II SA/Bd 504/24

II SA/Bd 504/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Joanna Brzezińska
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi G. . w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Starosta R. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. zezwolił firmie Grupa "[...]" sp. z o.o. w D. (dalej: "skarżąca", "spółka") na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów drewnianych i pozostałych na terenie firmy o następujących kodach: 03 01 05, 15 01 03, 03 03, 01, 17 02 01, 20 01 38, 03 03 07, określając jednocześnie termin ważności zezwolenia do [...] stycznia 2023 r.
Następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Starosta R. orzekł o zmianie w części "Zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, znak: [...] z dnia [...] maja 2013 r., zmienione decyzją z dnia [...] maja 2014 r. wydanego przez Starostę R. dla spółki poprzez dodanie w punkcie 1 decyzji odpadów o następujących kodach: 03 01 05, 16 03 06, 19 12 01, 19 12 07, 19 12 08, 19 12 10, 19 12 12, 20 03 07. Ponadto zmianie uległ punkt 5 decyzji, który otrzymał następujące brzmienie: Przetwarzanie odpadów drewnianych i pozostałych będzie realizowane przy zastosowaniu procesu [...] i polegać będzie na rozdrobnieniu mechanicznemu, w dalszej części zmieleniu na młynie w celu otrzymania frakcji drewna rozdrobnionego przeznaczonego do elektrowni, elektrociepłowni oraz cementowni jako biopaliwo i paliwo alternatywne. Pozostałe punkty ww. decyzji pozostały bez zmian.
Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Starosta R. ponownie zmienił pkt 5 decyzji na przetwarzanie odpadów poprzez dopisanie, iż po mechanicznym rozdrobnieniu odpadów i zmieleniu ich w młynie utracą status odpadów i stanowią produkt lub surowiec do dalszej produkcji galanterii ogrodowej, a pozostałości zostają rozdrobnione w młynie, gdzie powstaje produkt zwany zrębką lub biomasą, która przekazywana jest do elektrowni bądź elektrociepłowni jako biomasa drzewna, również do zakładów jako surowiec do produkcji płyt oraz do firm m.in. M. Ś. jako zrębki opałowe, leśne bądź inne biopaliwa, paliwa alternatywne.
2. Wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 2015 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. w części dotyczącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów o następujących kodach - 03 01 05, 19 12 08, 19 12 10, 19 12 12, 20 03 07, z uwagi na fakt, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Wnioskodawca wskazał, że w związku ze zgłoszeniem o podjęcie interwencji dotyczącej uciążliwości odorowej oraz magazynowaniem "zmielonych" odpadów komunalnych, w dniach [...] czerwca 2023 r. przeprowadził kontrolę w firmie skarżącej w wyniku której stwierdzono, że przetwarzane przez zakład odpady o kodzie 19 12 10 i 19 12 12 stanowią mieszaninę różnych odpadów pochodzących z mechanicznej obróbki odpadów o różnych kodach, tj. tworzywa sztuczne, drewno, metal, szkło. Odpady o kodach 03 01 02, 20 03 07 stanowiące m.in. płyty wiórowe, fornir oraz odpady wielkogabarytowe zawierają w swoim składzie kleje, lakiery, laminaty oraz tworzywa sztuczne takie jak gąbki i tekstylia. Ponadto zgodnie z posiadanym zezwoleniem zakład może również przetwarzać odpady o kodzie 19 12 08 stanowiące tekstylia, które również wykonane są z tworzyw sztucznych (poliester). Produkt powstający po rozdrobnieniu ww. odpadów zgodnie z posiadanym zezwoleniem stanowi zrębkę drewnianą lub biomasę i traci status odpadu.
W ocenie wnioskodawcy brak jest podstaw do uznania, iż powstająca zrębka pochodząca z rozdrobnienia odpadów zawierających tworzywa sztuczne, kleje, lakiery, laminaty, spełnia łącznie warunki, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Ponadto brak jest również możliwości uznania, że zastosowanie zrębki nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska. Spalanie zrębki zawierającej tworzywa sztuczne, leje, lakiery, laminaty w instalacjach nie przystosowanych do spalania tego rodzaju produktu prowadzi do zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego uwalniając szkodliwe dla zdrowia substancje, takie jak dioksyny, furany, rtęć, polichlorowane bifenyle (PCB) i wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA).
3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a.") stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. o zmianie "Zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów" z dnia [...] lutego 2013 r. wydanego dla skarżącej jako wydanej z rażącym naruszeniem przede wszystkim przepisu art. 155 k.p.a., co doprowadziło do ominięcia przepisów ustawy o odpadach w zakresie dotyczącym postępowania o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a także przepisów innych ustawy, w tym ustawy środowiskowej.
4. Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się jej uchylenia.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
- art. 11 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne, wybiórcze i jednostronne uzasadnienie swojego stanowiska przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a tym samym niezrealizowanie zasady przekonywania i powiązanej z nią zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji;
- art. 9 oraz 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...];
- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;
- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, bowiem Stronie nie zostało prawidłowo doręczone zawiadomienie z dnia [...] października 2023 r., a w konsekwencji tego nie miała ona możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz złożenia ewentualnych dowodów;
- art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie arbitralnej oceny, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenie prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo, iż z akt sprawy nie wynika, by do wydania ww. decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa;
- art. 61 § 4 k.p.a. w zw. art. 44 k.p.a. poprzez niezawiadomienie przez strony o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego a w konsekwencji powyższych naruszeń, 1 naruszenie przez organy obu instancji art. 10 § 1 k.p.a. statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 8 k.p.a. statuującego zasadę budzenia zaufania uczestników do władzy publicznej oraz art. 9 k.p.a. statuującego zasadę informowania.
5. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium decyzją z [...] marca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2023 r.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokona tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Tymczasem w dacie wydania decyzji "pierwotnej" w dnu [...] lutego 2013 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogów odpadów (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1206). Natomiast w dniu 18 maja 2015 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie katalogów odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923). Z tego wynika, że w dniu [...] maja 2015 r. obowiązywało inne rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów niż w dniu wydania decyzji pierwotnej. Doszło więc do zmiany stanu prawnego, co zostało przez Starostę pominięte. Kolegium podkreśliło także, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści sprawy administracyjnej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy zmiana zezwolenia dokonana badaną decyzją z [...] maja 2015 r. rozszerzyła zakres "pierwotnej" treści zezwolenia na nowe rodzaje odpadów, niż te które były objęte zezwoleniem. Postępowanie zakończone "pierwotną" decyzją dotyczyło zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów drewnianych i pozostałych wynikających z treści wniosku. W decyzji zmieniającej z naruszeniem art. 155 k.p.a. rozszerzono więc rodzajowo i ilościowo warunki przetwarzania odpadów, poprzez zwiększenie rodzaju odpadów, również o odpady inne niż pochodzące z drewna, a co za tym idzie zwiększono też ogólną ilość odpadów objętych zezwoleniem. Takie działanie wykracza poza dopuszczalne granice stosowania art. 155 k.p.a. i doprowadziło do ominięcia przepisów ustawy o odpadach w zakresie udzielania zezwoleń.
Odnosząc się do sformułowanych zarzutów Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. W ocenie organu zaskarżona decyzja w sposób szczegółowy wyjaśnia zaistniały stan faktyczny i przedstawia stan prawny oraz wskazuje podstawy prawne stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Z akt sprawy wynika, że stronie skutecznie doręczono zawiadomienie z dnia [...] października 2023 r. o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i o możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz do złożenia ewentualnych dowodów stosownie do przepisu art. 10 § 1 kpa. Akta sprawy zawierają potwierdzenie odbioru z informacją o awizowaniu pisma w dniach 2 i [...] listopada 2023 r.
6. W skardze do tut Sądu skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
- art. 11 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne, wybiórcze i jednostronne uzasadnienie swojego stanowiska przez organ, a tym samym niezrealizowanie zasady przekonywania i powiązanej z nią zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegający na niezałatwieniu sprawy zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, gwarantującymi należytą ochronę słusznych interesów skarżącej;
- art. 9 oraz 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...];
- art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie arbitralnej oceny, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenie prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo, iż z akt sprawy nie wynika, by do wydania ww. decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wydanie decyzji zmieniającej nie wykraczało poza dopuszczalne granice stosowania art. 155 k.p.a. i nie doprowadziło do ominięcia przepisów ustawy o odpadach w zakresie udzielenia zezwoleń;
- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r. pomimo, iż nie ziściły się przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą podniesione zarzuty.
7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
8. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
9. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2023 r., którą w trybie nadzwyczajnym organ stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Starosty [...] z [...] maja 2015 r. o zmianie zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów.
Powyższa decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odnośnie do tej przesłanki należy podkreślić, że "rażące" naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.
