II SA/Bd 525/22

II SA/Bd 525/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Korycka Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., nr [...].KP, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. K. (PINB) wstrzymał K. G. (skarżącemu, inwestorowi) prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce starego i budowie nowego domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, na działce nr [...] w C. przy ul. [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek wykonania i przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia:
1) zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności wykonywanego zamierzenia budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania,
2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego (opracowanego wg obowiązujących zasad) wraz z uzgodnieniami oraz oceną oddziaływania na działki sąsiadów, opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i przynależną do właściwej Izby [...] Zawodowego (zaświadczenie, aktualne na dzień opracowania projektu),
3) oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na podstawie czynności kontrolnych wykonanych na ww. nieruchomości w dniu [...] października 2021 r. stwierdzono budowę nowego domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w miejscu starego domu jednorodzinnego. PINB wskazał, że zgodnie z poczynionymi ustaleniami roboty budowlane prowadzone były od lutego 2020 r., roboty te zostały zakończone (dom posiada wszystkie niezbędne media do funkcjonowania, a podczas kontroli inwestor nie wskazał robót budowlanych do wykonania. Organ nadmienił, że na dzień wszczęcia postępowania (30 marca 2020 r.) inspektorat nie odnotował zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych na przedmiotowej działce, w dniu [...] kwietnia 2020 r. Starosta [...] potwierdził zaś, że nie odnotowano wniosku o pozwolenie na rozbiórkę i budowę nowego budynku na przedmiotowej działce. Przywołując właściwe przepisy ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.b.") organ wskazał, że nałożony obowiązek związany jest z wdrożoną procedurą legalizacyjną stwierdzonej samowoli budowlanej.
W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor podniósł, że wykonywane prace należy zakwalifikować jako remont obiektu budowlanego, a nie jego budowę, jak przyjął PINB. Wskazał, że prace remontowe prowadzone były w istniejącym już budynku, który inwestor nabył w 2018 r., nie zmieniono jego kubatury ani przeznaczenia. Zarzucił nadto nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego – w ocenie inwestora nie wiadomo, na podstawie jakich dowodów organ ustalił, że powstaje nowy dom po rozbiórce starego. Wskazał też, że nieruchomość zlokalizowana jest na terenie nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.).
Postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy postanowienie I instancji. W uzasadnieniu, przywołując stan faktyczny sprawy, WINB wskazał, że na podstawie art. 136 k.p.a. zwrócił się do PINB o uzupełnienie materiału dowodowego o analizę wskazującą na zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w zakresie okoliczności przedmiotowej sprawy, analizę dotycząca kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r., oraz o wyjaśnienie, czy podczas oględzin w dniu [...] października 2021 r. wykonana została dokumentacja fotograficzna. Organ odwoławczy przywołał, że:
- z przedłożonej opinii biegłego sądowego w dziedzinie budownictwa wynika, iż przeprowadzone roboty polegały na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i pobudowaniu nowego, a więc roboty te zaliczają się do robót wymagających pozwalania na budowę,
- z informacji udzielonej przez Urząd Miejski w C. wynika, że przedmiotowa budowa nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani szczególnych przepisów technicznych, toteż możliwa jest jej legalizacja,
- z zeznań świadków oraz zdjęć załączonych do akt sprawy wynika, iż roboty budowlane rozpoczęły się w pierwszym kwartale 2020 r. i polegały na rozbiórce starego domu i budowie nowego, znacznie odbiegającego kubaturowo od domu rozebranego.
WINB stwierdził, że materiał dowodowy sprawy potwierdza, iż inwestor dokonał robót polegających na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, wraz z przebudową istniejących elementów dotychczasowego obiektu, w warunkach samowoli budowlanej. Prawidłowo w ocenie WINB organ I instancji zakwalifikował dokonane roboty jako budowę w rozumieniu ar. 3 pkt 6 p.b., a nie remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. WINB stwierdził, że zasadne było w związku z tym wszczęcie postępowania legalizacyjnego stwierdzonej samowoli w oparciu o art. 48 i 49 p.b. i wydanie w jego toku kwestionowanego postanowienia.
