II SA/Bd 517/22

II SA/Bd 517/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski
Joanna Janiszewska - Ziołek /sprawozdawca/
Katarzyna Korycka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz W. W. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – WINB) postanowieniem z [...] marca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej "p.b."), po rozpoznaniu zażalenia W. W. (Skarżący), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej – PINB) z [...] stycznia 2022r. r. nr [...] i orzekł co do istoty sprawy:
1. nakazał R. Z. wstrzymanie robót budowlanych wykonanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w obrębie P., jednostce ewidencyjnej – Ś. bez uzyskania wymaganej decyzji pozwolenia na budowę,
2. nałożył na R. Z. obowiązek przedłożenia w terminie do [...] lipca 2022r.:
- zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy ( w przypadku braku obowiązującego planu),
- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b. obejmujących cztery egzemplarze projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej opracowanego w oparciu o obowiązujące przepisy techniczno-budowlane w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019r., poz. 1065 – dalej "r.w.t."), zawierający w swej treści: projekt zagospodarowania działki, inwentaryzacje wykonanej rozbudowy budynku, ocenę stanu technicznego wykonanych robót, sposób likwidacji stwierdzonych nieprawidłowości w robotach już wykonanych, aktualne uzgodnienia lokalizacji w zakresie kolizji z istniejącymi sieciami oraz zaświadczenia osób sporządzających projekt wydane przez właściwe izby samorządu zawodowego,
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z [...] czerwca 2020r. W. W. wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Ś..
Postanowieniem z [...] lipca 2020r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61 a k.p.a. – ze wskazaniem na wcześniejsze wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie "wybudowania budynku nr [...] na ul. [...] w Ś. (działka nr [...]) niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzja pozwolenia na budowę wydaną [...] czerwca 1986r.".
Wskutek zażalenia wniesionego przez W. W., WINB postanowieniem z [...] lipca 2020r. ([...]) uchylił powyższe postanowienie, a sprawę przekazał mu do ponownego rozpoznania.
Zawiadomieniem z [...] września 2020r. PINB poinformował Skarżącego oraz R. Z. (Inwestora) o wszczęciu postępowania w sprawie "robót budowlanych wykonanych w budynku nr [...] na ul. [...] w Ś. wykonanych po jego odbiorze".
Następnie, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., PINB decyzją [...] 2020r. umorzył ww. postępowanie w części obejmującej wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej (postanowienie prawomocne), a decyzją z [...] czerwca 2021r. umorzył postępowanie w części dotyczącej wykonania robót instalacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku oraz wykonania tarasu od strony ogrodu, schodów zewnętrznych, podestu, pomieszczenia gospodarczego pod podestem, powiększenia wiatrołapu.
WINB, wskutek rozpoznania odwołania W. W., decyzją z [...] sierpnia 2021r. uchylił decyzję PINB z [...] czerwca 2021r. i sprawę w całości przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ponownie prowadząc postępowanie PINB pozyskał ekspertyzę budowlaną, sporządzoną przez J. G. i M. ., której przedmiotem jest inwentaryzacja budynku oraz wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wraz z oceną stanu technicznego. Nadto PINB [...] października 2021r. przeprowadził kontrolę, podczas której dokonano porównania stanu faktycznego z zatwierdzonym projektem budowlanym – decyzją Naczelnika M. i Gminy Ś. z [...] czerwca 1986r.
