II SA/Bd 498/21

II SA/Bd 498/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Joanna Janiszewska-Ziołek
Katarzyna Korycka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1439/22 - Wyrok NSA z 2024-03-12
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 24, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Inne z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zmiany decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...] września 2020 r., Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] ("Nadleśnictwo", "strona skarżąca") zwróciło się do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w P. ("Dyrektora ZZWP") o ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], udzielonego m.in. na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych ze studni nr [...] z lokalizacją na działce o nr ew. [...], we wskazanym we wniosku zakresie, poprzez jego zmianę na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "kpa"), powołując się na treść art. 395 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej jako "pw") oraz okoliczność, że ujęcie wody w C. służy do zaopatrzenia w wodę leśniczówki (do celów gospodarstwa domowego), co zdaniem strony skarżącej powoduje, że pobór wody winien być traktowany jako zwykłe korzystanie z wód.
Po rozpatrzeniu ww. wniosku Dyrektor ZZWP decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], działając na podstawie m.in. art. 105 kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w trybie art. 155 kpa ww. decyzji z dnia [...] maja 2020 r., jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na niespełnienie w sprawie przesłanki formalnej określonej w art. 155 kpa, ponieważ Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B., tj. strona niniejszego postępowania administracyjnego, nie odniósł się do pisma Dyrektora ZZWP z dnia [...] września 2020 r., dotyczącego wyrażenia zgody bądź wniesienia sprzeciwu na piśmie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] maja 2020 r. Przy czym, jak podkreślił organ, brak zgody (jednoznacznie wyrażonej) jest bezwzględnym warunkiem uniemożliwiającym dokonanie zmiany w trybie określonym w art. 155 kpa.
Odwołanie od powyższej decyzji do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. ("Dyrektor RZGWWP") wniosło Nadleśnictwo, domagając się jej uchylenia oraz wyłączenia od rozpoznania niniejszego odwołania Dyrektora RZGWWP i zarzucając błędne uznanie RZGWWP za stronę niniejszego postępowania, której zgoda jest wymagana do zmiany ostatecznej decyzji, bez jednoczesnego wskazania przepisu w oparciu o który uznano RGZWWP za stronę postępowania. W uzasadnieniu odwołania Nadleśnictwo podniosło w szczególności, że uznanie RZGWWP w B. za reprezentowaną przez Dyrektora RZGWWP stronę niniejszego postepowania, powoduje, że Dyrektor RZGWWP nie może być w tej samej sprawie organem odwoławczym i podlega wyłączeniu od rozpatrzenia niniejszej sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 kpa.
W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Dyrektor RZGWWP decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania, powołał się na poszczególne przepisy pw, i wskazał, że organ I instancji prawidłowo określił strony przedmiotowego postępowania. Podniósł jednocześnie, że Nadleśnictwo przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] maja 2020 r. nie wniosło uwag co do sposobu ustalenia stron postępowania. Wskazał ponadto, że PGWWP funkcjonuje w oparciu o statut nadany rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2506, dalej jako "rozporządzenie MŚ"), a w jego skład wchodzą odrębne jednostki organizacyjne, w tym m.in. regionalne zarządy gospodarki wodnej oraz zarządy zlewni. Przy czym, jak podkreślił, zarządy zlewni nie stanowią jednostek terenowych podległych regionalnym zarządom gospodarki wodnej, a tym samym rola organu odwoławczego w stosunku do dyrektorów zarządów gospodarki wodnej nie może być utożsamiana z nadrzędnością służbową nad kierownikami innych samodzielnych jednostek organizacyjnych Wód Polskich. Wobec tego w przedmiotowej sprawie - jak wskazał - RZGWWP reprezentując Skarb Państwa w postępowaniu administracyjnym występuje w roli jego pełnomocnika, natomiast odwołanie rozpatruje Dyrektor RZGWWP, czyli organ wyższego stopnia wyznaczony wprost przepisem art. 14 ust. 4 pw. Tym samym, zdaniem organu II instancji, na uwzględnienie nie zasługuje żądanie strony skarżącej w zakresie wyłączenia Dyrektora RZGWWP jako organu odwoławczego.
Na powyższe rozstrzygnięcie Nadleśnictwo wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 kpa polegające na rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji przez Dyrektora RZGWWP, w sytuacji gdy RZGWWP w B. był jednocześnie stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci Statutu oraz Regulaminu Organizacyjnego RZGWWP w B.. W uzasadnieniu skargi Nadleśnictwo przedstawiło argumentację w przeważającej części tożsamą z przedstawioną już na gruncie odwołania. Powołało się ponadto na treść § 6 ust. 2 rozporządzenia MŚ, wskazując że organ koordynujący zazwyczaj ma pewną nadrzędność czy uprawnienia władcze wobec podmiotów, których działanie ma być skoordynowane i odwołało się do poszczególnych zapisów statutów i regulaminów organizacyjnych RZGWWP w K. i G..