10. W kontekście powyższego sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze na gruncie niniejszej sprawy przyjęło w istocie trzy okoliczności związane z decyzją starosty jako "rażące naruszenie prawa". Po pierwsze stwierdzono, że decyzja narusza art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zakwestionowanej decyzji, dalej jako "ustawa środowiskowa") w zw. z § 3 ust. 1 pkt 80 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Po drugie nieprawidłowe zastosowanie art. 155 k.p.a. skutkowało pominięciem obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie części odpadów. Po trzecie w sprawie naruszono także art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Zdaniem sądu ustalenia dokonane przez kolegium w powyższym zakresie były prawidłowe, a zatem udowodnione zostało, że decyzja starosty rażąco narusza prawo.
Jeśli chodzi o naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej trzeba powiedzieć, że zgodnie z tym artykułem wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obligatoryjne przed uzyskaniem zezwoleń na: zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów, zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi podstawowy element oceny zgodności planowanej działalności z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Ma ona na celu przeanalizowanie wpływu przedsięwzięcia na środowisko i jest nieodzowna w procesie podejmowania decyzji administracyjnych dotyczących działalności w zakresie gospodarowania odpadami.
W przedmiotowej sprawie, decyzja Starosty zmieniająca pierwotne zezwolenie na przetwarzanie odpadów, została wydana bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że zmiana dotyczyła rozszerzenia zakresu rodzajowego i ilościowego odpadów objętych zezwoleniem. Wprowadzenie nowych rodzajów odpadów, takich jak 16 03 06 (organiczne odpady inne niż wymienione w 16 03 05, 16 03 80), 19 12 08 (tekstylia), 19 12 10 (odpady palne (paliwo alternatywne), 19 12 12 (inne odpady), 20 03 07 (odpady wielkogabarytowe), wykraczało poza zakres pierwotnej decyzji i wymagało ponownej oceny oddziaływania planowanej działalności na środowisko. Wprowadzenie nowych rodzajów odpadów, takich jak odpady tekstylne, palne (paliwo alternatywne) oraz inne wielkogabarytowe, miało istotny wpływ na charakter działalności oraz potencjalny wpływ na środowisko. Zatem rozszerzenie działalności o nowe grupy odpadów oznaczało zmianę warunków środowiskowych prowadzonej działalności, co wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Zaniechanie uzyskania decyzji środowiskowej przy rozszerzeniu zakresu działalności mogło prowadzić do pominięcia istotnych wymogów związanych z ochroną środowiska, takich jak określenie wpływu nowych procesów na emisje, oddziaływanie na sąsiednie tereny czy potencjalne zagrożenia wynikające z przetwarzania nowych rodzajów odpadów.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1423/16), obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza wydanie każdej decyzji administracyjnej, której przedmiotem jest działalność mogąca oddziaływać na środowisko. Wskazuje to, że organ administracji nie może odstąpić od tej procedury, jeśli zachodzą przesłanki wskazujące na zmianę stanu faktycznego lub prawnego w zakresie prowadzonej działalności.
Sąd podziela również argumentację Kolegium dotyczącą rażącego naruszenia prawa w decyzji Starosty, polegającego na naruszeniu przepisu art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja administracyjna może zostać zmieniona lub uchylona za zgodą strony, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, jednak zmiana ta może nastąpić wyłącznie w granicach stanu prawnego i faktycznego ustalonego w decyzji pierwotnej.
W niniejszej sprawie decyzja zmieniająca Starosty rozszerzyła zakres pierwotnego zezwolenia o nowe rodzaje odpadów, w tym: odpady o kodach 16 03 05, 16 03 08 (tekstylia), 19 12 10 (odpady palne – paliwo alternatywne), 19 12 12 (inne odpady), 20 03 07 (odpady wielkogabarytowe). Tymczasem decyzja pierwotna obejmowała wyłącznie odpady pochodzące z drewna i zakreślała działalność przedsiębiorstwa w zakresie przetwarzania wyłącznie tych odpadów. Rozszerzenie zakresu rodzajów i ilości odpadów w decyzji zmieniającej wykraczało poza granice dopuszczalnych modyfikacji, które mogą być dokonywane na podstawie art. 155 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1671/17 "w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym". Oznacza to, że dopuszczalne są wyłącznie takie zmiany, które mieszczą się w granicach ustalonego stanu faktycznego i prawnego. W rozpatrywanym przypadku doszło zaś do istotnej zmiany stanu faktycznego – zmiana zakresu działalności wprowadzona decyzją Starosty obejmowała nowe grupy odpadów, które nie były objęte decyzją pierwotną, a także zmieniała charakter działalności w sposób wykraczający poza pierwotny wniosek strony. Tego rodzaju modyfikacje stanowią istotne naruszenie art. 155 k.p.a., gdyż wychodzą poza ramy decyzji pierwotnej i wymagają przeprowadzenia nowego postępowania administracyjnego, w tym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Co więcej jak trafnie wskazał organ decyzja zmieniająca została wydana w dniu [...] maja 2015 r., kiedy obowiązywało już rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923), podczas gdy decyzja pierwotna została wydana w dniu [...] maja 2013 r., na podstawie rozporządzenia z dnia 27 września 2001 r. (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1206). Wprowadzenie zmian w decyzji pierwotnej bez uwzględnienia zmienionego stanu prawnego narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz obowiązek działania w granicach obowiązujących przepisów prawa.