Dnia [...] stycznia 2022r. PINB postanowieniem nr [...] wstrzymał roboty budowlane wykonane przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obręb P. w Ś. bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na Inwestora obowiązki przedłożenia:
- zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku obowiązującego planu),
- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b. obejmujących trzy egzemplarze projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej opracowanego w oparciu o obowiązujące przepisy techniczno-budowlane w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019r., poz. 1065 – dalej "r.w.t."), zawierający w swej treści: projekt zagospodarowania działki, inwentaryzację wykonanej rozbudowy budynku, ocenę stanu technicznego wykonanych robót, sposób likwidacji stwierdzonych nieprawidłowości w robotach już wykonanych, aktualne uzgodnienia lokalizacji w zakresie kolizji z istniejącymi sieciami oraz zaświadczenia osób sporządzających projekt wydane przez właściwe izby samorządu zawodowego,
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W motywach postanowienia po przedstawieniu przebiegu sprawy wskazano, że materialnoprawną podstawą postanowienia wydanego przez organ I instancji był art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020r. PINB ustalił, że Inwestor w trakcie budowy domu (którego odbiór nastąpił pod koniec lat 90-tych) przebudował piwnicę i wykonał dodatkowe pomieszczenie od strony ulicy, w 2010r. zamurował on okno, a około 2000r.: wykonał pomieszczenie oraz zabudował przestrzeń pod podestem, przebudował pomieszczenia piwniczne (wykonując skład opału i przesuwając schody zewnętrzne w stronę ulicy [...]), wykonał schody zewnętrzne i murki od strony ogrodu, w piwnicy zamurował bramę do garażu. Zdaniem PINB prace te należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, do których przystąpiono bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. PINB przytoczył także brzmienie art. 48 ust. 1 p.b. i stwierdził, że w jego ocenie istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych.
W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie W. W. wyraził swój kategoryczny sprzeciw wobec dopuszczenia możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej Inwestora. Wskazał on bowiem na wykonanie wielu niedopuszczalnych zmian w stosunku do należącego do niego budynku nr [...] (ingerencja w kominy w budynku nr [...] oraz rozbudowa budynku nr [...] przekraczająca granicę działki nr [...]).
Rozpoznając zażalenie WINB wydał zaskarżone postanowienie opisane na wstępie.
W jego uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił obszernie przebieg dotychczasowego postępowania – wskazując dodatkowo, że postępowanie naprawcze wszczęte przez PINB z urzędu w przedmiocie wybudowania budynku mieszkalnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zostało zawieszone mocą postanowienia z [...] czerwca 2020r. Następnie WINB wyjaśnił, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy należy przyjąć, że Inwestor dokonał rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej w warunkach samowoli budowlanej. W wyniku zaś wykonanych robót (wykonanie nieprojektowanego pomieszczenia gospodarczego, komunikacji i zabudowania przestrzeni pod podestem) doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy obiektu o 14,55 m2. WINB ustalił nadto, że inne roboty wykonane przez Inwestora odbiegają od zatwierdzonego projektu budowlanego - tj. decyzji Naczelnika M. i Gminy Ś. z [...] czerwca 1986r. Organ wskazał tu na: wykonanie zadaszenia pod głównym wejściem do budynku, wysunięcie ściany zewnętrznej w kierunku ul. [...], powodujące powiększenie budynku o pomieszczenie wiatrołapu na parterze i zwiększenie pomieszczeń kotłowni i korytarzy w piwnicy, wykonanie dodatkowego pomieszczenia gospodarczego w piwnicy oraz pod spocznikiem schodów zewnętrznych, wykonanie dodatkowego pomieszczenia pod biegiem schodów z piwnicy na parter, zmianę funkcji i przebudowę pomieszczeń piwnicznych z garażowej na gospodarcze, połączenie funkcjonalne i konstrukcyjne pomieszczeń na parterze oraz wykonanie ściany oddzielającej segmenty budynku szeregowego od strony działki nr [...].
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Skarżący zarzucił postanowieniu wydanemu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego niedokładne dokonanie analizy dokumentów i oceny stanu wykonanych samowolnie robót ("przebudowań" i "wybudowani") – obejmujących między innymi budowę przewodów kominowych. Skarżący zarzucił też brak dokonania pomiarów szerokości kontrolowanego budynku.
