II SA/Bd 5/19

II SA/Bd 5/19 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2019-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Grzegorz Saniewski
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 179/20 - Wyrok NSA z 2023-01-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 33 ust. 1,  art. 34  ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...].
Uzasadnienie
U z a s a d n i e n i e:
Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332), zwanej dalej: "pb" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę P. obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wieża typu BOT - E2/54 o wysokości całkowitej 55,95 m n. p. t. w miejscowości M., gmina W. działka nr [...], obręb M. .
Powyższe rozstrzygnięcie, organ I instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania:
Inwestor w dniu [...].01.2017r. z ostatnim uzupełnieniem z dnia [...].03.2018r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wieża typu BOT - E2/54 o wysokości całkowitej 55,95 m n. p. t. (kategoria XXIX) w miejscowości M., gmina W. , działka nr [...], obręb M. Wyznaczono obszar oddziaływania inwestycji na działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] w miejscowości M., gmina W. , obręb M. .
Skarżący – B. Z., pismem z dnia [...] lutego 2018 r., sprzeciwiając się inwestycji, wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia czy przedmiotowa inwestycja spełnia standardy ochrony środowiska związane z emisją promieniowania elektromagnetycznego w odniesieniu do jego nieruchomości oraz o przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko.
Inwestor w odpowiedzi na zarzuty skarżącego, pismem z dnia [...] marca 2018 r., wyjaśnił, że w przypadku przedmiotowej inwestycji emisja pól elektromagnetycznych o gęstości ponad 0,1 W/m2 występować będzie na wysokości wielu metrów powyżej poziomu terenu, w miejscach niedostępnych dla ludności zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobu sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), co wynika z dokumentacji dostarczonej przez inwestora. Tym samym nie istnieje przesłanka dla ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania, o której mówi przepis art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.). Przyjęta przez Polskę norma 0,1 W/m2 jest jedną z najsurowszych na świecie. Inwestycja nie zalicza się inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 7 oraz 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Ponadto inwestycja zgodnie z Dyrektywą Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG nie podlega ocenie wpływu na środowisko. Rozwiązanie to zostało przyjęte przez polskiego ustawodawcę.
Inwestor przedłożył Dokumentację Techniczną "Kwalifikację przedsięwzięcia", na podstawie której ustalono, co następuje:
Obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wieża typu BOT - E2/54 zawiera się w granicach działki, na której jest inwestycja, tj. działki [...] w miejscowości M.. Podstawą prawną do określenia obszaru oddziaływania obiektu jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015r. poz. 1422). Ze względu na przedstawione miejsca występowania, pola elektromagnetyczne o ponadnormatywnym poziomie (o wartościach gęstości mocy wyższych niż 0,1 W/m2) nie definiują obszaru oddziaływania i nim nie są, bowiem nie wystąpią w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludności oraz w miejscach dostępnych dla ludności. Projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi i będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. W sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. 2003 nr 192 poz. 1883). Lokalizacja przedmiotowej inwestycji mieści się w liniach rozgraniczających teren inwestycji zakreślonych w ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...].10.2017r. wydanej przez Wójta Gminy W. , znak: [...]. O naruszeniu interesu osób trzecich można bowiem mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy.
Stosując przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. 2016 poz. 71) należy stwierdzić, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko. Obszar przedsięwzięcia położony jest poza obszarami objętymi ochroną prawną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015, poz. 1651), w tym również poza obszarem Natura 2000. Nie zachodzi konieczność wycinki drzew i krzewów, nie spowoduje pogorszenia jakości sanitarnej powietrza w stosunku do stanu istniejącego, inwestycja usytuowana jest z dala od cennych siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt objętych ochroną. Zarówno na etapie realizacji i eksploatacji nie będzie stanowić zagrożenia dla powierzchni ziemi, wód powierzchniowych i podziemnych. Na podstawie obliczeń przeprowadzonych w projekcie budowlanym cyt. "....Analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 stwierdza się, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010, poz.1397), rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza sie do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w w/wym. rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt. 8), wobec tego zostaje uznane za nieniosące ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym i w myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udzielę społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008.199.1227), niniejsza inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia."
Żądanie skarżącego odnośnie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego celem ustalenia spełnienia przez inwestycje standardów ochrony środowiska oraz przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, nie zasługuje na uwzględnienie.
