II SA/GD 395/24

II SA/Gd 395/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2024 r., nr SKO Gd/5147/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla punkt 2 zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 6 lipca 2023 r. G. K. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wystąpił do Burmistrza Miasta R. (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką H. K.
Decyzją z 24 lipca 2023 r. Burmistrz, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie prawa do wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał m.in., że H. K. ma
9 lat i uczęszcza aktualnie do przedszkola, a od września br. rozpocznie naukę w pierwszej klasie integracyjnej. Burmistrz wskazał, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z 9 maja 2023 r. wskazuje, iż córka Wnioskodawcy jest niepełnosprawna intelektualnie
w stopniu lekkim; uczęszcza na basen oraz hipoterapię, obecnie nie są realizowane świadczenia w ramach NFZ.
Organ pierwszej instancji podał następnie, że z załączonej do wniosku dokumentacji wynika, iż Wnioskodawca ostatnie zatrudnienie podejmował do 29 sierpnia 2008 r. (umowa zawarta na okres od 14 grudnia 2004 r. do 29 sierpnia 2008 r.). Burmistrz podkreślił,
że podstawą uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z pracy zarobkowej bądź zaniechanie podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki osobie niepełnosprawnej - w tym przypadku niepełnosprawnemu dziecku. Świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić rekompensatę utraconego dochodu osobie, która świadomie na czas sprawowania opieki pozbawia się możliwości podjęcia zatrudnienia. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Strona oświadczyła, iż nie pracuje zawodowo od października 2009 r. ("Pracowałem jako specjalista DTP (przygotowanie publikacji do druku) w firmach w T. Mam wykształcenie średnie, ze względu na zawiłą sytuację na rynku usług tego typu, czyli coraz częstsze maszynowe produkcje, zamiana czynnika ludzkiego na obsługę przez komputery, muszę się przekwalifikować by podjąć inną pracę zarobkową. Jednak dopóki H. uczęszcza do szkoły, będzie potrzebowała ciągłej opieki".).
Zdaniem Burmistrza z załączonej dokumentacji i składanych przez Wnioskodawcę oświadczeń wynika, iż nie zrezygnował on z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką H., ponieważ ostatnie zatrudnienie ustało w 2009 r., a córka urodziła się w 2014 r., od tego czasu Wnioskodawca nie podjął żadnego zatrudnienia, nie przekwalifikował się również zawodowo w celu zwiększenia swoich szans na rynku pracy.
Po przytoczeniu treści przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. organ pierwszej instancji wskazał, że odmówił Stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brak rezygnacji z zatrudnienia w celu zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnej córce oraz brak związku przyczynowego między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia
a opieką nad niepełnosprawną córką.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 16 lutego
2024 r.: uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1), odmówiło Wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką H. K. za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. (pkt 2), przyznało Wnioskodawcy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką H. K. na czas określony od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2028 r.
w wysokości 2.998 zł miesięcznie (pkt 3).
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując m.in., że 6 lipca 2023 r. do Burmistrza wpłynął wniosek Strony
o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką H. (urodzoną 2 maja 2014 r.), która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z 18 maja
2023 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych z przyczyn 01-U 05-R (upośledzenie umysłowe; upośledzenie narządu ruchu), ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Orzeczenie wydano do 31 maja 2028 r. Do wniosku dołączono również orzeczenie Powiatowego Zespołu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych w W. o potrzebie kształcenia specjalnego
z 9 maja 2023 r., z którego wynika, że H. jest dzieckiem niepełnosprawnym intelektualnie w stopniu lekkim, była dwukrotnie odroczona od spełniania obowiązku szkolnego; H. wymaga intensywnej pomocy i wsparcia ze strony nauczyciela wspomagającego. Kolegium wskazało, że z oświadczenia Wnioskodawcy z 4 lipca 2023 r. wynika, iż opiekuje się córką od urodzenia; córka wymaga ćwiczeń fizjoterapeutycznych, uczęszcza na zajęcia na basenie oraz zajęcia hipoterapii, wymaga całodobowej opieki ze względu na niepełnosprawność umysłową oraz opóźniony rozwój mowy; córka rano potrzebuje pomocy przy przygotowaniu do wyjścia do przedszkola/szkoły, jest zaprowadzana na zajęcia i odbierana po zajęciach ze szkoły, na wszelkie dodatkowe zajęcia musi być zaprowadzana i odbierana; nie może zostać sama w domu, wymaga pomocy przy codziennych ćwiczeniach usprawniających motorykę, a ze względu na trudności w zasypianiu wymaga też stałych rytuałów wieczornych. Wnioskodawca oświadczył również, że od października 2009 r. nie pracuje zawodowo, od tego czasu pracuje nieodpłatnie pomagając żonie przy prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, która jest jedynym źródłem dochodu rodziny. Okoliczności te potwierdzono w odwołaniu ("We wniosku zawarłem informację o tym, że nie jestem zatrudniony od
2009 r., jednak od tego czasu pracuję nieodpłatnie pomagając mojej żonie A. przy działalności gospodarczej jednocześnie zajmując się naszymi dziećmi, a ja głównie od 2014 r. opiekuję się H.".).
