II SA/Bd 503/25

II SA/Bd 503/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżone zarządzenie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w K. na zarządzenie pokontrolne Inne z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków z tytułu przeciwdziałania marnowaniu żywności 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Inne na rzecz [...] z siedzibą w K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy (dalej: WIOŚ) zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 11.07.2022 r. – 21.10.2022 r. w J. S.A. (dalej również jako: skarżąca) dotyczącej sklepu we [...] ul. [...], udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] – zarządził dokonać korekty sprawozdania o marnowaniu żywności za 2021 r. złożonego do WFOŚiGW w T., uwzględniając całą żywność wycofywaną z etapu dystrybucji w 2021 r. w tym odpady o kodzie 16 03 80 (produkty przeterminowane i nieprzydatne do spożycia) oraz produkty uboczne kat. III (pkt 1) oraz dokonać korekty opłaty wskazanej w sprawozdaniu o marnowaniu żywności za 2021 r. uwzględniając całą żywność wycofywaną z etapu dystrybucji w 2021 r., w tym odpady o kodzie 16 03 80 oraz produkty uboczne kat. III (pkt 2). Termin realizacji ww. działań organ wyznaczył do 20 grudnia 2022 r.
2. W uzasadnieniu WIOŚ wskazał, że obowiązki te nałożono z uwagi na stwierdzone podczas ww. kontroli nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Skarżąca w sprawozdaniu o marnowanej żywności w rubryce dotyczącej całkowitej masy marnowanej żywności wskazała bowiem wartość 335 056,53 kg, jako wartość przedstawiającą masę dla sklepów J. S.A. znajdujących się w województwie kujawsko-pomorskim, oświadczając podczas kontroli, że w ilości zmarnowanej żywności wskazanej w tym sprawozdaniu nie ujęto żywności wycofanej ze sprzedaży ze względu na złą jakość oraz żywności przeterminowanej. WIOŚ na podstawie danych zawartych w Bazie Danych o Odpadach oraz informacji uzyskanych podczas kontroli ustalił jednak, że w 2021 r. z terenu kontrolowanego sklepu przy ul. [...] wycofano z obrotu 24,072 Mg artykułów żywnościowych, które były przekazane uprawnionym odbiorcom jako odpady o kodzie 16 03 80, a ilość odebranych produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia dla ludzi lub produktów pochodnych kat. III wyniosła 14,2 Mg. Wobec tego, w kontrolowanej placówce wycofano ze sprzedaży 38,272 Mg żywności z uwagi na upływ terminu przydatności do spożycia lub niewłaściwą jakość. W związku z tym WIOŚ wskazał, ze sprawozdanie z 2021 r. w części dotyczącej wskazania całkowitej masy marnowanej żywności zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz.U. z 2020 r. poz. 1645 ze zm., dalej jako "u.p.m.ż."), ponieważ w danych dotyczących całkowitej masy marnowanej żywności nie uwzględniono wielkości faktycznie wytworzonych odpadów spożywczych, tj. odpadów o kodzie 16 03 80 oraz produktów ubocznych – kat. III, wykazanych w rocznym sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach za 2021 r. Powyższe uchybienie dotyczące nieprawidłowego wykazania całkowitej masy zmarnowanej żywności skutkowało ponadto błędnym wyliczeniem opłaty za marnowanie żywności, w związku z czym organ nałożył obowiązek określony w pkt 2 sentencji decyzji.