Integralną częścią wniosku jest przedmiotowa decyzja Wójta Gminy W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (stała się ostateczna z dniem [...].10.2017r.), która w punkcie 2.2 zawiera warunki ochrony środowiska i zdrowia ludności, określone w oparciu o załączoną charakterystykę przedsięwzięcia. Z treści jej zapisów (w tym uzasadnienia) wynika, że planowane przedsięwzięcie nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i nie jest wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Warunki decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego są wiążące dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.
W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 9 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., tj. zasady informowania stron, poprzez brak, na przestrzeni całego postępowania, jakiekolwiek informacji o okolicznościach faktycznych sprawy, co całkowicie uniemożliwiało stronie zajęcie stanowiska w sprawie i obrony swoich praw, w szczególności wykazanie, że zamierzona inwestycja nie spełnia standardów ochrony środowiska, w konsekwencji naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu,
- art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 10 k.p.a., tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu ustalenia czy zamierzona inwestycja spełnia standardy ochrony środowiska i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na gołosłownych wyjaśnieniach inwestora oraz stronniczych dowodach przedstawionych przez inwestora, w konsekwencji wydanie ułomnej decyzji, mimo iż strona zgłaszała konieczność wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, których organ w postępowaniu nie zbadał, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie dowodu z opinii obiektywnego biegłego, który ustaliłby czy zamierzona inwestycja spełnia standardy ochrony środowiska.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, co następuje:
Strona złożyła wnioski dowodowe, tj. przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia czy przedmiotowa inwestycja spełnia standardy ochrony środowiska związane z emisją promieniowania elektromagnetycznego w odniesieniu do nieruchomości strony oraz o przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Tymczasem strona zamierzała przedstawić prywatną opinię biegłego, która w sposób rzetelny oceni jaki jest rzeczywisty wpływ planowanej inwestycji na środowisko. Strona zamierzała to jednak uczynić dopiero w przypadku gdyby organ w sposób prawem przewidzianym odmówił przeprowadzenia wnioskowanych w sprawie dowodów. Natomiast organ - zamiast, albo przeprowadzić te dowody, albo ustosunkować się do wniosków strony w toku postępowania - od razu wydał decyzję administracyjną. Tym samym swoimi działaniami uniemożliwił stronie udział i obronę swoich praw.
Doszło w ten sposób do naruszenia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez możliwość zgłoszenia przez stronę zasadnych zarzutów co do bezstronności osób przeprowadzających badanie sprawdzające, uzasadniających ich wyłączenie z postępowania ewentualnie zakwestionowania merytorycznej treści opinii. Stanowisko takie potwierdza WSA w Bydgoszczy w wyroku o sygn. akt I SA/Bd 123/13.
Naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegało na nieprzeprowadzeniu żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Niewystarczające było przyjęcie danych wynikających z przedłożonego przez inwestora opracowania pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" pod względem oddziaływania na środowisko. Dokument ten zawiera obliczenia mocy i zakresu promieniowania anten sektorowych wnioskowanej stacji bazowej i ocenia, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Dokument ten nie może być przyjęty jako istotny dowód w sprawie bez przeprowadzenia jego wnikliwej analizy w kontekście procesu dowodzenia.
Organ nie przeprowadził prawidłowej oceny, czy przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w § 2 i w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem przedłożone przez inwestora opracowanie nie uwzględnia uregulowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.
Dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest także możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania.
W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił, np. czy istnieje możliwość pochylenia anteny, tym samym czy istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i miejsca dostępne dla ludności.
Organ nie wyjaśnił również żadnych okoliczności dotyczących nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny dla określonych kierunków promieniowania.
Jak wskazuje się bowiem w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego: "wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia". Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2706/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1839/16 czy też z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 708/15 (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej: "k.p.a.", oraz art. 82 ust. 3 pb, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:
Przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości M., obręb [...], gmina W. . Przedmiotowe zamierzenie obejmuje budowę wieży typu BOT-E2 o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t., instalację systemu nadawczego i urządzeń teletechnicznymi oraz urządzeń zasilających stację bazową. Na maszcie na wysokości 53,5 m n.p.t. zostanie zainstalowanych 12 anten sektorowych, a na wysokości 51,5 m n.p.t. zostanie zainstalowanych 6 anten radioliniowych. Obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje działkę inwestycyjną tj. działkę nr [...] oraz działki ewidencyjne nr: [...] w miejscowości M., gmina W. tj. nieruchomości, ponad którymi w przestrzeni niedostępnej dla ludzi występuje pole elektromagnetyczne o średniej gęstości równej lub większej niż 0,1 W/m". Wyżej wskazane nieruchomości położone są na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę uzyskał decyzję Wójta Gminy W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...].10.2017 r. [...].