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał ponadto, że strona skarżąca oparła swoją argumentację na nieaktualnych aktach prawnych oraz że obowiązujące przepisy Regulaminu Organizacji PGWWP wykluczają możliwość zaistnienia podległości służbowej w myśl art. 24 kpa, pomiędzy dyrektorami regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich, będącymi organami odwoławczymi w stosunku do rozstrzygnięć właściwych terytorialnie dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich. Podniósł również, że dyrektorzy RZGW nie mogą mieć osobistego interesu co do rozstrzygnięć w sprawach wód podziemnych, bowiem przepisy pw wykluczają możliwość posiadania tych wód przez osoby prywatne, a stroną w postępowaniach dotyczących wód podziemnych jest Skarb Państwa, reprezentowany przez odpowiedni regionalny zarząd gospodarki wodnej Wód Polskich działający w charakterze jego pełnomocnika. Wyłączenie z niniejszego postępowania Dyrektora RZGWWP, zdaniem organu odwoławczego, oznaczałoby zatem naruszenie przepisów o właściwości organów. Jednocześnie organ wskazał na treść art. 14 ust. 4 pw i odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Dyrektora RZGWWP z dnia [...] stycznia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora ZZWP z dnia [...] października 2021 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany na podstawie art. 155 kpa decyzji (pozwolenia wodnoprawnego) z dnia [...] maja 2020 r. Istotę sporu w sprawie stanowi natomiast przede wszystkim zarzucana na gruncie odwołania, jak i wniesionej do Sądu skargi, kwestia naruszenia przepisów proceduralnych poprzez wydanie przez Dyrektora RZGWWP rozstrzygnięcia w sprawie zmiany na podstawie art. 155 kpa pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy RZGWWP w B. jest jednocześnie stroną tego postępowania. Zdaniem Nadleśnictwa Dyrektor RZGWWP, reprezentujący RZGWWP, nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania i organem odwoławczym, w związku z czym podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 kpa. W celu weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji – m.in. we wskazanym przez stronę skarżącą zakresie - koniecznym jest odniesienie się do mających w sprawie zastosowanie przepisów proceduralnych, jak i materialnych.
Postępowanie administracyjne przeprowadzone w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] lipca 2020 r., która w piśmie doprecyzowującym z dnia [...] września 2020 r. jednoznacznie wskazała na art. 155 kpa, jako na podstawę swojego wniosku o zmianę decyzji, co skutkowało wszczęciem i prowadzeniem przez organy postępowania we wskazanym trybie. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Brak spełnienia którejkolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3755/21, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zauważyć należy jednocześnie, że choć w art. 155 kpa mowa jest literalnie tylko o zgodzie "strony" postępowania (w liczbie pojedynczej), to jednak w przypadku, gdy w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie cytowanego przepisu. Powyższe wynika jednoznacznie z konstrukcji pojęcia prawnego "strony" w postępowaniu administracyjnym. Tym samym ustalenie, iż przynajmniej jedna ze stron postępowania nie wyraża zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 kpa. Istotnym jest ponadto, że zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być więc dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 kpa decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 143/21 – dostępne jw.).
Mając jednocześnie na uwadze, że decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego, o której zmianę w trybie art. 155 kpa wnioskowała strona skarżąca, wydana została w oparciu o materialnoprawne przepisy ustawy Prawo wodne, koniecznym jest również odniesienie się w sprawie do zawartych tam regulacji. Jak wynika z art. 401 ust. 1 pw, stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Stosownie zaś do treści art. 211 ust. 2 pw wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa, a prawa właścicielskie w stosunku do tych wód wykonują Wody Polskie (art. 212 ust. 1 pkt 1 pw), będące państwową osobą prawną. Przy czym, w myśl art. 17 ust. 1 pkt 2 przepisy ustawy dotyczące właścicieli wód stosuje się stosuje się odpowiednio do organów administracji publicznej, jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, osób prawnych lub osób fizycznych wykonujących prawa właścicielskie w stosunku do wód. Ponadto, jak wskazano w art. 240 ust. 3 pkt 11 pw, regionalne zarządy gospodarki wodnej pośród wykonywanych zadań Wód Polskich m.in. reprezentują Skarb Państwa w stosunku do wód podziemnych, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 pw. Regionalne zarządy gospodarki wodnej mogą być ponadto stroną postępowania administracyjnego, mimo że są państwowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, gdyż art. 29 kpa przyznaje m.in. takim podmiotom zdolność administracyjnoprawną. Istotnym w sprawie jest ponadto art. 14 ust. 4 pw, zgodnie z którym właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawą.
