II SA/Bd 526/24

II SA/Bd 526/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 421
art. 1 ust. 3, art. 2 ust. 2 i 3, 25 i 27
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z [...]. znak [..] (postępowanie ....).
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2024 r. nr [...], postępowanie [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (dalej jako: Prezes ZUS) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: ZUS) z [...] stycznia 2023r. o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2022/2023 na dziecko D. G..
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] maja 2022r. G. G. (dalej jako: Skarżący) zwrócił się o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2022/2023 na D. ..
Informacją z [...] lipca 2022r. G. G. został poinformowany o przyznaniu ww. świadczenia w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od [...] czerwca 2022r. do [...] maja 2023r.
Następnie ZUS, po zweryfikowaniu uprawnienia Skarżącego do świadczeń, decyzją z [...] stycznia 2023r. uchylił przyznane ww. informacja z [...] lipca 2022r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko D. G. od [...] czerwca 2022r. do [...] maja 2023r. Jednocześnie orzeczono, że świadczenie wychowawcze wpłacone Skarżącemu za okres od [...] czerwca 2022 r. do [...] stycznia 2023r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane, które Skarżący jest zobowiązany zwrócić – wpłacić na rachunek bankowy ZUS.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalono, że Skarżący nie zamieszkuje na terytorium RP i Polska nie jest jego centrum życiowym, a pobyt jest ściśle związany z oddelegowaniem do [...] (ma charakter tymczasowy).
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący nie zgodził się z ustaleniami organu, podnosząc, że aktualnie przebywa w Polsce z żoną i z dziećmi i jego pobyt w Polsce jest legalny.
Decyzją z [...] kwietnia 2024 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przytoczył brzmienie przepisów art. 1 ust. 3, art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz art. 117 Konstytucji RP, art. III umowy z dnia 19 czerwca 1951r. między Państwami – Stronami Traktatu Północnoatlantyckiego dotyczącego sił zbrojnych (Dz. U. z 2000r., poz. 257) i wyjaśnił, ze pobyt członka sił zbrojnych na terytorium państwa przyjmującego nie jest równoznaczny z zamieszkiwaniem na tym terytorium. Na te okoliczność organ dodatkowo wskazał na art. 10 ust. 4 umowy miedzy Rządem RP a Dowództwem Naczelnego Sojuszniczego Dowódcy Transformacji i Naczelnym Dowództwem Sojuszniczych Sił w Europie uzupełniającą Protokół z dnia 28 sierpnia 1952r. dotyczącego statusu sił zbrojnych. W ocenie organu Skarżący nie spełnia warunku zamieszkiwania w Polsce w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego.
W skardze do tut. Sądu Skarżący zakwestionował prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia, domagając się przywrócenia prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentacje wspierająca podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych przyczyn niż w niej powołanych.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 421, dalej jako: u.p.p.w.d.).
W sprawach o świadczenie wychowawcze organy ZUS działają jako organy administracji publicznej, w sposób arbitralny rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywatela. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej. W przypadku gdy przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie regulują określonej kwestii procesowej związanej z postępowaniem w sprawach o świadczenie wychowawcze stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli zaś jakaś kwestia procesowa została w ustawie szczególnej uregulowana w sposób odmienny niż w Kodeksie pierwszeństwo mają przepisy tejże ustawy szczególnej.
W postępowaniu administracyjnym podstawowym zadaniem organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania. Przy czym przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu rozstrzygana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Z tego też względu w pierwszej kolejności omówione zostaną uchybienia organów obu instancji dotyczące błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 i art. 27 u.p.p.w.d.
Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej pod względem legalności była decyzja Prezesa ZUS utrzymująca w mocy decyzję ZUS uchylającą przyznane Skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko D. G. za okres od [...] czerwca 2022 r. do [...] maja 2023 r.
Zauważyć należy, iż decyzja organu I instancji uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego nie zawiera wyraźnego wyodrębnienia części rozstrzygającej od jej uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.). Taka konstrukcja nie pozwalana jednoznaczne określenie co było jego przedmiotem, czy tylko uchylenie przyznanego Skarżącemu świadczenia wychowawczego za okres od [...] czerwca 2022 r. do [...] maja 2023 r., czy również ustalenie, iż świadczenie wychowawcze za okres od [...] czerwca 2022r. do [...] stycznia 2023r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie, w związku z czym Skarżący jest zobowiązany do jego zwrotu. Tę wątpliwość dodatkowo potęguje okoliczność, iż organ nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w treści wskazany został jedynie art. 25 u.p.p.w.d. bez jakiegokolwiek przytoczenia i wyjaśnienia jego treści. Z kolei Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 u.p.p.w.d. oraz przepisy prawa, które miały stanowić uzasadnienie dla ustalenia, że pobyt Skarżącego na terytorium Polski ma charakter wyłącznie tymczasowy. W związku z tym również treść decyzji organu odwoławczego nie jest jednoznaczna co do zakresu przedmiotu rozstrzygnięcia.