Po dokonaniu oceny zgodności parametrów i warunków wskazanych w decyzji lokalizacyjnej z projektem budowlanym, organ odwoławczy stwierdza, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami zaskarżonej decyzji.
Do projektu budowlanego inwestor dołączył kwalifikację przedsięwzięcia, opracowaną przez mgr inż. J. S. stanowiącą część projektu budowlanego (str. 115-125). Opracowanie zawiera ustalenia dla każdej z projektowanych anten, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U z 2016 r poz. 71). Opracowanie wskazuje, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym dla przedmiotowej inwestycji nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Do projektu budowlanego załączono rysunki przedstawiające rozkład osi głównych promieniowania oraz obszar, w którym występuje pole elektroenergetyczne o średniej gęstości przekraczającej 0,1 W/m2 (Projekt budowlany tom str. 111-113), ustalone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. 2003 nr 192 poz. 1883). Wyżej wskazane rysunki i opis uwzględnia zarówno promieniowanie emitowane przez poszczególne anteny, jak i sumaryczny poziomego rozkładu pól elektromagnetycznych o wartości gęstości mocy >0,lW/m2 wynikający z nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, także z uwzględnieniem maksymalnych poziomów nachylenia anten. Na podstawie dokumentacji projektowej stwierdza się, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych, określonych dla miejsc dostępnych dla ludności, nie występują w miejscach ich przebywania i zamieszkania.
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 pb w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 pb, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odniesieniu do zarzutów wskazanych w odwołaniu, a dotyczących naruszenia przez organ I instancji zasad postępowania administracyjnego, organ odwoławczy wskazuje, iż prowadząc postępowanie Starosta [...] informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zapewnił również stronom udział w postępowaniu i umożliwił zapoznanie się i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. W ocenie organu odwoławczego zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy jest kompletny. W odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który ustaliłby, czy zamierzona inwestycja spełnia standardy ochrony środowiska, należy wskazać, że zgodnie z art. 78. § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta szeroko uzasadnił powody nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie, jaki postulował odwołujący. Wskazać należy, że ocena oddziaływania na środowisko co do zasady realizowana jest w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co zostało określone w art. 61 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405) i tylko taka ocena oddziaływania na środowisko miałaby znaczenie dla sprawy. Jednocześnie należy wyjaśnić, że nie dla każdego przedsięwzięcia wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Ustalenie, czy dla danego przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie "oceny oddziaływania na środowisko", dokonuje właściwy organ na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397).
W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:
1/ art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 10 k.p.a., tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego oraz zaniechanie rozpatrzenia wniosków dowodowych strony i ustalenia: faktycznych wartości równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) emitowanego przez anteny instalowane na planowanej inwestycji, przeprowadzenia analizy zasięgów pól elektromagnetycznych emitowanych przez te anteny oraz przeprowadzenie analizy poprawności zastosowanych przez inwestora obliczeń parametrów części telekomunikacyjnej w odniesieniu do planowanych stacji bazowych telefonii komórkowej, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na gołosłownych wyjaśnieniach inwestora oraz stronniczych dowodach przedstawionych przez inwestora,
2/ art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną decyzję, a w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia się w zaskarżonej decyzji do okoliczności, na które wskazywała strona w przedmiotowej sprawie.
3/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności - brak podania faktycznej mocy EIRP anten objętych analizą przekazaną rzez inwestora, brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny, niewskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy, brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi, brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu, brak podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód oraz anteny innego operatora, brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.
4/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, zbyt powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dalece idącą stronniczość w jego ocenie, polegającą na pominięciu, że dla oceny oddziaływania analizowanej inwestycji na środowisko istotne znaczenie miało wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują.
W uzasadnieniu skargi podniesiono – w ramach pierwszego zarzutu – że w piśmie z dnia [...] września 2018 r. zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu opisanego w ww. zarzucie oraz o zwrócenie się do Zakładu Ochrony Radiologicznej Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, celem udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy omawiane przez prof. M. Z. publicznie zjawisko nielegalnego zwiększania mocy anten po udzieleniu pozwolenia na budowę, dotyczy również operatora, który planuje budowę stacji bazowej we wsi M.. Zarzucono, że organ odwoławczy, ani nie rozpatrzył ww. wniosków dowodowych, ani nawet jednym słowem nie odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem strona zamierzała przedstawić kolejne dowody w sprawie, w tym prywatną opinię eksperta akademickiego z Uniwersytetu Technologiczno- Przyrodniczego.