W skardze na powyższe postanowienie K. G. wniósł o jego uchylenie wraz z postanowieniem I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił wydanie postanowienia z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 p.b. poprzez błędną interpretację przepisów prawa materialnego w zaistniałym stanie faktycznym, a nadto z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i oparcie się na zeznaniach świadków oraz twierdzeniach opinii biegłego, w sytuacji, gdy biegły ten nie dokonał oględzin spornego obiektu, a protokół nie odzwierciedla stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie ustalono stanu budynku w chwili jego nabycia w 2018 r., nie ustalono, na czym polegały prace remontowe i jaki kształt miał budynek przed przystąpieniem do prac remontowych. Zakwestionował pozyskanej opinii biegłego wskazując, że została ona wykonana na potrzeby równolegle toczącego się postępowania karnego, a w opinii tej mowa o rozbiórce części budynku pomimo tego, iż w protokole zostało zawarte stwierdzenie, że ocena powyższego nie jest możliwa, bowiem budynek został już otynkowany. Skarżący podniósł, że przeprowadzone roboty stanowiły remont – wykonane nowe ściany nośne powstały z wykorzystaniem już istniejących ścian i w ich miejscu, wprowadzenie ścian działowych nie wymaga zaś uzyskania pozwolenia na budowę, podobnie jak docieplenie budynku. Zaprzeczył też, jakoby budynek został w wyniku prac podwyższony, a nadto zakwestionował sens ewentualnej rozbiórki przedmiotowego obiektu i przywrócenia stanu poprzedniego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] września 2020 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej "p.b."). Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia [...] lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) di spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie, w którym wydano kontrolowane postanowienie, wszczęte zostało w dniu [...] marca 2020 r.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Przepis art. 48 ust. 2 p.b. stanowi zaś, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W myśl art. 48 ust. 3 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
- zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie I instancji, wydane zostały w oparciu o wyżej przytoczone art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Jest to konsekwencją kwestionowanego przez skarżącego ustalenia organów, że roboty budowlane przeprowadzone na nieruchomości zlokalizowanej w C. przy ul. [...] (działka nr ewid.[...]) wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. W myśl tego przepisu roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W myśl zaś art. 3 pkt 8 p.b. remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. wykonanie remontu nie wymaga pozwolenia na budowę.
Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy organy prawidłowo, na podstawie właściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego ustaliły, że dokonane przez skarżącego roboty budowlane kwalifikować należy jako budowę nowego obiektu budowlanego, a nie jako remont.
Rozstrzygając powyższą kwestię przeanalizować należy po pierwsze, na podstawie jakich dowodów organy powzięły swoje ustalenia w przedmiotowej kwestii. Wymienić tu należy:
- protokół z oględzin obiektu przeprowadzonych [...] października 2021 r.,
- opinię biegłego z zakresu budownictwa z dnia [...] sierpnia 2020 r. na okoliczność stwierdzenia charakteru przeprowadzonych robót,
- zeznania świadków w przedmiocie charakteru przeprowadzonych robót,
- dokumentację fotograficzną dołączoną do akt.
W protokole oględzin przedmiotowej nieruchomości opisano parametry fizyczne budynku oraz technologię jego budowy. W protokole wskazano, że "okazano zdjęcie rozebranego budynku, inwestor stwierdził, że nie rozpoznaje tego budynku". Kontrolujący stwierdzili, że roboty budowlane zostały zakończone, budynek posiada wszelkie niezbędne media; roboty prowadzone były od lutego 2020 r. W protokole zawarto też oświadczenie skarżącego, że roboty nie zostały zakończone, jednak nie jest w stanie określić charakteru dalszych robót, albowiem uzależnia to od przebiegu postępowania. W protokole zawarto nadto oświadczenia stron obecnych przy oględzinach – D. K. oraz M. Z., że budynek na działce nr [...] został rozebrany i pobudowany na nowo. Do protokołu dołączono zdjęcie budynku sprzed robót budowlanych.
