na samochód ciężarowy i ważone na wadze samochodowej. Dodatkowo będzie tutaj prowadzony skup słomy od rolników z sąsiedztwa.
W żadnym miejscu wniosku inwestor nie wskazał także, aby planowane przedsięwzięcie stanowiło zabudowę zagrodową, w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Nie ustalono również czy w ogóle na działce nr [...] występuje zabudowa zagrodowa, czy jakakolwiek inna np. usługowa lub produkcyjna. Zupełnie niezrozumiałe jest zatem, na jakiej podstawie w ww. wynikach analizy jej autor wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, "gdyż inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej". Treść wniosku nie wskazuje również jednoznacznie, aby inwestycja miała być wykorzystywana wyłącznie na cele rolne lub leśne. Autor analizy nie wyjaśnił i nie ocenił także czy inwestycja podlega regulacji ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu (Dz.U z 2023 r. poz. 1597), a jeżeli tak czy jest zgodna z jej przepisami.
Dalej wskazać należy, że w pkt 7.4. wskazano, że teren inwestycji w stanie obecnym jest zasadniczo niezagospodarowany. Występuje tutaj jedynie ogrodzenie biegnące wzdłuż granic działki, które przeznacza się do pozostawienia. Z kolei w pkt 7.5. wniosku Projektowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji wskazano, "teren inwestycji planuje się zagospodarować obiektami budowlanymi w postaci obiektu kontenerowego oraz wagi samochodowej. Dodatkowo przewiduje się wydzielenie miejsca na gromadzenie odpadów, a także budowę drogi dojazdowej do projektowanych obiektów. Projektowane obiekty będą pełnić funkcję uzupełniająca do działalności usługowej w zakresie rolnictwa – zgodnie z zapisem KRS dotyczącym przedmiotu działalności wnioskodawcy".
Tak określony sposób zagospodarowania i przeznaczenia inwestycji nie daje podstaw do określenia jej rzeczywistej funkcji, powiązania z konkretnym rodzajem działalności prowadzonej na terenie działki nr [...], a tym bardziej oceny co miał na myśli inwestor powołując się ogólnikowo na "funkcję uzupełniającą do działalności w zakresie rolnictwa – zgodnie z zapisem w KRS". Po pierwsze nie określono we wniosku jednoznacznie funkcji, powiązania z wykonywaną konkretną działalnością usług w zakresie rolnictwa, ani też intensywności, rodzaju czy tez ilości lub czasu świadczonych na tej nieruchomości usług. Ponadto niedopuszczalne jest w takim zakresie powoływanie się na przedmiot działalności określony w KRS, którego po pierwsze nie dołączono do wniosku i nie znajduje się on w aktach administracyjnych sprawy, a nadto przedmiot dzielności przedsiębiorcy może być bardzo szeroki, różnorodny, obejmować zarówno świadczenie usług o zróżnicowanym oddziaływaniu na otoczenie i środowisko, jak i produkcji. Może on też zostać dowolnie zmieniony, niezależnie od losów postępowania w sprawie warunków zabudowy. Marginalnie należy wskazać, że z zgodnie z treścią informacji w Krajowym Rejestrze Sądowym Spółki [...] sp. z o.o. w G. (nr KRS [...]) wielokrotnie następowała zmiana/rozszerzenie przedmiotu działalności spółki. Z działu 3 rubr. 1.1. wynika, że aktualnie przedmiot przeważającej działalności przedsiębiorcy stanowi 16 29,Z produkcja pozostałych wyrobów z drewna, produkcja wyrobów z korka, słomy i materiałów używanych do wyplatania, a przedmiot pozostałej działalności rubryka 1.2. poz. 47-55: uprawa zbóż , roślin strączkowych i roślin oleistych na nasiona z wyłączeniem ryżu, uprawa pozostałych roślin wieloletnich, działalność usługowa wspomagająca produkcje roślinną, działalność usługowa następująca po zbiorach, sprzedaż hurtowa paliw i produktów pochodnych, sprzedaż hurtowa niewyspecjalizowana, magazynowanie i przechowywanie pozostałych towarów, wynajem i dzierżawa maszyn i urządzeń rolniczych, specjalistyczne sprzątanie budynków i obiektów przemysłowych. Wobec tego zasadniczego przedmiotu działalności nie stanowi prowadzenie gospodarstwa rolnego lecz produkcja pozostałych wyrobów z drewna, produkcja wyrobów z korka, słomy i materiałów używanych do wyplatania (16 29,Z). Nie można zatem wykluczyć, że również związaną z tym przedmiotem działalności prowadzi skarżąca na działce [...] lub przynajmniej na określonej jej części i z tym też może wiązać się planowana inwestycja – z pozyskiwaniem produktów do realizacji działalności inwestora. Na to z kolei mogą wskazywać okoliczności przywoływane w odwołaniach od decyzji I instancji, które z pewnością były znane organowi I instancji lecz ich nie wyjaśnił.