W zakresie zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., wytknięto, że organ odwoławczy nie odniósł się w jakimkolwiek zakresie do stanowiska zaprezentowanego w piśmie strony z dnia [...] września 2018 r. oraz podniesiono, że skarżący wskazywał, iż na terenie jego nieruchomości, przybywają członkowie rodziny, u których potwierdzono wrażliwość na fale elektromagnetyczne. Wskazano też, że budowa tak wysokiej konstrukcji jest zagrożeniem dla awifauny, w szczególności dla ptaków drapieżnych i migracyjnych, a skarżący posiada hodowlę ptactwa. Podniesiono, że projektowana inwestycja będzie miała znaczący wpływ na środowisko przyrodnicze (występowanie cieków wodnych, miejscem bytowania innych dzikich ptaków i innych zwierząt). Zarzucono, że nie ustalono, czy na terenie, na który będzie oddziaływać planowane zamierzenie znajduje się zabudowa, jeżeli tak to jaka, a także, czy dla działek znajdujących się w tym obszarze wydano decyzje o warunkach zabudowy. Dopiero bowiem odniesienie prawidłowo określonego zasięgu oddziaływania inwestycji do znajdującej się w nim zabudowy (zarówno istniejącej, jak i tej, która w oparciu o wydane decyzje o warunkach zabudowy może powstać) pozwoli na wiarygodne określenie, czy przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej niezbędne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Podniesiono, że strona wskazywała, że dokonanie ustaleń faktycznych w powyższym zakresie jest tym bardziej istotne, że strona na działce nr [...] planuje budowę domu jednorodzinnego z zagospodarowanym poddaszem.
Zarzucono, że planowana inwestycja będzie ingerowała w krajobraz. Wywodzono, że brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek odniesienia się do podnoszonych przez stronę okoliczności stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., zakwestionowano wartość dowodową "Kwalifikacji przedsięwzięcia", z uwagi na obszerne braki informacyjne opracowania, niekonsekwencje i niepoparte dowodami domniemania w przedstawionych parametrach planowanej stacji bazowej, niewłaściwej klasyfikacji przedsięwzięcia i pozostałej dokumentacji, przedstawionej organowi budowlanemu, tj. Staroście Powiatowemu w A. do procedowania w postępowaniu administracyjnym. Ponadto podniesiono, że przedstawione przez inwestora dokumenty nie dają odpowiedzi na pytanie, czy obecność w okolicy innych stacji bazowych, innych operatorów, nie powoduje wzrost średnich poziomów pól elektromagnetycznych niekorzystniej oddziaływając na tereny zamieszkałe przez ludzi we wsi M..
Uzasadniając ostatni z podniesionych zarzutów podniesiono, że projekt budowlany przewiduje instalacje czterech anten (sieci [...] na każdy z trzech azymutów (105°, 345°, 225°). Zatem celem dokonania oceny, czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania nie jedynie pojedynczej anteny, ale zsumowanie mocy każdej z nich na danym azymucie. W przedmiotowej sprawie w zaskarżonej decyzji brak jest dokładnego określenia parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, tym samym ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie sprawy było wadliwe.
Zarzucono też, że nie oceniono w ogóle, czy przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko w świetle kryterium mocy promieniowej izotropowej wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego tej anteny.
Organ w rozpoznawanej sprawie w tym zakresie nie poczynił żadnych własnych ustaleń i swe rozstrzygnięcie oparł, nie na ustalonym stanie faktycznym, lecz na nieznajdujących potwierdzenia w aktach, przypuszczeniach wynikających z pisma inwestora (że skoro podana przez inwestora moc EIRP o wartości 1000-2000W planowana dla pojedynczej anteny mieści się w zakresie mocy podanych w ww. rozporządzeniu, to brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludzi w odległości do 70 m od środka elektrycznego anteny). Gdy tymczasem, jak wykazano powyżej, faktyczna wartość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) emitowanego przez anteny nie została w sprawie ustalona. Co powoduje, że nie można przyjąć, iż wynikający z przepisów warunek odległości występowania miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego został spełniony. Wskazano, że inwestor zakłada, że na jeden azymut będzie skierowana, nie jedna antena, a cztery. Tym samym dokonując oceny kryterium mocy promieniowej izotropowej w relacji do odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego tej anteny należy uwzględnić również ten fakt.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.