W opinii biegłego dołączonej do akt (k. 48 akt adm. - opinia biegłego sądowego mgr E. Ł. z dnia [...] sierpnia 2020 r., sporządzona na potrzeby prowadzonego równolegle przez Komendanta Powiatowego P. w A. K. postępowania), stwierdzono, że na przedmiotowym budynku wykonano:
- rozbiórkę dachu - w zakresie pokrycia i konstrukcji,
- rozbiórkę istniejącego komina w części znajdującej się na posesji przy ul. Narutowicza pod numerem 83,
- rozbiórkę ścian budynku Narutowicza 83,
- wykonano dwie nowe ściany nośne i działowe, podwyższając wysokość budynku ponad istniejącą wcześniej. Ściany nośne w postaci ogniomuru wystawiono ponad istniejący dach sąsiedniej posesji nr [...],
- wykonano nowe kominy - jeden w miejscu istniejącego, oraz drugi - w połowie szerokości domu,
- wykonano nowe nadproża i wieńce oraz osadzono nową stolarkę okienną,
- wykonano nową konstrukcję stropu oraz dachu budynku, zwiększając jego wysokość,
- wykonano termoizolację ścian zewnętrznych styropianem fasadowym z tynkiem metodą lekko-mokrą,
- wykonano instalacje wewnętrzne cieplne, elektryczne, wodno-kanalizacyjne,
- wykonano wykończenie wnętrz wraz z okładzinami ścian, posadzek i sufitów.
W konkluzji komentowanej ekspertyzy wszystkie wymienione roboty budowlane, spowodowały zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z uwzględnieniem również charakterystycznych parametrów budynku, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość i szerokość budynku. Wyżej wymienione roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego, budowie nowego obiektu, wraz z przebudową istniejących elementów (ławy fundamentowe, zdwojenie ścian istniejących wspólnych z posesjami nr [...]) zaliczają się do robót wymagających pozwolenia na budowę, w świetle art. 29 p.b.
Dalej przywołać należy zeznania przesłuchanych w dniu [...] stycznia 2022 r. w charakterze świadków stron postępowania: D. K., W. K. oraz M. Z..
Świadek M. Z. zeznała (k. 55 akt adm.), że rozbiórka poprzednio istniejącego obiektu rozpoczęła się mniej więcej w pierwszym kwartale 2020 r. Świadek potwierdziła, że dołączone do akt sprawy zdjęcia, wykonane przez D. K., obrazują dokonaną rozbiórkę. Świadek zeznała, że wykonane roboty budowlanego dotyczyły rozbiórki całego budynku mieszkalnego, tj. wyburzenie ścian nośnych oraz demontaż całego dachu, a następnie rozpoczęcie prac budowlanych, które polegały na wybudowaniu nowego domu. W ocenie świadka nowy obiekt odbiega znacznie od budynku rozebranego.
Świadek W. K. zeznał (k. 56 akt adm.), że rozbiórka przedmiotowego budynku rozpoczęła się ok [...] marca 2020 r. Świadek potwierdził, że zdjęcia wykonywane przez jego żonę D. K., dołączone do akt sprawy przedstawiają rozbiórkę poprzedniego budynku. Świadek powielił twierdzenia M. Z. co do budowy nowego domu kubaturowo odbiegającego od obiektu rozebranego.
Świadek D. K. zeznała spójnie z wyżej wymienionymi (k. 58 akt adm.). Według niej rozbiórka poprzedniego budynku rozpoczęła się na przełomie lutego i marca 2020 r. Świadek wykonywała zdjęcia prac. W miejscu rozebranego obiektu powstał nowy dom, znacznie różniący się kubaturowo od poprzedniego obiektu.