3. Na powyższe zarządzenie pokontrolne skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. przez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie definicji marnowania żywności i przyjęcie, że marnowaniem żywności jest również wycofanie z etapu dystrybucji żywności niespełniających wymagań prawa żywnościowego;
- art. 8 pkt 1 u.p.m.ż. przez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do dokonania korekty sprawozdania o marnowaniu żywności za 2021 r. poprzez uwzględnienie także żywności niespełniającej wymagań prawa żywnościowego;
- art. 5 ust. 2 i ust. 7 u.p.m.ż. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do dokonania korekty opłaty wskazanej w sprawozdaniu za 2021 r. poprzez uwzględnienie w niej także żywności niespełniającej wymagań prawa żywnościowego;
- art. 52 u.p.m.ż. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie obowiązku wycofania z obrotu każdego produktu niespełniającego wymagań prawa żywnościowego;
2) przepisów postępowania, tj.:
- art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
- art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów;
- art. 6, art. 8, art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasad praworządności, pogłębiania zaufania do organów administracji oraz zasady przekonywania.
4. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lipca 2023 r. sygn. II SA/Bd 1309/22 oddalił skargę.
5. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że w sprawie poza sporem pozostają wynikające z akt administracyjnych okoliczności faktyczne, gdyż w wyniku przeprowadzonej kontroli organ zakwestionował jedynie dokonaną przez skarżącą kwalifikację określonych artykułów (produktów/odpadów) i tym samym prawidłowość sprawozdania o marnowanej żywności za 2021 r. oraz wyliczenia związanej z tym opłaty za marnowanie żywności. Główną oś sporu w niniejszej sprawie stanowi zatem kwestia interpretacji terminu "marnowanie żywności" zawartego w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. i w konsekwencji legalności nałożenia na skarżącą obowiązków dokonania korekty sprawozdania o marnowaniu żywności za 2021 r. oraz dokonania korekty opłaty wskazanej w tym sprawozdaniu.
6. Zdaniem Sądu I instancji to WIOŚ w sposób prawidłowy interpretuje przepis art. 2 ust. 1 u.p.m.ż., obejmując nim także sytuację, w której podmiot handlujący żywnością doprowadza do sytuacji, w której dany produkt przestał spełniać wymogi prawa żywnościowego. Należy zgodzić się z przedstawioną przez organ tezą o braku ograniczenia czasowego atrybutu spełnienia tychże wymogów, na jaki powołuje się skarżąca. Przepis ustawy nie zawiera bowiem w swojej treści jakiegokolwiek zastrzeżenia wskazującego na takie ograniczenie. Sąd I instancji zgodził się z organem, że raz dopuszczona do obrotu żywność jest nią stale, a jedyne co ulega zmianie, to jej stan wpływający na możliwość jej spożycia przez ludzi. Jednakże stan ten i ewentualne doprowadzenie do sytuacji, w której produkt nie jest już możliwy do spożycia przez ludzi, jest zależny m.in. – jak w tym przypadku – od przedsiębiorcy prowadzącego handel żywnością. Ponadto – jak słusznie zauważa organ – w przepisie wskazana jest inna cezura, mianowicie przeznaczenie żywności do unieszkodliwiania jako odpady, które może następować przeważnie, choć nie tylko, gdy upłynął jej termin przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości lub ze względu na jej jakość.
7. W wyniku rozpatrzenie wniesionej przez J. S.A. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 czerwca 2025 r. sygn. III OSK 91/24 uchylił wyrok WSA z 11 lipca 2023 r. i przekazał WSA sprawę do ponownego rozpatrzenia.
8. Zdaniem NSA Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni definicji ustawowej pojęcia "marnowanie żywności", zawartego w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż.
Zgodnie z tym przepisem marnowanie żywności oznacza "wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.) (...), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady".
NSA podkreślił, że powołany przepis zawierający definicję ustawową był już przedmiotem wykładni dokonanej przez NSA na gruncie spraw o w dużej mierze analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, w szczególności w wyrokach: z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1158/23 oraz z 4 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 3103/23, a przedstawiona przez niego argumentacja jest zasadniczo zbieżna z ww. wyrokami.
NSA stwierdził, że niedopuszczalne jest, w świetle polskiego prawa, wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności - będzie to np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości.