Na wstępie należy zauważyć, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 pb. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zamierzenie to określono w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jako stację bazową telefonii komórkowej. Pojęcie to nie zostało dookreślone prawnie i brak jest jego legalnej definicji. Niewątpliwym jednak jest, że stacja bazowa telefonii składa się z poszczególnych urządzeń i w rozumieniu przepisów pb, traktowana jest jako zamierzenie budowlane zaliczane do budowli – art. 3 pkt 3 pb. Zgodnie z tym przepisem do budowli zaliczone zostały także "urządzenia techniczne" oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W świetle natomiast przepisów Prawa ochrony środowiska, jako instalacja stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne (art. 3 ust. 6 lit. b ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001r., Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Sama zatem stacja bazowa telefonii komórkowej, bez anten sektorowych, jak również same anteny sektorowe, bez stacji bazowej, nie mogą być źródłem emisji fal elektromagnetycznych. Nie można zatem rozdzielać tych urządzeń, które łącznie składają się na instalację w rozumieniu ww. przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. W utrwalonym już orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę (vide: wyroki NSA z 11 kwietnia 2013 r. – sygn. akt II OSK 2400/11 oraz z 15 lutego 2017r. II OSK 596/17).
Decyzja organu pierwszej instancji w istocie nie określa zasadniczych charakterystycznych elementów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, dla której udzielono pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu nie jest w tym zakresie wystarczające wskazanie w decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., że pozwolenie na budowę wydane operatorowi obejmuje: "budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wieża typu BOT - E2/54 o wysokości całkowitej 55,95 m n. p. t. w miejscowości M., gmina W. działka nr [...], obręb [...]". Decyzją nie objęto wszystkich składowych elementów stacji stanowiących o jej charakterystyce, jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego. Decyzja ta nie określa jakie i w jakiej liczbie urządzenia techniczne wchodzą w skład przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Z dokumentacji projektowej przedstawionej przez inwestora wynika, że w skład stacji wejdą między innymi: urządzenia nadawczo – odbiorcze, urządzenia sterujące oraz anteny sektorowe i anteny paraboliczne (k. 117 akt administracyjnych organu I instancji). Wniosek o pozwolenie na budowę, jak i decyzja organu I instancji tego nie precyzują, a ponadto nie określają w jakikolwiek sposób parametrów technicznych konkretyzujących cechy zamierzonej instalacji. Brak jest wskazania jakie konkretnie anteny i radiolinie o jakiej mocy, na jakiej wysokości, na jakich azymutach będą tworzyły planowaną stację bazową telefonii komórkowej.
W ocenie Sądu powyższe naruszenie przepisu art. 33 ust. 1 pb., skutkować powinno wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji obu instancji.
Decyzja pierwszoinstancyjna nie obejmując całości przedsięwzięcia budzi poważne i uzasadnione wątpliwości co do zakresu oraz przedmiotu udzielonego pozwolenia na budowę. Sąd w tym miejscu chciałby zwrócić na marginesie uwagę na jedno z najnowszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 19 stycznia 2018 r., wydanym w sprawie II OSK 848/16 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: nsa.gov.pl), NSA wyraził pogląd, że montaż (lub demontaż) anten sektorowych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej należy traktować jako przebudowę (lub rozbudowę) określoną w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a co za tym idzie stanowi przedsięwzięcie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę.
Sąd w pełni akceptuje powyższy pogląd i podkreśla, że brak określenia w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany parametrów technicznych inwestycji (parametrów poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej) stanowi istotne naruszenie przepisów materialnych prowadzi bowiem do możliwości obejścia przepisów prawa przez inwestora (np. poprzez powołanie się na uzyskane pozwolenie na budowę w sytuacji zmiany mocy lub liczby anten sektorowych na etapie realizacji inwestycji).