W aktach sprawy zawarta została bogata dokumentacja fotograficzna spornego obiektu przed i po przeprowadzonych pracach. Fotografia przedstawiająca budynek przed rozpoczęciem robót została załączona do protokołu oględzin. Fotografie obrazujące przebieg prac polegających na rozbiórce – katalogi k. 7 i 8 akt adm., wydruki zdjęć obrazujących budowę nowego obiektu. Stosowne fotografie zawiera nadto przywołana wyżej opinia biegłego.
W ocenie Sądu całokształt zebranego materiału dowodowego, uzupełnionego nota bene przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a., nie pozostawia wątpliwości, że roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącego polegały na rozbiórce przeważającej części elementów uprzednio istniejącego obiektu na działce nr [...], oraz pobudowanie nowego obiektu z wykorzystaniem nielicznych pozostawionych elementów poprzedniego budynku. Potwierdza to zarówno dokumentacja fotograficzna (zdjęcia przedstawiające pozostawione ściany zewnętrzne obiektu, bez stropu i dachu), zeznania świadków, oraz przede wszystkim wnioski z dołączonej do materiału dowodowego ekspertyzy. Okoliczność przeprowadzenia prac rozbiórkowych oraz tych polegających na budowie nowego obiektu, przy wykorzystaniu nowych wyrobów budowlanych, zasadniczo nie budzi wątpliwości Sądu w obliczu tak obszernej dokumentacji sprawy w tym zakresie. Sąd stwierdza jednocześnie, że rozbiórka dachu, rozbiórka istniejącego komina w części oraz rozbiórka ścian budynku, a jednocześnie budowa nowych ścian nośnych i działowych, nowego dachu, nowych kominów oraz nowych nadproży i wieńców, nowych ław fundamentowych (jak wymienia biegła w ekspertyzie) przesądza o tym, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o remoncie. Za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce dominującej części istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. To zaś, czy w istocie gabaryty te zostały zachowane, czy doznały zmian (jak utrzymuje biegła w ekspertyzie i świadkowie), ma znaczenie drugorzędne w sytuacji, gdy skala i charakter przeprowadzonych robót nie budzi wątpliwości co do tego, że ich wynikiem było powstanie obiektu w istocie nowego, jeżeli nawet wykorzystującego konstrukcyjnie elementy poprzedniego budynku, to w znikomej części.
Odnosząc się do twierdzeń skargi Sąd wskazuje przede wszystkim, że nie jest cechą dyskwalifikującą pozyskanej ekspertyzy biegłego to, że została ona sporządzona na potrzeby postępowania prowadzonego przez Komendanta Powiatowego P. w A. K.. Zauważyć należy, że opinia ta sporządzona została w przedmiocie, którego istotność dla obu postępowań jest tożsama (charakter przeprowadzonych robót budowlanych i ich kwalifikacja na gruncie Prawa budowlanego). Wnioski z opinii mają decydujące znaczenie zarówno dla postępowania prowadzonego przez KPP, jak i PINB (WINB). Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie budzi wątpliwości, że komentowana opinia biegłego jest zasadnicza dla zidentyfikowania istotnych okoliczności sprawy. Opinia biegłego jest nadto dowodem specjalistycznym, a więc wnioski z niej wypływające winny być kwestionowane również w drodze dokumentu specjalistycznego. Twierdzenia skarżącego co do wadliwości tego dowodu ocenić należy jako polemikę niewpływającą na wagę ustaleń z niego wypływających, zwłaszcza, że ustalenia te korespondują z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
Kwestie tego, czy nowy budynek uzyskał wysokość większą niż pierwotny obiekt i czy został on docieplony w warunkach niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie mają znaczenia wobec podstawowego ustalenia, że skarżący wzniósł nowy obiekt bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę – zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. Zasadnym tym samym było wszczęcie postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli i wydanie postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Od skarżącego zależy teraz, czy spełni on nałożone obowiązki stanowiące pierwszy krok do legalizacji zrealizowanego budynku.
Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz.329).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.