Skarżący kwestionując dopuszczalność legalizacji wykonanych przez Inwestora robót budowlanych wniósł o "nakazanie wybudowania Inwestorowi ściany z kominem dla budynku nr [...] zgodnie z projektem budowlanym" oraz do nakazania: "doprowadzenia budynku nr [...] do stanu zgodnego z prawem (projektem budowlanym)", "rozebrania komina bezprawnie dobudowanego" oraz "rozbiórki (nie legalizacji) pomieszczenia gospodarczego wybudowanego nielegalnie przed wjazdem do garażu".
W piśmie procesowym z [...] lipca 2022r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika (siostrę) wniósł dodatkowo o "nakazanie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. zmiany inspektora prowadzącego w sprawie wyjaśnienia istotnych spraw rozbudowy, przebudowy budynku nr [...]". W uzasadnieniu sformułowano liczne zarzuty wobec działań PINB. Podkreślił też, że samowola budowlana Inwestora negatywnie wpływa na stan zdrowia mieszkańców budynku nr [...]. Do pisma dołączono m.in. dokumentację fotograficzną obrazującą stan kontrolowanego budynku. Nie zgłoszono jednak w tym zakresie wniosków dowodowych.
Organ odwoławczy w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazanych.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została ocena legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nakazania przedłożenia dokumentów, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. W ocenie organu Inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę dla robót zrealizowanych po odbiorze budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (a polegających na rozbudowie budynku). Organ uznał jednak, że istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych – co jest kwestionowane przez Skarżącego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie, w sprawie nie zostały bowiem należycie wyjaśnione przez organ okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia.
Przypomnieć więc należy, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego - z mocy art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obciąża obowiązek wyczerpującego zebrania w danej sprawie materiału dowodowego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Nie może być zatem uznany za zgodny z prawem akt prawny wydany bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrany wyczerpująco materiał dowodowy organ winien ocenić zgodnie z art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny materiału dowodowego). Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie.
Przechodząc do dalszych wyjaśnień, Sąd przypomina również, że 19 września 2020 r. zmieniły się przepisy ustawy Prawo budowlane. Z tym dniem weszła bowiem w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471 – ustawa nowelizująca). Zgodnie z art. 25 ww. ustawy - do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wskazać też trzeba na art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym: do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (21 września 2020 r.) wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast wyjątkiem od tej zasady są przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą (art. 28 pkt 1a ustawy nowelizującej). Jak wynika z powyższych regulacji, w badanej sprawie winny być stosowane przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym sprzed wskazanej nowelizacji (wszczęcie postępowania nastąpiło bowiem) 15 września 2020r. z wyłączeniem jednak przepisu art. 36a ust. 5, który powinien być stosowany w brzmieniu obecnie obowiązującym.
Przed wyjaśnieniem szczegółowszych powodów wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, w pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 p.b. Przepis ten w ustępie 1 stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W myśl art. 48 ust. 2 p.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2, o czym stanowi art. 48 ust. 3 u.p.b.
W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, zastosowanie znajduje art. 48 ust. 4 u.p.b.
W badanej sprawie organ I instancji zgromadził materiał dowodowy (między innymi ekspertyzę zawierającą opis wykonanych robót budowlanych, wyniki kontroli budynku oraz projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...] czerwca 1986r.), którego analiza doprowadziła do wniosków co do tego, że Inwestor po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego zrealizował roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. PINB podjął działania zmierzające do zalegalizowania samowoli budowlanej, a organ odwoławczy zaakceptował te ustalenia i za prawidłowe uznał wdrożenie procedury legalizacyjnej.
W tym miejscu należy zatem wskazać, że postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, choćby nie były już prowadzone i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu) a kończy postępowanie bądź zatwierdzenie projektu budowlanego bądź nakaz rozbiórki.
Jak mowa wyżej, drugi etap postępowania - wstrzymanie robót budowlanych i nakazanie przedstawienia dokumentów determinuje ustalenie organu, że po pierwsze obiekt budowlany zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę, po drugie obiekt ten nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (posadowieniu obiektu nie sprzeciwia się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy prawa miejscowego i po trzecie, stan techniczny obiektu jest na tyle dobry, że można go doprowadzić do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.