Kwestie związane z nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym reguluje przywoływany przez organy art. 25 u.p.p.w.d. W myśl tego przepisu osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się (ust. 2): świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie (pkt 2), świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (pkt 5), świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (pkt 6).
Zważyć trzeba, że organy organ I instancji powołał ww. przepis jedynie ogólnikowo, a nadto w żadnej z zaskarżonych decyzji nie został wskazany przepis art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., który stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Przepis ten przewiduje możliwość zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, bez zgody strony, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do tego świadczenia, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do tego świadczenia.
W orzecznictwie i piśmiennictwie zasadnie stwierdza się, że decyzja uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 u.p.pw.d..). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu. Odrębną zatem kwestią od rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 27 u.p.p.w.d. jest możliwość domagania się przez organ zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w trybie art. 25 u.p.p.w.d., co może mieć miejsce niezależnie od uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego w trybie art. 27 u.p.p.w.d. Jakkolwiek w trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stanowi to bariery, aby organ administracji wdrożył, w oparciu o materialnoprawną podstawę art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d. postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1269/19., z 8 maja 2024 r., I OSK 950/22, z30 listopada 2023 r., I OSK 209/22, z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19; z 30 kwietnia 2020 r.,I OSK 1269/19, wyrok WSA w Białymstoku z 26 września 2023 r., II SA/Bk 357/23, II SA/Bk 585/23, wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2024 r., II SA/Gd 140/24, wyrok WSA w Rzeszowie z23 listopada 2023 r., II SA/Rz 748/23, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 lipca 2024 r., II SA/Go 107/24 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji uchylała Skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego za cały okres, na który zostało jemu przyznane. Tymczasem, zdaniem Sądu, nie podlega uchyleniu prawo do świadczenia wychowawczego - tak jak w rozpoznawanej sprawie - już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane (wypłacone), za okres od czerwca 2022r. do stycznia 2023r. Jak już bowiem wspomniano, w sprawie dotyczącej uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego powinny być zbadane przesłanki wynikające z art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może być wydane jedynie na przyszłość. Natomiast sprawa nienależnie pobranego, czyli skonsumowanego prawa do świadczenia wychowawczego, powinna być procedowana na podstawie art. 25 u.p.p.w.d. Stąd też niewątpliwie decyzja zapadła z naruszeniem art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d.
Ponadto w ocenie Sądu organy naruszyły art. 107 § 1 pkt 4 - 6 oraz § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. (zasadę pogłębiana zaufania obywateli) i art. 11 k.p.a. (zasadę przekonywania). Przepisy art. 107 k.p.a. określają elementy decyzji administracyjnej, do których zalicza się powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Zdaniem Sądu w motywach kontrolowanych rozstrzygnięć brak jest wyjaśnienia podstawy prawnej ich wydania oraz jasnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego, a także precyzyjnego określenia przedmiotu rozstrzygnięcia, uwzględniającego konieczność odróżnienia sprawy dotyczącej uchylenia przyznanego świadczenia (art. 27 u.p.p.w.d.) od sprawy o ustalenie nienależnie pobranego świadczenia i zobowiązania do jego zwrotu (art. 25 u.p.p.w.d.).
Nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz, tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 maja 2016 r., IV SA/Po 973/15). Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17).
Mając na uwadze powyższe, zwłaszcza w kontekście niejednoznacznie określonego przedmiotu sprawy, przedwczesne byłoby wypowiadanie się przez Sąd, jaki charakter ma pobyt Skarżącego wraz z dziećmi na terytorium RP.
Podsumowując, zdaniem Sądu, wydając zaskarżone decyzje organy naruszyły przepis prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. oraz przepisy postępowania art. 107 § 1 pkt 4 - 6 oraz § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., odpowiednio w stopniu mającym albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 ust. 2 p.p.s.a. z uwagi na zgodny wniosek stron zgłoszony w tym zakresie.