II SA/Bd 518/04

II SA/Bd 518/04 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2004-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak /przewodniczący/
Małgorzata Włodarska /sprawozdawca/
Wojciech Jarzembski
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
art. 131 ust. 2, art. 126 pkt 1
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 19 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zbigniewa M. i Hanny W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Na oryginale właściwe podpisy
Uzasadnienie
II SA/Bd 518/04
UZASADNIENIE
Starosta L. decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] na podstawie art.37 pkt. 1 i 4, art.122 ust. 1 pkt 1, art. 123, art. 127 ust 1 i 2, art. 128 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 131 ust. 1 i 2, art. 132 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1223; z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071; z późn. zm.), udzielił dla Jędrzeja Z., Anny Z. oraz Jerzego M. i Franciszka M. pozwolenia wodnego w zakresie piętrzenia i poboru wody z rzeki M. i Kanału [...] dla potrzeb hodowli ryb w ziemnych stawach w gospodarstwie rolno-rybackim C., gmina S., poboru i piętrzenia wody w stawach rybnych C. oraz odprowadzenia ze stawów rybnych C. wody nieprzetworzonej, związanej z cyklem hodowli ryb do rzeki M.
W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził m.in., że na obszarze zlewni rzeki Mień występuje deficyt wody, tak że całkowite zaspokojenie wszystkich potrzeb użytkowników nie jest możliwe. Szczególnie ważne jest natomiast retencjonowanie wody w okresie letnim. Wskazał, że potrzeby określone przez Zbigniewa M. dla funkcjonowania młyna wodnego w Ż. (przy przepływie ciągłym 0,6 m-/s - około 19 mln m- rocznie), przekraczają średnią wydajność zlewni, która wynosi około 16 mln m- rocznie. Mając na względzie przepis art. 31 ust. 2 Prawa wodnego, który stanowi, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu ekologicznego wód i ekosystemów od nich zależnych, a także marnotrawstwa wody, energii wody, ani wyrządzać szkód, uznał, że należy udzielić pozwolenia wodnoprawnego dla właścicieli stawów rybnych C. przy zachowaniu warunków określonych w decyzji.
Odwołanie od tej decyzji złożyli Hanna W. i Zbigniew M., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania oraz o rozebranie nielegalnych budowli przerzucających wodę z jeziora S. i Ł. nad rzeką M. do stawów rybnych C. Wskazali, że nie ma pozytywnych przesłanek aby można było wydać wnioskodawcom pozwolenie wodnoprawne oraz że organ I instancji naruszył przepis art. 75§1 i 77§1 k.p.a., a także art. 125 pkt 3 Prawa wodnego, nie dopuszczając dowodu z opinii biegłego na okoliczność czy kilka podmiotów może korzystać z wód rzeki M. Uznali, że konieczne jest także przeprowadzenie opinii biegłego w zakresie oceny oddziaływania na środowisko tak jak wskazane to zostało w decyzji Ministra Ochrony Środowiska z dnia 28.12.1998 r. Podkreślili, że zabytkowy młyn wodny w Ż. pozbawiany jest około 80% wody, a Mała Elektrownia Wodna (MEW) w W. około 50 % wody. Zarzucili także organowi I instancji, że nie wstrzymał się z wydaniem zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia ich skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz, że nie uwzględniono faktu nielegalnej przebudowy stawów rybnych w latach 58 - 60 i 78 -81 oraz wybudowania nowego koryta rzeki M.
Także Gospodarstwo Rybackie w S. złożyło odwołanie od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej pkt VII tiret drugi oraz pkt X ppkt 2 tiret pierwszy, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że Gospodarstwo Rybackie w S. nie ma żadnego interesu prawnego i faktycznego w ponoszeniu narzuconych zaskarżoną decyzją kosztów w utrzymaniu i eksploatacji jazu wraz z odcinkiem rzeki od budowli piętrzącej do jeziora Ł. oraz, że orzekając o eksploatacji zastawki z węgornią przy jeziorze Ł., orzeczono ponad wniosek stron i niezgodnie z tym wnioskiem, rażąco naruszając tym samym zasady postępowania administracyjnego.