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy ocenił, że przyczyną rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia przez Wnioskodawcę od 2009 r. była okoliczność,
iż pomagał on żonie w prowadzeniu działalności gospodarczej ("pracował nieodpłatnie"),
a dodatkowo zajmował się dziećmi, w tym niepełnosprawną córką H. Zdaniem Kolegium pierwszą i zasadniczą przyczyną niepodejmowania zatrudnienia przez Stronę od października 2009 r. była właśnie okoliczność, że konieczna była pomoc żonie
w prowadzeniu przez nią działalności gospodarczej. Kolegium wskazało, że 19 listopada 2009 r. urodziła się córka G. i A. małżonków K. - L. Data ta zbiega się z okresem zaprzestania pracy zarobkowej Wnioskodawcy.
Jako prawidłowe organ odwoławczy ocenił stanowisko organu pierwszej instancji,
że Wnioskodawca nie przekwalifikował się, nie podjął starań o poprawienie swojej sytuacji na rynku pracy, co wskazuje na to, że nie starał się aktywnie poszukiwać pracy, bowiem "pracował nieodpłatnie" pomagając żonie w prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Podkreślono, że niepełnosprawna córka H. urodziła się w 2014 r., czyli przez 5 lat Wnioskodawca faktycznie prowadził z żoną działalność gospodarczą, zanim urodziła się H. Kolegium przyznało, że opieka nad dziećmi, w szczególności nad dzieckiem niepełnosprawnym, wymaga zaangażowania, wysiłku i czasu rodziców, jednak w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Wnioskodawcę a opieką nad niepełnosprawną córką. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowiłoby w tym przypadku nie rekompensatę finansową za rezygnację/niepodejmowanie zatrudnienia, co było celem ustawodawcy, ale poprawę sytuacji finansowej rodziny. Podkreślono, że wszyscy rodzice, także ci, którzy pracują zawodowo, muszą sobie radzić z opieką nad dziećmi, zaprowadzaniem do przedszkola, szkoły, prowadzeniem na zajęcia dodatkowe, itd.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że z dniem 1 stycznia 2024 r. zmianie uległy przepisy u.ś.r., w tym przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego i kryteriów jego przyznania. Kolegium podało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce albo ojcu, jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem
o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka
w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy odmówił Wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r.
Końcowo Kolegium podało, że zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r.
o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) - dalej: "u.ś.w.", w sprawach
o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku rozstrzygnięcia niniejszą decyzją ostateczną o prawie Wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. stwierdzić należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego Strony nie powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., a zatem należało uwzględnić przepisy nowe. Zdaniem Kolegium fakt sprawowania opieki przez Wnioskodawcę na córką H. nie budzi wątpliwości. H. K. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Orzeczenie wydano do 31 maja 2028 r.