W rozpoznawanej sprawie WINB uznał, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego są roboty budowlane zakwalifikowane jako rozbudowa budynku mieszkalnego. Podstawową przesłanką do uruchomienia wyżej opisanego postępowania w sprawie powinno być zatem nadto ustalenie przede wszystkim, czy część budynku zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, daje się wyodrębnić bez konieczności ingerencji w część obiektu legalnie zrealizowaną.
Zdaniem Sądu – "część" obiektu budowlanego w aspekcie, o którym mowa jest w art. 48 ust. 1 p.b. należy rozumieć jako część obiektu dająca się samodzielnie wyodrębnić z obiektu stanowiącego całość. Przepis ten powinien być więc stosowany w sytuacji realizacji bez pozwolenia na budowę samodzielnie dającego się wyodrębnić fragmentu obiektu budowlanego – jego części. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie ( m.in.: wyrok NSA z 9 marca 2021r. II OSK 1504/18, wyrok WSA w Krakowie z 4 listopada 2015 r. II SA/Kr 941/15, wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2014, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 428/14 – dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że wybudowana w ramach samowoli budowlanej część obiektu budowlanego by zastosować art. 48 ust 1 p.b. musi być na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą – legalnie zrealizowaną część obiektu. Jeżeli w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 p.b. Wówczas zasadnym jest przeprowadzenie postępowania w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 p.b., które dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 p.b. (vide:. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r. II SA/Kr 1347/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 listopada 2015 r. II SA/Kr 941/15 – dostępne na stronie jw.).
Organ, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie przeanalizował ani nie wyjaśnił czy przypadek taki zachodzi w niniejszej sprawie - a zatem czy Inwestor w ramach samowoli budowlanej zrealizował samodzielny (dający się wyodrębnić) fragment budynku a ewentualna jego rozbiórka będzie bez istotnej ingerencji w tą pozostałą, legalnie zrealizowaną część obiektu. Jest to o tyle istotne w sprawie, że organ nie określił przedmiotu rozbudowy budynku, a przed organem I instancji prowadzone jest odrębne postępowanie (obecnie zawieszone) w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu budynku w warunkach istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z akt sprawy nie wynika jaki jest zakres tego postępowania. Formułując zaś w badanej sprawie nakaz wstrzymania robót budowlanych, WINB nie określił w sentencji postanowienia charakterystycznych parametrów technicznych i lokalizacji tych części obiektu, które zostały zakwalifikowane jako rozbudowa. Organ ograniczył się do odesłania, w zakresie oznaczenia budynku poddanego rozbudowie, do numeracji wynikającej z geodezyjnej ewidencji budynków oraz do wyrywkowego opisania (i to jedynie w uzasadnieniu postanowienia) robót budowlanych zrealizowanych w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tymczasem (zwłaszcza w sytuacji, gdy toczy się odrębne ww. postępowanie mające na celu usunięcie skutków samowoli budowlanej dotyczące tego samego obiektu) organ był zobligowany do ustalenia zakresu prac realizowanych legalnie i nielegalnie - co pozwoli na ustalenie czy zrealizowane w ramach samowoli budowlanej fragmenty budynku mogą być uznane za części tego obiektu w rozumieniu art. 48 ust 1 p.b. a zatem czy organ może procedować w oparciu o ten przepis czy też należy stosować tzw. tryb naprawczy (art. 50 - 51 p.b.).
Sąd na tym etapie poddaje ocenie przede wszystkim czy organ wszczął postępowanie w sposób legalny (faktycznie doszło do samowoli budowlanej) oraz czy stosuje prawidłowy tryb zmierzający do likwidacji stanu samowoli budowlanej. Oprócz trybu z art. 48 oraz 49b (samowola budowlana dotycząca prac podlegających zgłoszeniu) likwidacji stanu samowoli budowlanej służą także ww. przepisy art. 50-51 p.b.. Mają one zastosowanie do innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). Postępowanie to także zmierza do legalizacji samowoli budowlanej lub istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 4 p.b.) lub nakazu rozbiórki (art. 51 ust. 5 p.b.).