W konsekwencji podzielić należy stanowisko Kolegium które uznało, że działanie Starosty, polegające na rozszerzeniu zakresu rodzajów i ilości odpadów w decyzji zmieniającej, stanowiło naruszenie art. 155 k.p.a., gdyż przekroczyło granice ustalonego stanu faktycznego i prawnego, a także pomijało wymóg uzyskania nowej decyzji środowiskowej oraz przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego. Tego rodzaju zmiany są niedopuszczalne w trybie art. 155 k.p.a. i prowadzą do rażącego naruszenia prawa.
Natomiast jeśli chodzi o naruszenie art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach to zgodnie z tym artykułem, decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów musi określać m.in. miejsce oraz dopuszczalną metodę lub metody przetwarzania odpadów, zgodnie z procesami wymienionymi w załącznikach nr 1 i 2 do ustawy o odpadach. Ponadto, zgodnie z tym przepisem, konieczne jest wskazanie opisu procesu technologicznego, wraz z podaniem rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a w uzasadnionych przypadkach także godzinnej mocy przerobowej.
W niniejszej sprawie słusznie Kolegium stwierdziło, że wydane przez Starostę zezwolenie na przetwarzanie odpadów, w wyniku wprowadzonej zmiany, nie spełniało wymagań określonych w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Rozszerzenie decyzji o nowe rodzaje odpadów nie zostało w sposób prawidłowy uzupełnione o szczegółowe dane wymagane przez powyższy przepis. W ostatecznym brzmieniu decyzji brakowało szczegółowych informacji dotyczących miejsca przetwarzania odpadów, a także metod przetwarzania, które powinny być określone zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 do ustawy o odpadach. W szczególności nie wskazano: konkretnego procesu technologicznego, zgodnego z katalogiem procesów przetwarzania odpadów; szczegółowego opisu procesu technologicznego dotyczącego nowych rodzajów odpadów objętych rozszerzonym zakresem decyzji oraz rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a także – w uzasadnionych przypadkach – godzinnej mocy przerobowej.
Treść punktu piątego decyzji w nowym brzmieniu wskazywała, że odnosi się on wyłącznie do dotychczasowego zakresu zezwolenia, tj. przetwarzania odpadów drewnianych i pochodzących z drewna. Zgodnie z jego treścią, celem procesu było otrzymanie frakcji drewna rozdrobnionego, które miało być przeznaczone do elektrowni, elektrociepłowni oraz cementowni jako biopaliwo i paliwo alternatywne. Brak odniesienia do nowych rodzajów odpadów objętych decyzją zmieniającą oznacza, że nie doszło do prawidłowego rozszerzenia warunków dotyczących przetwarzania tych odpadów. Rozszerzenie decyzji w sposób, który nie spełnia wymogów określonych w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, powoduje, że zezwolenie nie określało szczegółowych warunków, jakie muszą zostać spełnione w procesie przetwarzania nowych rodzajów odpadów. Taki brak szczegółowości w decyzji prowadzi do jej wadliwości, ponieważ uniemożliwia pełną kontrolę działalności związanej z przetwarzaniem odpadów, co jest istotnym naruszeniem prawa.
11. Reasumując w świetle poczynionych powyższej rozważań zarzuty skarżącej wobec decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania okazały się niezasadne. W ocenie sądu decyzja Kolegium o stwierdzeniu nieważności decyzji zmieniającej została wydana w zgodzie z przepisami prawa tak procesowego, jak i materialnego. W szczególności organ prawidłowo zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w sposób trafny wykazał, że we wskazanej decyzji Starosty doszło do rażącego naruszenia prawa. Zidentyfikowane naruszenia prawa zostały prawidłowo omówione oraz w sposób precyzyjny powiązane z odnośnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokonana przez Kolegium wykładnia przepisów prawa była prawidłowa i jako taka nie narusza prawa. Wobec tego stwierdzić należy, że dokonana przez sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji kolegium wykazała, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.