Decyzją z dnia 26.04.2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 4 ust.4, art. 37 pkt 1 i 4, art. 122 ust 1 pkt 1, art. 123, art. 127 ust 1,2 i 6, art. 128 ust. 1, 2, 3, art. 132 ustawy Prawo wodne Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu VII tiret drugi i punktu X ppkt 2 tiret pierwszy, nadając im nowe brzmienie, a mianowicie nakładając na uprawnionych obowiązek obsługi i utrzymania we właściwym stanie technicznym zastawki z węgornią przy jeziorze Ł., a na osoby eksploatujące urządzenia wodne (właścicieli stawów rybnych C.) obowiązek utrzymania we właściwym stanie technicznym zastawki na Kanale Ł. w km 1+800 wraz z odcinkiem rzeki od budowli piętrzącej do jeziora Ł. tj. od km 1+800 do km 3+070. W pozostałej części Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji, co do uchylenia w części decyzji organu I instancji, Wojewoda wyjaśnił, że Prawo wodne nie stwarza możliwości obciążenia dodatkowymi obowiązkami stron postępowania w celu uzupełnienia uprawnienia przez wnioskodawcę i to bez odszkodowania oraz, że rozstrzygnięcie tej kwestii powinno odbyć się w trybie postępowania cywilnego.
Co do zarzutów przedstawionych przez Z. M. i H. W. Wojewoda stwierdził, że w sprawie niniejszej nie zachodzą warunki wymienione w przepisie art. 126 Prawa wodnego, uzasadniające odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego, że wniosek o uzupełnienie pozwolenia wodnoprawnego spełnił wymogi formalne wynikające z przepisu art. 131 i 132 Prawa wodnego, że organ I instancji wydając pozwolenie wodnoprawne i określając warunki jego wykonania uwzględnił potrzeby innych użytkowników rzeki M. i warunki hydrologiczne tej rzeki, że kwestia ewentualnego rozebrania budowli przerzucającej wodę z jeziora S. i Ł. nad rzeką M. do stawów rybnych C. nie ma związku z rozpatrywanym odwołaniem w trybie przepisów Prawa wodnego, może być natomiast rozpatrywana w trybie przepisów Prawa budowlanego. Ponadto wyjaśnił, że przepisy Prawa wodnego nie wymagają sporządzenia opinii biegłego na okoliczność czy kilka podmiotów może korzystać z wód rzeki M., ani raportu o oddziaływaniu na środowisko dla prowadzonych postępowań i wydawania pozwoleń wodnoprawnych dla istniejących zakładów, są to bowiem pozwolenia środowiskowe, regulujące działalność związaną z funkcjonowaniem istniejących zakładów, obiektów lub instalacji. Tylko pozwolenia wodnoprawne w zakresie wykonywania urządzeń wodnych, poboru wód podziemnych i rolniczego wykorzystywania ścieków, zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 4 Prawa wodnego, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wskazał, że słusznie organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę zastosował przepis art. 123 Prawa wodnego, który określa hierarchię dostępu do wody, pierwszeństwo dając zakładom zaopatrującym ludność w wodę, a następnie zakładom, w których korzystanie z wody przyczynia się do zwiększenia naturalnej i sztucznej retencji lub poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym, który to przepis ma zastosowanie w sytuacjach konfliktów - gdy potrzeby korzystania z wody nie mogą zostać równocześnie, w pełni zaspokojone ze względu na stan zasobów wodnych. Podkreślił, że teza skarżących o pozbawieniu młyna wodnego w Ż. około 80% wody, a małej elektrowni wodnej w miejscowości W. około 50% wody z powodu działalności stawów rybnych C., jest zbyt daleko idąca i nie została udokumentowana w toczącym się postępowaniu wodnoprawnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z M. i H. W. wnieśli o: wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w pkt I - piętrzenie i pobór wody z Kanału Ł. dla potrzeb hodowli ryb w ziemnych stawach w gospodarstwie rolno - rybackim C., z powodu naruszenia ich interesów; uzależnienie wydania pozwolenia wodnoprawnego od wyjaśnienia legalności przebudowy i rozbudowy stawów, koryta rzeki M., legalności decyzji o piętrzeniu jezior S. i Ł w aspekcie obniżenia bonitacji gruntu na wskutek podtopień oraz zamulenia i zarastania jeziora Ś. z powodu zrzutów wody ze stawów rybnych C. i od rozebrania nielegalnie wzniesionych budowli przerzucających wodę z jeziora S. i Ł. nad rzeką M. do stawów rybnych C. Podnieśli także, że nie zostali zapoznani z zebranym materiałem przed wydaniem decyzji przez Wojewodę.
W piśmie z dnia [...] 04 r. skarżący dodatkowo sprecyzowali swoje żądania w ten sposób, że wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i wskazał m.in., że dokonując kontroli instancyjnej nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby, ani nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w rozpatrywanej sprawie, w rozumieniu art. 136 k.p.a, w ramach swych uprawnień kontrolnych oceniał zgromadzony materiał dowodowy uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, nie doszło więc do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Ponadto przytoczył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżących.