W świetle powyższych regulacji, nie ulega zatem wątpliwości, że co do zasady stroną postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego na usługę obejmującą pobór wód podziemnych jest Skarb Państwa, jako właściciel wody podziemnej, reprezentowany przez regionalny zarząd gospodarki wodnej Wód Polskich. Wobec tego Sąd zważył, że w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że dla zmiany przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 155 kpa wymagana jest zgoda RZGWWP, jako pełnomocnika Skarbu Państwa, będącego stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Przy czym na marginesie wskazać należy, że - wbrew temu co w toku postępowania w sprawie podniosła strona skarżąca – organy orzekające w niniejszej sprawie (dotyczącej zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa) nie były zobligowane do szczegółowego wykazywania podstawy uznania RZGWWP za stronę postępowania w sprawie zakończonej wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Należy bowiem wyjaśnić, że niniejsza sprawa prowadzona w trybie art. 155 kpa, stanowi odrębne postępowanie, w którym to organy nie rozpatrują sprawy na nowo oraz nie określają ponownie stron postępowania, a jedynie stwierdzają istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Kwestia przyznania przymiotu strony RZGWWP nie może być więc przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Na tym etapie niemożliwe jest modyfikowanie zakresu przedmiotowego jak i podmiotowego postępowania zakończonego decyzją mającą ulec zmianie. Innymi słowy, te wszystkie strony, które były stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, są stronami w postępowaniu w przedmiocie zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 kpa i ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie mogą weryfikować katalogu stron postępowania w ramach postępowania nadzwyczajnego określonego w powołanym powyżej przepisie (patrz ww. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 143/21 – dostępne jw.).
Przechodząc natomiast do istoty sporu, Sąd zważył, że omówiona powyżej okoliczność posiadania przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej zmiany pozwolenia wodnoprawnego przez RZGWWP, nie wyklucza roli Dyrektora RZGWWP jako organu odwoławczego w tej sprawie i uznał tym samym zarzuty podniesione w skardze za niezasadne. Należy bowiem zauważyć, że w sprawie dotyczącej zmiany pozwolenia wodnoprawnego w postępowaniu przed organem I instancji nie dochodzi do skoncentrowania w jednym podmiocie uprawnień organu administracji z uprawnieniami strony postępowania, gdyż na tym etapie organem administracji jest Dyrektor ZWWP. Nie można więc przyjąć, że powierzona RZGWWP ochrona interesu prawnego Skarbu Państwa - związanego z oddziaływaniem na wody podziemne, których jest właścicielem - jest realizowana poprzez to, że organ tej jednostki (Dyrektor) jest organem administracji, posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy. Wskazany interes prawny Skarbu Państwa, reprezentowany w tym postępowaniu przez RZGWWP, nie byłby należycie chroniony, gdyby przyjąć, że RZGWWP (reprezentowany przez Dyrektora) nie może być stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym regionalne zarządy gospodarki wodnej Wód Polskich zostałyby pozbawione istotnego wpływu na powierzone im przez ustawodawcę sprawy z zakresu gospodarowania wodami. Wątpliwości co do bezstronności organu odwoławczego, związane ze skoncentrowaniem na etapie postępowania odwoławczego w jednym podmiocie (Dyrektorze RZGWWP), kompetencji organu administracji oraz uprawnień do reprezentowania jednej ze stron postępowania administracyjnego, nie mogą przesądzać o wyłączeniu RZGWWP z udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony przede wszystkim z tego powodu, że decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym może być zaskarżona do sądu administracyjnego przez strony postępowania, uznające, że została ona wydana z naruszeniem prawa, w tym także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których celem jest zapewnienie przestrzegania reguł bezstronności przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 968/15 – dostępny jw.).
Wskazać należy również, że, jak przyjmuje się w orzecznictwie, przepisy art. 24 kpa – na podstawie których Nadleśnictwo domaga się wyłączenia Dyrektora RZGWWP od rozpoznania sprawy - nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu administracji publicznej, gdyż odnoszą się one wyłącznie do pracownika (por. powołana uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, a także wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1186/12 – dostępne jw.). Piastun funkcji monkratycznego organu administracji publicznej, którym jest Dyrektor RZGWWP, podlega wyłączeniu na podstawie przepisów o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym (art. 25 kpa). W konsekwencji oznacza to, że strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 kpa, nawet jeżeli jej zdaniem mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Brak jest bowiem podstaw do uznania dopuszczalności stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje kompetencje na zasadzie uprawnienia. Użyte w art. 24 kpa pojęcie "pracownik organu" nie obejmuje swym znaczeniem osoby będącej personalną obsadą organu. Oznacza to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2016 r., I OSK 37/15; z dnia 14 lutego 2017 r. I OSK 3379/15 - dostępny jw.).