W skardze na decyzję organu odwoławczego G. K., wnosząc o jej uchylenie w punkcie 2, zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do
31 grudnia 2023 r., poprzez jego nieprawidłową interpretację polegającą na zawężonym rozumieniu przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, sprowadzającą się do stworzenia przez organ wymogu rezygnacji z zatrudnienia/pracy zarobkowej bezpośrednio przed podjęciem się opieki - w sytuacji, gdy przepis ten nie zakreśla żadnych ram czasowych na wystąpienie
z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne i od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi, a organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy w dacie składania wniosku wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2023 r., poz. 803 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez naruszenie wymogu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, praworządnego, sprawiedliwego prowadzenia postępowania
i rozstrzygnięcia sprawy, skutkujące w szczególności dokonaniem dowolnych, nie mających oparcia w rzeczywistości ustaleń:
1. co do braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością opieki nad córką H.;
2. co do zakresu opieki nad córką H. legitymującą się orzeczeniem
o niepełnosprawności wydanym 18 maja 2023 r. łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji
i edukacji i zrównanie zakresu tejże opieki do standardowych obowiązków opiekuńczych rodziców wobec dzieci nie dotkniętych niepełnosprawnością.
W uzasadnieniu Skarżący zarzucił, że stanowisko organów obu instancji w zakresie, w jakim ich zdaniem nie spełnił on przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie przed 1 stycznia 2024 r., jest w zupełności błędne. Wskazano, że organy nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanego art. 17 u.ś.r.
(w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) i w konsekwencji tego wydały decyzje naruszające zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania.
Skarżący przyznał, że w 2009 r. zrezygnował z zatrudnienia i pomagał żonie
w prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, łącząc to z opieką nad córką L. - był to wspólny wybór, dla dobra interesów rodziny. Odkąd jednak na świecie pojawiła się H., dotknięta niepełnosprawnością, zakres opieki nad nią obiektywnie uniemożliwiał wspieranie żony w prowadzeniu działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie, jak i podjęcie jakiejkolwiek innej pracy zarobkowej. Zdaniem Skarżącego uwagi na temat tego, że nie przekwalifikował się, nie podjął starań o poprawę swojej sytuacji na rynku pracy, są w zupełności nieadekwatne do sytuacji jego i jego rodziny. Skarżący podkreślił, że pomimo tego, iż od 1 stycznia 2024 r. mógłby łączyć pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego (przyznanego na podstawie nowych przepisów, obowiązujących od tej daty) z uzyskiwaniem dochodów z pracy zarobkowej - pracy tej nie podjął, gdyż uniemożliwia mu to zakres opieki nad córką.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Skarżący zwrócił uwagę, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji
z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem
o przyznanie świadczenia, nie można również podważać prawa do świadczenia w sytuacji, gdy strona wcześniej nie podejmowała aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak u podstaw rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia) na dzień składania wniosku jest konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zdaniem Skarżącego prawidłowa interpretacja przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że istnieje oczywisty związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością opieki nad córką H. Spełnia więc wszelkie przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego pod rządami przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2023 r.
Końcowo Skarżący wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne powinno być mu należne począwszy od 1 marca 2023 r. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2a u.ś.r., jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia
o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca,
w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Strona podała, że wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności dla córki H. został złożony 8 marca 2023 r., orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane 18 maja 2023 r., a wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożono 6 lipca 2023 r., czyli przed upływem 3 miesięcy od wydania orzeczenia.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy
w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 16 lutego 2024 r., którą organ odwoławczy: uchylił w całości decyzję Burmistrza Miasta R. z 24 lipca 2023 r. odmawiającą G. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego
z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką H. K. (pkt 1); odmówił Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką H. K. za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. (pkt 2); przyznał Skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką H. K., na czas określony od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2028 r.
w wysokości 2.998 zł miesięcznie (pkt 3).
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), która
w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce lub ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przytoczonej wyżej regulacji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne w związku
z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Należy zwrócić uwagę, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała. Zdaniem Sądu użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie,
a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.
Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację
z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r.
sygn. akt I OSK 1148/20 wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy
w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oceniając, że w sprawie brak jest związku czasowego pomiędzy rezygnacją przez niego z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.).