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.02 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sądy te sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd bada, czy przy podejmowaniu decyzji administracyjnej, czy też innych aktów, nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego. Przy czym Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a.]. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z przepisem art. 134§ 1 p.p.s.a. podstawą wyrokowania przez Sąd są akta sprawy organu administracji publicznej rozumiane jako cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu obu instancji umożliwiający przeprowadzenie Sądowi kontroli do jakiej został ustawowo powołany. Tylko wyjątkowo, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające i to tylko z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Przede wszystkim wskazać należy, że z przedłożonych Sądowi akt nie wynika, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone w terminie, wynikającym z przepisu art. 123 § 2 k.p.a., to jest w ciągu 14 dni licząc od dnia doręczenia decyzji stronom. Brak jest bowiem w aktach administracyjnych dowodu doręczenia stronom decyzji organu I instancji, na podstawie którego można by ustalić datę doręczenia tej decyzji, a następnie obliczyć termin do wniesienia od niej odwołania. Ma to istotne znaczenie, jeżeli weźmie się pod uwagę to, że obowiązkiem organu odwoławczego wynikającym z art. 134 k.p.a. jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy odwołanie wniesione zostało w terminie. Uchybienie tego terminu skutkuje tym, że po pierwsze - decyzja organu I instancji staje się ostateczna, a po drugie - organ odwoławczy stwierdza wówczas w drodze ostatecznego postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Brak w aktach administracyjnych sprawia, że niemożliwym było jednoznaczne stwierdzenie przez Sąd zachowania przez strony omawianego terminu, a jednocześnie wykluczenie sytuacji, w której organ odwoławczy rozstrzygnąłby w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu I instancji. Zauważyć należy, że nieważną byłaby decyzja organu II instancji wydana w sprawie, w której odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu (art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a.).
Dodatkowo wskazać należy, że w aktach przedstawionych sądowi brak jest wniosku adresatów pozwolenia wodnoprawnego o jego wydanie, co uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ oraz spełnienie przez strony warunków, jakim wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego powinien odpowiadać, wynikającym z przepisu art. 131 ust. 2 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229; z późn zm.) W szczególności nie jest wiadome czy i jakie oprócz operatu wodnoprawnego i instrukcji gospodarowania wodą, dokumenty do wniosku załączono i co z nich wynika istotnego dla prowadzenia postępowania wodnoprawnego oraz czy były wystarczające do wydania decyzji w brzmieniu zaprezentowanym przez organ I instancji. Wątpliwości budzi to, czy prawidłowo ustalono to, kto jest właścicielem całego obiektu dla którego wydano pozwolenie wodnoprawne oraz jaki teren faktycznie ten obiekt zajmuje. Nie załączono także protokołu z rozprawy administracyjnej, która była przeprowadzona w dniu 7.03.2003 r. i na której padały według twierdzeń skarżących istotne zarzuty co do trybu postępowania, czego Sąd nie mógł ocenić w niniejszym postępowaniu, a co może mieć znaczenie dla ustalenia prawidłowości prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego.
Brak jest w aktach także pisma skarżących z dnia [...] 2003 r. zawierającego uwagi do projektu pozwolenia wodnoprawnego, które zostało okazane Sądowi na rozprawie w dniu 19.10.2004 r., a którego treść przeczy twierdzeniom organu I instancji, zawartym w uzasadnieniu jego decyzji, jakoby skarżący nie wnieśli oficjalnie żadnych uwag do projektu decyzji.
Akta nie zawierają także dokumentów, o których mowa w art. 126 pkt 1 prawa wodnego. Nie można więc stwierdzić, czy słuszny jest zarzut skarżących o spełnieniu przesłanek do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Jest to o tyle istotne, że organ II instancji mocno akcentuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji to, że żaden przypadek, w którym organ może odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego nie występuje w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki M., które to twierdzenie, w tej sytuacji pozostaje poza kontrolą Sądu.
Wystąpienie powyżej omówionych braków w aktach sprawy administracyjnej, w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany jest wyrokować właśnie na podstawie akt sprawy, skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i wstrzymaniem wykonania tejże decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., ponieważ nie można wykluczyć tego, że organ administracji publicznej podjął rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pomimo tego, że nie dysponował dokumentami, które były niezbędne do przeprowadzenia prawidłowego postępowania wodnoprawnego.