W niniejszej sprawie nie można także mówić o wyłączeniu w oparciu o art. 25 kpa, którego zastosowanie związane jest z terminem "sprawy dotyczącej interesów majątkowych". Pojęcie to interpretować należy możliwie szeroko, tzn. nie tylko jako wszelkie przysporzenie korzyści majątkowych, ale także jako ograniczenie stanu majątkowego chociażby w sposób pośredni. W orzecznictwie zawężono to pojęcie i wskazano, że należy wiązać je z pojęciami interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 kpa. Jest to zatem sprawa indywidualna, rozstrzygana w drodze decyzji, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1016/11 – dostęp jw.). Niezależnie zatem od tego, czy ujmie się pojęcie "sprawy majątkowej" szerzej lub węziej, chodzi o interes majątkowy osoby, którą jest stroną postępowania. Tymczasem w niniejszym przypadku strona postępowania, tj. RZGWWP, w imieniu którego działa Dyrektor, nie reprezentuje w sprawie swoich własnych interesów majątkowych, lecz interesy Skarbu Państwa, co znajduje umocowanie w powołanych powyżej przepisach prawa. Tym samym również powołany przepis art. 25 kpa nie ma w rozpatrywanej sprawie zastosowania (zob wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 478/17 – dostępny jw.).
Podkreślić należy również, że - jak zasadnie wskazał Dyrektor RZGWWP – PGW WP funkcjonuje w oparciu o statut nadany rozporządzeniem MŚ, zgodnie z którym w jego skład wchodzą odrębne jednostki organizacyjne, m.in. zarządy zlewni oraz regionalne zarządy gospodarki wodnej. Przy czym, zarządy zlewni nie stanowią podległych jednostek terenowych regionalnych zarządów gospodarki wodnej, tj. ich delegatur czy oddziałów. Wobec tego, istotnym jest, że rola Dyrektora RZGWWP jako organu odwoławczego w stosunku do Dyrektora ZZWP nie może być utożsamiana z nadrzędnością służbową nad kierownikami innych samodzielnych jednostek organizacyjnych Wód Polskich.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że obydwie role realizowane w postępowaniu o zmianę przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego przez Dyrektora RZGWWP – tj. rola organu II instancji oraz rola podmiotu reprezentującego stronę postępowania (Skarb Państwa) - są niezależne od siebie, wynikają z obowiązujących przepisów prawa (art. 14 ust. 4 pw; art. 401 ust. 1 w zw. z art. 211 ust. 2 pw, art. 212 ust. 1 pkt 1 pw oraz art. 240 ust. 3 pkt 11 pw,) i nie wykluczają siebie nawzajem – co wykazano powyżej. W związku z tym, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony skarżącej zgodnie z którym Dyrektor RZGWWP, winien być wyłączony od rozpoznania wniesionego w sprawie odwołania.
Jednocześnie należy podkreślić, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w świetle omówionych powyżej przepisów prawa, stwarzał Sądowi możliwość dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji, zatem nie było potrzeby jego uzupełniania.
Przechodząc natomiast do oceny rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 155 kpa przez Dyrektora RZGWWP, Sąd zważył, że zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki umożliwiające zmianę decyzji zgodnie z wnioskiem strony skarżącej i tym samym utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2020 r., negatywnie rozstrzygającą ten wniosek. Podzielić należy bowiem stanowisko organu I instancji, że z uwagi na brak wyrażenia w sprawie jednoznacznej i wyraźnej zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa przez stronę postępowania (RZGWWP), nie została spełniona przesłanka, będąca bezwzględnym warunkiem umożliwiającym dokonanie zmiany bądź uchylenia decyzji w ww. trybie. Wprawdzie brak zgody wszystkich stron postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji powinien skutkować wydaniem decyzji odmownej, a nie umorzeniem postępowania na zasadzie art. 105 kpa, jednak wadliwość ta nie miała w ocenie Sądu wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Oba rozstrzygnięcia (decyzja umarzająca i odmowna) są bowiem równoważne w swoich skutkach dla stron postępowania oraz są zaskarżalne (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3389/18, wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 519/15 – dostępne jw.).
Wobec ustalenia przez organy, że w sprawie jedna ze stron postępowania nie wyraziła jednoznacznej zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, bezprzedmiotowym było badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 kpa, jak i odnoszenie się do argumentów strony skarżącej, dotyczących zasadności jej wniosku. Z tej przyczyny, Sąd odstąpił od oceny stanowiska organu II instancji dotyczącego oceny zasadności wniosku strony skarżącej w ww. zakresie, uznając je za przedwczesne i – wobec ostatecznie podjętego rozstrzygnięcia - niemające istotnego znaczenia w sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, uznając wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia za zasadne oraz stwierdzając jednocześnie, że nie naruszają one przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ppsa.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).