II SA/Sz 33/23

II SA/Sz 33/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Marzena Iwankiewicz
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2- 3, art. 10 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 3a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Spółka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółka kwotę [...]([...]) złotych tytułem zawrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], znak: [...] Burmistrz B. odmówił P. E. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na części terenu działek o nr ewid. [...] i [...] w obr. R. , gmina B.. W uzasadnieniu ww. decyzji Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej przywoływana jako "u.p.z.p.").
2. Od ww. decyzji Organu I instancji odwołanie złożyła Skarżąca jako inwestor, która zaskarżyła decyzję w całości i wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ewentualnie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W odwołaniu wskazano na naruszenie przepisów prawa procesowego. - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, a także całkowite pominięcie interesu społecznego, gdyż przemawia on za wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa.
W odwołaniu wskazano również na naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w sprawie konieczne jest badanie spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; art. 61 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w przypadku gdy wszystkie przesłanki przemawiały za jej wydaniem, art. 60 ust. 4 u.p.z.p., poprzez brak podpisu osoby uprawnionej do sporządzenia projektu decyzji oraz niewskazania informacji umożliwiających zweryfikowanie, czy osoba wskazana w decyzji posiada takie uprawnienia.
3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2022 r., Nr [...], utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.
W pierwszej kolejności Kolegium przywołało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Organ właściwy zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeżeli projektowana inwestycja odpowiada wszystkim wynikającym z prawa warunkom. Organ obowiązany jest do odmowy wyłącznie, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Decyzja o warunkach zabudowy, zdaniem Organu, powinna więc odpowiadać na pytanie, czy zamierzona inwestycja na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalna, jak również, czy inwestycja spełniać będzie warunki wynikające z ww. rozporządzenia. Ustawodawca wprowadził jednak wyjątki od spełnienia ww. przesłanek z art. 61 ust. 1. Na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej jako: ustawa o odnawialnych źródłach). W przepisie tym wskazano, że instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
1) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
2) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.
W art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach wskazano, że odnawialne źródło energii stanowią odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jak wskazał Organ odwoławczy, nie może być jednak interpretowany wyłącznie literalnie. Nie istnieje on bowiem w ustawie samoistnie, tzn. tylko w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2. Na gruncie całej ustawy o planowaniu przepis art. 61 ust. 3 pozostaje bowiem w relacjach również z innymi niż przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. przepisami, tj. art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, ustawa o planowaniu określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z drugim ze wskazanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Powyższy pogląd nie zdezaktualizował się wobec aktualizacji przepisu art. 61 ust. 3 ustawy, na mocy której instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.
Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium podniosło, że rozumienie zwolnienia z art. 61 ust. 3 umacnia również brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p.. W myśl art. 10 ust. 2a, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Treść tych przepisów wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.
Jednocześnie Organ odwoławczy podkreślił, że nie świadczy to automatycznie o tym, że lokalizacja urządzenia wytwarzającego energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 500 kW, w drodze decyzji o warunkach zabudowy jest niemożliwa. Ustalenie warunków zabudowy ww. rodzaju inwestycji powinno być poprzedzone postępowaniem, które odpowie na pytanie czy inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Najważniejszym z nich jest kontynuacja dotychczasowej funkcji w obszarze analizowanym. Inwestycja w postaci budowy farmy elektrowni fotowoltaicznej stanowi inwestycję o funkcji produkcyjnej w postaci wytwarzanej w niej energii (wskazuje się na to w ww. orzeczeniach).
Ustawodawca nie pozbawił zatem gmin władztwa planistycznego w przypadku instalacji odnawialnych źródeł energii, tylko wprowadził odmienne uregulowania w stosunku do niektórych form odnawialnych źródeł energii. Kolegium wskazało, że ma świadomość, że studium uwarunkowań nie jest prawem powszechnie obowiązującym, jednakże w niektórych przypadkach studium może być podstawą do zastosowania wyjątku od zasady kontynuacji funkcji. Jeśli na badanym terenie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak w niniejszej sprawie) i nie jest spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to mimo to można ustalić warunki zabudowy dla odnawialnych źródeł energii jeżeli studium przewiduje na badanym obszarze lokalizację tego typu instalacji. Nie chodzi zatem o stosowania studium jako źródła prawa, ale jako materiału pomocniczego.
Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że urządzenia fotowoltaiczne wytwarzające energię o mocy przekraczającej 500 kW (tzw. elektrownie fotowoltaiczne; we wcześniejszym stanie prawnym o mocy przekraczającej 100 kW) nie mogą być kwalifikowane jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazując, że farma fotowoltaiczna powinna być traktowana jak obiekt produkcyjny co oznacza, że nieruchomość na której farma taka zostanie posadowiona będzie posiadała funkcję produkcyjną.
Kolegium wskazało również, na kwestię podobieństw i różnic pomiędzy elektrownią wiatrową a elektrownią fotowoltaiczną. Cechą niewątpliwie łączącą instalacje fotowoltaiczne oraz elektrownie wiatrowe jest to, że są to obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł. Natomiast, co do zasady, elektrownie wiatrowe w mniejszym stopniu wykluczają możliwość realizowania dotychczasowej funkcji terenu. Lokalizacja tych elektrowni na obszarach nieprodukcyjnych (rolniczych, mieszkalnych) nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie nieprodukcyjnym z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w judykaturze, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznych założona na terenie upraw rolnych wprowadza co do zasady nowy sposób zagospodarowania terenu. Przy wykładni ww. przepisu art. 61 ust. 3 trzeba brać pod uwagę również zmianę ww. przepisu, która nastąpiła na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz.1524, dalej jako: ustawa zmieniająca), tj. rozszerzenie ww. wyłączenia o instalację odnawialnego źródła energii.
Skoro ustawodawca dokonał rozróżnienia (w ramach ustawy) omawianych urządzeń energii słonecznej ze względu na jej parametry techniczne i przeznaczenie (co wynika także z przywołanego uzasadnienia projektu do zmiany art. 61 ust. 3 ustawy), to w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego i studium, wydając decyzję o warunkach zabudowy, organ winien uwzględnić kwalifikację prawną spornej farmy fotowoltaicznej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie bowiem różny będzie miał wpływ na kształtowanie i zachowanie ładu przestrzennego w gminie (w kontekście zachowania funkcji terenu) np. montaż urządzeń fotowoltaicznych na budynku o mocy nieprzekraczającej 50 kW, od umiejscowienia na większym obszarze instalacji o większej mocy i urządzeń tworzących elektrownię fotowoltaiczną.
Inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, a więc o mocy przekraczającej 500 kW. Kolegium stwierdziło zatem, że przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (tj. do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach). Nie było więc podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu.
W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że inwestycja nie spełnia wymogów, które przewidziane są w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Inwestycja nie będzie bowiem stanowić kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze. Z akt sprawy wynika, że działki nr [...] i [...], na których planowana jest inwestycja, stanowią grunty orne o symbolu klasoużytku RIVb, RV, RVI oraz pastwiska trwałe o symbolu klasoużytku PsIV, PsV. Planowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie terenów rolniczych, leśnych i drogi publicznej. Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej, w postaci elektrowni fotowoltaicznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową.
Kolegium wskazało także, że brak podpisu pod wynikami analizy czy częścią graficzną decyzji nie jest wadą, która nie pozwala ustalić osoby, która opracowała ww. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zarówno projekt decyzji (k.76), wyników analizy (części tekstowej (k. 70) i graficznej (k. 69)) z 10.05.2022 r., zawierają wyraźny odcisk pieczątki osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów (mgr A. R.) wraz z podpisem.
4. Niezadowolona z treści decyzji, Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, rozstrzygnięciu przedstawiając następujące zarzuty:
1). Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza pominięcie faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za realizacją przedsięwzięcia związanego z odnawialnymi źródłami energii, gdyż ich rozwój uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa
2). Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spawy, tj.
art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2
art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zwolnienie ze spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii uzależnione jest od mocy planowanego przedsięwzięcia
art. 61 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie oraz nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem
art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, podczas gdy studium wiąże jedynie Organy Gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego.
Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji Organu I instancji, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). W przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).
Na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego Spółka zwróciła się o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Wyjątek od zasady z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. sformułowano w ust. 3 tego przepisu: "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e."
Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e., odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Inwestycja Skarżącej polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, a dokładnie z energii słonecznej. Nie ulega więc wątpliwości, że zamierzona inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii.
Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało w ramach art. 2 pkt 13 u.o.z.e. zdefiniowane w sposób szeroki, obejmując swoim zakresem wszystkie wskazane w nim instalacje, niezależnie od ich mocy. Także w przepisie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca nie dokonał rozróżnienia instalacji odnawialnego źródła energii, które umożliwiają odstępstwo od warunków z ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. To zaś oznacza, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 - w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyroki z 22 grudnia 2020 r., II SA/O1 547/20 oraz z 11 stycznia 2022 r., II OSK 667/21). Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzanie na nim analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Nie było również konieczne formułowanie wobec inwestycji warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wyklucza to jednoznaczne brzmienie ww. przepisów oraz kwalifikacja wnioskowanej instalacji jako instalacji odnawialnego źródła energii.
Za nieusprawiedliwione uznać wypada przede wszystkim dokonywanie wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.
Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące.
Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Jak wynika z powyższego, przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, co jest procedurą zupełnie odmienną od ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnicza różnica między tymi trybami polega na tym, że choć obydwa są uregulowane w tej samej ustawie, to jednak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem planowania przestrzennego stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść decyzji jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. W tych okolicznościach, jak wskazał NSA w wyroku z 29 czerwca 2022 r. w sprawie II OSK 1276/21, dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Brak jest bowiem ich systemowego powiązania.
Już powyższa argumentacja jest zatem wystarczająca do stwierdzenia, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykładanego wyłącznie literalnie jest zabiegiem prawidłowym. Tym samym stosowanie tego przepisu nie powinno się odbywać z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a.
Wnioski te potwierdza również lektura motywów zmian legislacyjnych, które doprowadziły do nadania przepisowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p. aktualnego brzmienia. Nastąpiło to na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524, dalej jako: "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r."). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 sierpnia 2019 r.), instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie wynika ustalenie, że dotyczą one instalacji odnawialnego źródła energii wyłącznie o określonej mocy (wcześniej do 100 kW, czy obecnie do 500 kW od 30 października 2021 r.). Efektem powyższej nowelizacji było więc, jednoznaczne wyłączenie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. spod konieczności spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, niezależnie od mocy instalacji (por. wyrok z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22).
Także przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą instalacji o mocy większej niż 500 kW (wcześniej 100 kW). Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy odnośnie tego rodzaju inwestycji, zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego jednak nie uczynił.
Co więcej, jak podniosła Skarżąca, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdza to dalszy zapis tego uzasadnienia projektu, gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków, powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r., a także zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia też realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.
Także ustawodawca, w tym samym uzasadnieniu projektu ustawy, wyjaśnił, iż "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii i że przy ustaleniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 ma dotyczyć instalacji o określonej mocy.
5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
6. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
7. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B. z [...] czerwca 2022 r. odmawiającą ustalenia "P. E. P." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na części terenu działek o nr ewid. [...] i [...] w obr. R. , gmina B..
8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest m.p.z.p. Nie jest też sporne, że planowana przez Spółkę inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 1 MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o OZE.
Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
9. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle omawianej regulacji zarysowały się sprzeczne stanowiska.
Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń OZE o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 277/21 i wyroki WSA w Gdańsku: z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 629/21 i z 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 257/22) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 i wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 520/22).
Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które prezentowały organy w niniejszej sprawie.
Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się Skarżąca, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja OZE oraz że dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a tej ustawy nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne (np. WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 96/22, czy WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 549/22). W ostatnim czasie zapadło też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") podzielających tę linię orzeczniczą (wyroki: z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1276/21, z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, z 3 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2249/22).
10. Mając na uwadze ostatnie wypowiedzi NSA w omawianej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd odstępuje od swojego dotychczasowego poglądu wyrażanego w poprzednich wyrokach, przyjmując tym samym pogląd, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.
W ślad za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. (sygn. akt II OSK 1482/21) należy wskazać, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) jest skutkiem nowelizacji z 2019 r. W przepisie tym dodano zwrot: "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zakresie, w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 tej ustawy, nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku OZE przepis wprost odsyła do ich definicji zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna, w sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, m.p.z.p.) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18).
Powyższe prowadzi do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium gminy urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.
Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
11. Również uzasadnienie projektu nowelizacji z 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że: "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje OZE. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji OZE o określonej mocy.
Dodatkowo wskazać należy (również za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy 2018/2001. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie OZE. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, tj. zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.
12. Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie Organy dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu rezultatów wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.
13. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że orzekające w sprawie Organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję Organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę Organy będą zobowiązane do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 P.p.s.a.). W szczególności Organy przyjmą, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 500 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.
Wszystkie przytaczane orzeczenia pochodzą z bazy: www.orzeczenia.nsa.gov.pl