Analizując natomiast zgłaszane zarzuty skargi należało dojść do wniosku, że spór pomiędzy stronami skoncentrowany został na kwestii poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych i dokonania oceny zgromadzonego materiału pod kątem możliwości zakwalifikowania planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W myśl zaś art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy pb, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Jak ustalono w sprawie, w stosunku do inwestycji wydano ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...].10.2017r (fakt bezsporny). Przed wydaniem tej decyzji nie przeprowadzono oceny oddziaływania inwestycji na środowisko z uwagi na ustalenie o niezaliczeniu spornego przedsięwzięcia do inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 r. poz. 71), dalej: rozporządzenie. Organ wydający pozwolenie na budowę podzielił tę ocenę w całości i również uznał, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stwierdzając, iż warunki decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego są wiążące dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, nad czym przeszedł do porządku Wojewoda, nie znajdując również podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Należy jednak zauważyć, że po pierwsze, w decyzji lokalizacyjnej, podobnie, jak w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, nie określono niezbędnych parametrów technicznych inwestycji, a po drugie, uznanie inwestycji za niemogącą ani zawsze, ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej nie ma istotnego znaczenia dla postępowania o pozwolenie na budowę. Przed jego wydaniem organ administracji architektoniczno – budowlanej obowiązany jest takich ustaleń dokonać we własnym zakresie, samodzielnie, zaś związanie go decyzją lokalizacyjną wynikające z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dotyczy kwestii wpływu inwestycji na środowisko ale parametrów technicznych inwestycji (vide podobnie w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2018 r., II SA/Sz 55/18 oraz w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 472/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podstawą ustalenia, czy dla danego przedsięwzięcia wymagane jest (lub może być) przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 dnia listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 2013 poz. 1397), a w szczególności jego § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3. W § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia wyszczególniono instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco (§ 2 ust. 1) lub potencjalnie znacząco (§ 3 ust. 1) oddziaływać na środowisko wskazując jednocześnie, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W przepisach tych przyjęto dwa kryteria kwalifikacji instalacji i urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,3 MHz do 300.000 MHz, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Natomiast w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przewidziano, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że obligują one do rozważenia ewentualnego nakładania i sumowania się poszczególnych parametrów inwestycji, z uwagi na możliwość wystąpienia zjawiska kumulacji mocy. Do podstawowych paramentów inwestycji polegającej na budowie bazowej stacji telefonii komórkowej zalicza się bowiem m.in. ilość i moc anten, tak więc oddziaływanie pola magnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnie możliwego emitowania tego pola z urządzenia. Wprawdzie w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia mowa jest o wyznaczeniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny, ale już § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przewiduje sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, gdy planowane przedsięwzięcie nie osiągnęło progów określonych w ust. 1.
W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Akcentuje się także, że odmienna interpretacja prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko, niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. (vide: wyrok NSA z dnia 7 września 2017r. sygn. akt II OSK 3083/15; wyrok NSA z dnia 26 września 2017r. sygn. akt II OSK 126/16; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 243/18; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018r. sygn. akt II OSK 907/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
W tym zakresie organy obu instancji nie wypowiedziały się merytorycznie. Jakkolwiek można domniemywać, że organ odwoławczy podziela konieczność uwzględnienia sumowania się poszczególnych parametrów inwestycji (o czym świadczy stwierdzenie tego organu, że opis zawarty w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" uwzględnia zarówno promieniowanie emitowane przez poszczególne anteny, jak i sumaryczny poziomego rozkładu pól elektromagnetycznych o wartości gęstości mocy >0,lW/m2 wynikający z nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny), to jednak wypowiedź w tym zakresie powinna być wyartykułowana i to w sposób jasny. Ponadto, co istotne, organy obu instancji stwierdzając w swoich decyzjach, że projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi, nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie poczyniły własnych ustaleń faktycznych, uzasadniającą taka ocenę, lecz powołały się na dokumentację przedstawioną przez inwestora, nie wskazując czy i z jakich względów uznały ją za wiarygodną, jako przedłożony dowód w sprawie, co naruszyło przepis art. 107 § 3 k.p.a.