Zatem ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy. Produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3, nienadające się do spożycia, nie mogą być kwalifikowane jako zmarnowana żywność, a w konsekwencji ujmowanie jej ilości w sprawozdaniach o marnowaniu żywności jest nieprawidłowe i stoi w sprzeczności z legalną definicją "marnowania żywności", zawartą w ustawie o marnowaniu żywności.
NSA wskazał, że interpretując art. 2 pkt 1 u.p.m.ż należy mieć na uwadze, że jest to przepis stanowiący element norm wyznaczających przedsiębiorcy określone obowiązki (zawarcie umowy z organizacją pozarządową, prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej, obowiązki sprawozdawcze), w tym obciążenia natury finansowej (obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności). Co więcej, przepis ten stanowi również podstawę do wymierzenia sankcji administracyjnej, tworząc jeden z elementów normy sankcjonowanej. Niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie opłaty za marnowanie żywności stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (norma sankcjonująca - art. 9 i art. 11 ustawy o marnowaniu żywności). Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje konieczność ścisłej wykładni art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego. Biorąc pod uwagę takie założenia interpretacyjne, NSA zauważył, że w art. 2 pkt 4 ustawodawca użył czasownika "spełniać" w formie czasu teraźniejszego. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do konkluzji, że marnowaniem żywności w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest przy tym korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, w jaki dokonuje tego organ.
Zdaniem NSA organ w istocie drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Zważywszy na charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji), taki zabieg interpretacyjny uznać trzeba niedopuszczalny.
9. NSA wskazał, że zadaniem Sądu I instancji w ponownym postępowaniu, będzie zatem rozpoznanie tej sprawy w granicach i według wskazań wynikających z niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
10. Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostają wynikające z akt administracyjnych okoliczności faktyczne, gdyż w wyniku przeprowadzonej kontroli organ zakwestionował jedynie dokonaną przez skarżącą kwalifikację określonych artykułów (produktów/odpadów) i tym samym prawidłowość sprawozdania o marnowanej żywności za 2021 r. oraz wyliczenia związanej z tym opłaty za marnowanie żywności. Główną oś sporu w niniejszej sprawie stanowi zatem kwestia interpretacji terminu "marnowanie żywności" zawartego w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. i w konsekwencji legalności nałożenia na skarżącą obowiązków dokonania korekty sprawozdania o marnowaniu żywności za 2021 r. oraz dokonania korekty opłaty wskazanej w tym sprawozdaniu.
11. Powyższy spór w istocie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując wykładni art. 2 usta. 1 u.p.m.ż. Stosownie zaś do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Tak jak wskazał NSA - niedopuszczalne jest, w świetle polskiego prawa, wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności - będzie to np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Ustawodawca nie objął natomiast zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy.
12. Stwierdzić należy, że skoro w świetle przepisów prawa żywnościowego (krajowego i europejskiego) żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości, nie mogą być przedmiotem obrotu (w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002), przedsiębiorca nie tylko może, ale ma wręcz obowiązek wycofać taką żywność z etapu dystrybucji. Wycofywanie takiej żywności nie jest jej marnowaniem, gdyż taka żywność nie spełnia w tym momencie wymogów prawa żywnościowego. Oznacza to, że w świetle obowiązujących przepisów, dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy żywność przestaje spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działanie takie nie może być w żaden sposób zakwalifikowane jako marnowanie żywności, skoro – jak wynika ze stanowiska NSA - jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze w dystrybucji może pozostawać.
13. Powyższe prowadzi do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Błąd ten doprowadził organ do naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.p.m.ż., poprzez wadliwe uznanie, że Skarżąca nieprawidłowo sporządziła sprawozdanie o marnowanej żywności i zachodzi konieczność jego skorygowania.
14. Niezasadne natomiast okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem zarządzenie pokontrolne jest szczególnego rodzaju aktem administracyjnym, do którego nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12).
15. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.
16. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej uiszczony od skargi wpis w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego 480 zł.