Organ odwoławczy podzielił powyższe stanowisko organu pierwszej instancji. Kolegium oceniło również, że w wyniku rozstrzygnięcia decyzją ostateczną o prawie Skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego Strony nie powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., a zatem należało uwzględnić przepisy nowe, tj. regulacje wprowadzone na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1429).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii akcentowanego przez organy obu instancji związku czasowego w zakresie "powiązania" momentu rezygnacji przez Skarżącego z zatrudnienia z podjęciem przez niego opieki nad niepełnosprawną córką należy wskazać, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił
o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (w niniejszej sprawie G. K. złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia 6 lipca 2023 r.). Należy również zaznaczyć, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji
z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. W judykaturze akcentuje się, że nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (zob. wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 218/20).
Przechodząc do oceny stanowiska organu odwoławczego należy wskazać, że organ ten słusznie zauważył, iż od 1 stycznia 2024 r. weszły w życie przepisy u.ś.w. (z wyjątkiem przepisów wyraźnie wskazanych w art. 71 tej ustawy). Kolegium trafnie wskazało także na brzmienie art. 63 ust. 1 u.ś.w., zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne
i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tj. u.ś.r. - przypisek Sądu) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia
31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
Powyższa regulacja była podstawą dla przyjęcia przez organ odwoławczy, że skoro prawo do świadczenia pielęgnacyjnego Strony nie powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. to należało uwzględnić przepisy nowe.
Powyższe stanowisko należy uznać za nieprawidłowe. Kolegium błędnie bowiem założyło, że w niniejszej sprawie należy zastosować przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r.
W ocenie Sądu przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy interpretować w ten sposób,
że jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustali, iż zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego spełniał przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, jak również do 31 grudnia 2023 r. spełnione zostały wszystkie inne warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego według przepisów obowiązujących do tej daty, to przyjąć należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia wniosku, zatem do dnia 31 grudnia 2023 r.
Z uwagi na użyte w art. 63 ust. 1 u.ś.w. sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone
w ustawie przesłanki jego przyznania. To, czy Skarżący je spełnia należy już do istoty sprawy, która wobec wadliwego zastosowania przepisów prawa procesowego (o czym dalej) nie została właściwie rozstrzygnięta.
Ponadto na możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego także "od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r.", a zatem - przyjmując, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego według dotychczasowego brzmienia art. 17 u.ś.r. powstało, czy też mogło powstać przed
1 stycznia 2024 r. - na konieczność rozstrzygania sprawy na podstawie dotychczasowych przepisów, wprost wskazuje treść art. 63 ust. 2 u.ś.w., stanowiąc, że osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane,
z uwzględnieniem ust. 3 i 4.
Wobec tak sformułowanych przez ustawodawcę przepisów przejściowych uznać należy, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza w danej sprawie spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. na dzień złożenia wniosku, najpóźniej na dzień 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie w takiej sytuacji możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych, stosowanych na podstawie art. 63 ust. 1 u.ś.w. (zob. wyroki: WSA
w Poznaniu z 20 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 109/24 i WSA w Olsztynie z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 912/23). Poza tym wniosek taki płynie również z uzasadnienia projektu u.ś.w., w którym wskazano na to, że nowe warunki w przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego zaczną obowiązywać od dnia 1 stycznia 2024 r. i dotyczyć będą wszystkich osób składających wnioski po raz pierwszy po tej dacie. Natomiast osoby, które nabyły lub nabędą prawo do świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami, nad którą jest sprawowana opieka nie wybierze własnego świadczenia wspierającego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 6 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 105/24).
W dalszej kolejności należy wskazać na dostrzeżone przez Sąd uchybienia organów w zakresie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Nie ulega wątpliwości, że postępowanie dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga uwzględniania szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie oraz osoby potrzebującej opieki. Stąd, dla wyprowadzenia prawidłowych wniosków, będących podstawą decyzji
w tym przedmiocie, konieczne jest zachowanie odpowiedniej staranności w zebraniu
i rozpatrzeniu materiału dowodowego.
Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie, w myśl art. 80 k.p.a., dokonania oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Trzeba przy tym wyraźnie podkreślić, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie (w niniejszym przypadku przepisy art. 17 u.ś.r.).
W judykaturze wskazuje się, że wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego
i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności
i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych
i rozpatrzonych dowodów. To zaś uzasadnia tezę, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 2111/21).
W rozpoznawanej sprawie, wbrew wyraźnej regulacji § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 893) - dalej: "Rozporządzenie", nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego ze Skarżącym.
Tymczasem zgodnie z art. 107 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.
o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.) rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych u osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Wywiad środowiskowy jest zatem podstawowym dowodem, na podstawie którego można ustalić te okoliczności.
Z kolei zgodnie z § 7 ust. 3 Rozporządzenia w przypadku przeprowadzania wywiadu w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 107 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy, wywiad przeprowadza się z osobą deklarującą sprawowanie faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie, w miejscu sprawowania tej opieki, w obecności osoby, nad którą jest sprawowana faktyczna opieka.
Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony (brak jest takiego dowodu
w aktach sprawy).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym dowodem, stanowi on element postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń opiekuńczych. Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie
w kontekście przesłanek warunkujących ich przyznanie. Brak wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, ubiegającego się o przyznanie świadczenia. Przeprowadzenie wywiadu
w miejscu zamieszkania strony umożliwia pracownikowi socjalnemu uwzględnienie indywidualnych cech, sytuacji osobistej i rodzinnej wnioskodawcy i członków jego rodziny, które mogą mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy oraz oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę do przyznania wnioskowanej pomocy (zob. wyrok WSA w Łodzi z 13 października 2020 r. sygn. II SA/Łd 583/20).
W sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest prawidłowe ustalenie, czy rodzaj lub ilość czynności związanych z opieką nad członkiem rodziny uniemożliwia wnioskodawcy podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze i formie. Podstawą koniecznych w sprawie rozważań powinno być poszerzone postępowanie wyjaśniające, które potwierdziłoby przedstawiany przez wnioskodawcę sposób i zakres opieki sprawowanej nad członkiem rodziny.
Organ pomocowy powinien był przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania Skarżącego i jego córki, aby wyeliminować ewentualne wątpliwości związane zarówno z samym faktem sprawowania przez Stronę opieki nad córką, jak i jej zakresem. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie dałoby możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną córką.
W sprawie nie poczyniono żadnych ustaleń co do samodzielności H. K. i zakresu faktycznie sprawowanej przez Strony nad córką opieki. Skutkuje to koniecznością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z udziałem Skarżącego i jego córki (zleconym przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a.). Uwaga pracownika socjalnego powinna zostać skierowana na ustalenie zakresu, skali i charakteru czynności opiekuńczych Strony, przy uwzględnieniu i ustaleniu rzeczywistych potrzeb opiekuńczych osoby podlegającej opiece, a wynikających z jej schorzeń, jak też z wszelkich uwarunkowań zdrowotnych.
Należy zauważyć, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym jej zakres lub charakter. Nie wskazano w szczególności, aby opieka ta musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota omawianego świadczenia pozwalają uznać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny,
a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać,
że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1867/21).
Podsumowując Sąd stwierdza, że w sprawie nie podjęto koniecznych czynności dla zweryfikowania zakresu sprawowanej przez Skarżącego opieki nad córką oraz jej wymiaru, które to okoliczności determinują ocenę spełnienia przesłanki umożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczy to o naruszeniu prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) oraz przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazujących rozstrzyganie sprawy na podstawie wyczerpująco zebranego, całościowo rozpatrzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. Zastrzeżenia Sądu budzi również sposób wykładni
i zastosowania w niniejszej sprawie przez Kolegium przepisów prawa materialnego,
tj. art. 63 ust. 1 u.ś.w. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., co w tych warunkach miało wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało brak poczynienia ustaleń faktycznych oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił punkt 2 zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 P.p.s.a.).
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 9 akt sądowych), a strona skarżąca
w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]