Brak poczynienia własnych ustaleń organu, a odwoływanie się jedynie do dokumentacji inwestora nie spełnia warunku z art. 107 § 3 k.p.a., konieczności poczynienia ustaleń faktycznych, tym bardziej zresztą, że w przedmiotowej sprawie ww. dokumentacja jest złożona, składa się z wielu dokumentów i nie wynika z niej wprost, jakie wartości osiąga zaprojektowana moc anten (które mają być zamontowane na projektowanym maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej) i jakie odległości występują od miejsc dostępnych dla ludności biorąc pod uwagę obliczenia dla pojedynczej anteny, jak i całej inwestycji na poszczególnych azymutach. Należy też zauważyć, że przesądzenie, iż emitowane przez projektową stację bazową promieniowanie nie będzie przebiegać przez miejsca dostępne dla ludności musi zostać oparte o konkretnie przytoczone przez organ fakty lub kryteria, czego w sprawie zabrakło, a w szczególności wyjaśnienia, czy dla obszaru oddziaływania inwestycji zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy (co wiąże się z analizą potencjalnych możliwości zagospodarowania nieruchomości) i czy ustalenia tych decyzji pozwalają na przyjęcie, że oddziaływania inwestycji (brak podania w decyzjach minimalnych odległości niedopuszczalnego promieniowania licząc od gruntu terenu) będzie miało miejsce poza obszarem dostępnym dla ludności nad którym przebiegać będą wiązki główne promieniowania.
Niezbędne więc dla podjęcia oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, winno być dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2706/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1839/16 czy też w wyroku z 26 września 2017r. w sprawie II OSK 126/16 (storna internetowa: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto organ, nie ustosunkował się do podnoszonej w skardze kwestii – ewentualnego kumulowania się mocy anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują. Warto zauważyć, że w orzecznictwie podkreśla się, że dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 243/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Biorąc pod uwagę powyższe, dla prawidłowego rozstrzygnięcia omawianej kwestii nie jest wystarczające stwierdzenie organu odwoławczego, iż dokumentacja inwestora uwzględniła zarówno promieniowanie emitowane przez poszczególne anteny, jak i sumaryczny rozkład pól elektromagnetycznych o wartości gęstości mocy >0,1W/m2, albowiem nie może to zastąpić poczynienia własnych ustaleń faktycznych organu, co do omawianych kwestii, choćby były oparte w całości o dokumentację przedstawioną przez inwestora.
W powyżej omówionym zakresie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie.
Co się tyczy zarzutu nieuwzględnienia składanych w sprawie wniosków dowodowych, to niewątpliwie brak wydania przez organy obu instancji postanowienia rozstrzygającego złożone wnioski dowodowe stanowi uchybienie procesowe. Ponadto wskazywanie przez organ odwoławczy na motywy odmowy przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów przez organ I instancji jest niewystarczające, skoro strona wniosła o przeprowadzenie dowodów również przez organ odwoławczy. Skarżący nie wykazał jednak, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zaś nie wykazał, jakichkolwiek wadliwości merytorycznej dokumentacji przedstawionej przez inwestora, która uzasadniałaby jej weryfikację. Dlatego też zarzut skargi tyczący się braku uwzględnienia zawnioskowanych dowodów nie okazał się trafny.
Podobnie też nie było uzasadnione powoływanie się na takie okoliczności, jak nadwrażliwość domowników na promieniowanie elektromagnetyczne oraz znaczący wpływ inwestycji na środowisko przyrodnicze.
Zgodnie z art. 62 i nast. z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zagadnienia dotyczące bezpośredniego i pośredniego wpływu inwestycji na zdrowie i warunki życia ludzi, są oceniane i analizowane w odrębnym postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zakończonym ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. Ma to miejsce jednak w przypadku uprzedniego zakwalifikowaniem planowanego przedsięwzięcia do grupy tych, których realizacja będzie wymagała konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W świetle powyższych rozważań, należało uznać, że sentencja decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie określa wymaganych istotnych parametrów inwestycji, a ponadto analiza dokonana w zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu nie jest pełna i wyczerpująca, przede wszystkim z uwagi na brak własnych ustaleń poczynionych przez organy, które odesłały w obu decyzjach do ustaleń poczynionych w dokumentacji przedłożonej przez inwestora, która dodatkowo – poza omówionymi już brakami - nie określa obszaru oddziaływania środowiskowego planowanej inwestycji, ograniczając się do wskazania występowania pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych poziomom dopuszczalnym. Nie jest więc wiadomym na jakiej podstawie organy ustaliły obszar oddziaływania inwestycji na działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] w miejscowości M., gmina W. , obręb [...]. Wśród działek tych znajduje się działka skarżącego (nr [...]), co do której – w oparciu o Kwalifikację przedsięwzięcia – można jedynie stwierdzić, że jest położona poza obszarem występowania pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych poziomom dopuszczalnym.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, uznając to za konieczne dla ostatecznego załatwienia sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej uwzględnią powyżej zajęte stanowisko Sądu.