Organ nie ustalił w szczególności, czy i wobec jakiej powierzchnia działki nr [...] (ponad 10ha) została już prawnie zmieniona funkcja i sposób zagospodarowania z gruntów ornych np. na działalność usługową lub produkcyjną, czy teren nieruchomości jest np. wydzielony na części zagospodarowane dla różnych funkcji, i czy można rzeczywiście jednoznacznie wyodrębnić wskazany w załączniku graficznym do wniosku pas terenu działki nr [...] o powierzchni 600m2, jako odrębny funkcjonalnie teren nowej zabudowy.
Wobec niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, tym bardziej nieprawidłowe i bezzasadne są twierdzenia wskazane w załączonych do decyzji I instancji wynikach analizy (faktycznie nie przeprowadzonej), jak i uzasadnieniu decyzji co do odstąpienia od wyznaczenia wokół terenu inwestycji, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej wymaganej przepisami prawa (a nie dowolnie przetworzonej i ograniczonej przez wnioskodawcę) , obszaru analizowanego, w sposób określony w art. 61 ust. 5a w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji organ z naruszeniem cytowanych przepisów odstąpił od przeprowadzenia na tak wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 art. 61 u.p.z.p.
Przy braku wykazania, podstawy prawnej do odstąpienia do spełnienia dla planowanej inwestycji warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" zatem tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Z podanych wyżej powodów Sąd dostrzega, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji, do innych wskazanych wyżej zasadniczych braków w wyjaśnieniu okoliczności i ustaleniu stanu faktycznego w zakresie koniecznym do rozstrzygania w tej sprawie o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Może to mieć negatywny wpływ na zasadę szybkości postępowania i względy ekonomiki procesowej, jednak nie niweczy prawidłowego stwierdzenia przez SKO w Toruniu w skarżonej decyzji kasacyjnej z 15 kwietnia 2024 r., że wskazane naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez organ I instancji uzasadniały wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Z podanych wyżej powodów, w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że decyzja Wójta Gminy R. z dnia 19 lutego 2024 r. ustalająca dla wnoszącej sprzeciw Spółki warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W świetle powyższego niezasadne okazały się zatem zarzuty sprzeciwu wiążące naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 z niezastosowaniem art. 136 § 1 k.p.a. i nieprzeprowadzeniem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wskazany brak wyjaśnienia i ustalenia na etapie postepowania przed organem I instancji zasadniczych elementów stanu faktycznego, jak i tym bardziej całkowite odstąpienie od sporządzenia podstawowego dokumentu czyli analizy urbanistycznej pozwalającej na ocenę spełnienia jednego z zasadniczych warunków dla możliwości wydania decyzji
o warunkach zabudowy – stanowi kwalifikowana wadę postępowania przed organem I instancji, której organ odwoławczy nie mógłby w tej sprawie konwalidować na podstawie art. 136 k.p.a.
W konsekwencji należało zważyć, że nie doszło przy wydaniu skarżonej decyzji do naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkować musi oddaleniem sprzeciwu na podstawie art. 151a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec wyniku sprawy, nie orzeczono
w przedmiocie kosztów postępowania.