W realiach rozpoznawanej sprawy brak prawidłowości stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że budynek lub jego samodzielna (wyodrębniona) część została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz brak precyzyjnego określenia zakresu i przedmiotu rozbudowy - stanowi istotną obrazę przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. mającą wpływ na wynik sprawy i daje podstawę do eliminacji postanowienia wydanego w oparciu o art. 48 ust. 2 p.b. z obrotu prawnego.
Nie jest to jedyna wadliwość postępowania, jakiej dopatrzył się Sąd. Otóż jak wyżej wskazano, przechodząc do drugiego etapu postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 p.b., organ dokonuje oceny czy obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, a stan techniczny obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Organ odwoławczy ocenił tę kwestię w stopniu niedostatecznym. Organ II instancji wskazał wprawdzie, że teren na którym posadowiony jest obiekt będący przedmiotem postępowania objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] października 2019r. nr [...] i jego legalizacja jest możliwa (albowiem "inwestycja została zrealizowana przed wejściem w życie ww. planu i istniejąca zabudowa jest do zachowania"), nie poczynił jednak żadnych ustaleń w odniesieniu do poszczególnych ustaleń planu. Tymczasem np. zgodnie z § 6 ust. 7 ww. planu szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy należy zastosować także w przypadku rozbudowy istniejącego budynku. Organ zakwalifikował zrealizowane samowolnie roboty budowlane jako rozbudowę budynku, nie zweryfikował jednak czy możliwość taka (legalizacji obiektu) wynikała by z powyższej regulacji planistycznej. Wyjaśnić przy tym należy, że organ zobligowany był do dokonania oceny dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w odniesieniu właśnie do tej uchwały przyjętej [...] października 2019r. przesłanka określona w art. 48 ust. 2 p.b. została bowiem sformułowana w czasie teraźniejszym (w przepisie tym mowa jest o ustaleniach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego) - co należy odnosić do planu obowiązującego w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego.
Organ nałożył co prawda na Inwestora obowiązek przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Ś. o zgodności budowy z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego ale podkreślenia wymaga, iż organ winien wzywać inwestora do przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację samowolnie wybudowanego obiektu tylko po weryfikacji, że legalizacja jest możliwa. Wzywanie Inwestora do przedłożenia dokumentacji by później po złożeniu przez niego wymaganych dokumentów nakazać rozbiórkę z powodu niezgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub techniczno-budowlanymi, kłóci się z ogólnymi zasadami, jakimi rządzi się postępowanie administracyjne. W szczególności postępowanie takie narusza art. 7 k.p.a. który stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 8 § 1 k.p.a. który mówi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali czy doszło do samowoli budowlanej w aspekcie pozwolenia na budowę z [...] czerwca 1986r., przy czym o samowoli mowa być może jeżeli doszło do realizacji innego w sensie funkcjonalnym, gabarytowym lub lokalizacyjnym obiektu niż ten na który inwestor pozwolenie na budowę uzyskał. Inne przypadki należy traktować, jako odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W zależności od ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, przy czym jeżeli ustalenia stanu faktycznego nakazywały prowadzenie postępowania w oparciu o art. 48 p.b. organ w pierwszej kolejności oceni czy legalizacja zrealizowanych robót budowlanych jest możliwa przez pryzmat art. 48 ust. 2 p.b. (zgodność obiektu z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i techniczno-budowlanymi).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyjaśnienia wymaga, że Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie organu (w oparciu o art. 145a § 1 p.p.s.a). o wydanie decyzji o określonej treści. Przepis ten pozwala bowiem sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze stwierdzone powyżej naruszenia przepisów postępowania, w ocenie Sądu niezasadne jest zastosowanie powołanego przepisu.
O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu (500 zł).