II SA/Bd 491/25

II SA/Bd 491/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Tomasz Wójcik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 6 maja 2025 r. nr KO.411.574.2025 w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz T.sp. z o.o. w R. kwotę 2000 zł (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Starosta R. ustalił dla [...] Sp. z o.o. Sp.k. w R. (dale także: Skarżąca, Strona, Spółka) opłatę w wysokości [...] zł, jako sprawcy wyłączenia gruntów ornych klasy IIIb o powierzchni [...] ha z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami na terenie działek o nr ewide[...], [...] w obrębie [...] gm. R..
W odwołaniu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) – dalej: "k.p.a." – przez nienależyte i niewszechstronne rozważenie materiału dowodowego, w sprawie zgromadzonego co wyrażało się tym, iż:
a) organ zaniechał dokładnego ustalenia, kiedy i w jakich okolicznościach doszło do naniesień na grunt w obszarze działek o nr ewid.[...] i [...] położonych w obrębie [...], w gminie R. i oparł się wyłącznie na wersji zdarzeń wynikającej z oświadczeń złożonych przez Z. Z. i J. K. chociaż te pozostawały sprzeczne z uprzednio przyjętą przez organ chronologia zdarzeń, a także nie usuwały wszelkich wątpliwości,
b) organ nie zweryfikował, np. w oparciu o zeznania świadków innych niż osoby związane ze spółkami [...] oraz [...], czy naniesień na grunt dokonał jeden podmiot, czy więcej podmiotów, ewentualnie, które z tych naniesień doprowadziły do czasowego lub trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, ewentualnie, czy miała miejsce sytuacja, że naniesienie wykorzystywane przez jeden podmiot powstało z inicjatywy i z działania podmiotu uprzednio władającego nieruchomością, a nadto jaka konkretnie powierzchnie gruntów naniesienia te obejmują (całość czy cześć działek gruntu o nr ewid.[...] i [...],
c) organ dokonując ustaleń faktycznych oparł się na oświadczeniu złożonym przez Z. Z., tj. osobę nieuprawniona do składania oświadczeń w imieniu [...] Sp. z o.o. albowiem osoba ta jest byłym członkiem zarządu zlikwidowanej spółki zaś z chwilą wszczęcia procesu jej likwidacji utraciła jakiekolwiek uprawnienia do składania oświadczeń w jej imieniu i na jej rzecz, a uprawnienie takie przysługiwało wyłącznie likwidatorowi, który z uwagi na zawiłość sprawy oraz jej historyczny charakter nie był w stanie udzielić informacji w zakreślonym terminie i poprosił o jego prolongatę, a co więcej organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że członek zarządu zlikwidowanej spółki (w przeciwieństwie do likwidatora właśnie) może nie posiadać najbardziej aktualnych i adekwatnych informacji;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1. w zw. z art. 4 pkt. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82 ze zm.) – dalej także: "u.o.g.r.l. – przez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w analizowanej sprawie doszło do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów powołanej ustawy, podczas gdy rodzaj i zakres naniesień nie wskazują na dążenie do trwalej zmiany przeznaczenia nieruchomości, nie naruszają w żaden sposób substancji gruntu i nie ograniczają możliwości produkcyjnych tak w czasie teraźniejszym jak i przyszłym, a wskazują na zmianę kierunków produkcji rolniczej i ewentualne działanie o trwałości nie dłuższej niż 5 lat;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 zw. z. art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. przez błędną jej wykładnię i w konsekwencji zaniechanie zastosowania do wyliczenia wysokości opłaty naliczonej na rzecz Spółki zasad naliczania należności, tj. zasady zmniejszania przedmiotowej opłaty o wartość gruntu według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, zasady przyjęcia za podstawę do dokonania dalszych obliczeń powierzchni działek [...], a nie ich fragmentów objętych naniesieniami.
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: SKO, Kolegium, organ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podał, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż Starosta R. został poinformowany przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi o możliwości wyłączenia z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych części działek o nr ewide[...], [...], [...] w obrębie [...] gmina R.. Do pisma dołączono printscreen zagospodarowania w granicach działek - geoportal. Z urzędu wszczęto postępowanie administracyjne w oparciu o art. 28 u.o.g.r.l. dla działek o nr ewide[...], [...] stanowiących własność D. B. K.. W toku postępowania zebrano materiał dowodowy i ustalono, iż zlikwidowana spółka [...] nie wykonywała żadnych prac związanych z utwardzeniem placu na dz. 105/1 i [...] oraz nigdy nie była właścicielem jak i nie dzierżawiła ww. gruntów. Prezes spółki [...] (członek zlikwidowanej spółki [...] oświadczył, iż spółka [...] dzierżawi dz. nr [...] od dnia [...] r. oraz w celu prowadzenia działalności gospodarczej w roku 2014 oraz 2015 teren został częściowo utwardzony przez wyrównanie terenu i częściowe ułożenie płyt betonowych. Organ I instancji wskazał, iż powierzchnia gruntów rolnych klasy IIIb wyłączonych z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodnie z mapą zasadniczą i oględzinami nieruchomości wynosi 0,2243 ha. Według art. 7 u.o.g.r.l. należność za wyłączenie 1 ha gruntów rolnych klasy IIIb wynosi [...] zł. W treści decyzji organ I instancji przedstawił sposób wyliczenia opłaty.
Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Organ wskazał, że z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego bezspornie wynika, iż faktycznie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Potwierdzają to wyjaśnienia właściciela nieruchomości, w imieniu której działał pełnomocnik J. K., oględziny nieruchomości, treść złożonego odwołania od decyzji uprzednio uchylonej przez Kolegium, a także oświadczenie prezesa zarządu spółki [...]. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję oparł się na zebranym materiale dowodowym w postaci: oświadczenia Prezesa Zarządu spółki [...] J. K. z dnia [...] r., iż płyty betonowe na działkach [...] zostały ułożone przez Spółkę w latach 2014 i 2015 a działki są dzierżawione od [...] r.; umowie dzierżawy działek z dnia [...] r. wraz z aneksem z dnia [...] r.; oświadczenia Z. Z. z dnia [...] r., zgodnie z którym zlikwidowana na przełomie roku 2011 i 2012 spółka [...] nie była właścicielem działek [...] i nie dzierżawiła tych gruntów. Do momentu zakończenia działalności przez spółkę [...] spółka ta nie wykonywała żadnych prac związanych z utwardzeniem placu na ww. działkach. Organ podał, że oświadczenie J. K. znajduje potwierdzenie w oświadczeniu Z. Z.. Ponadto z treści protokołu z oględzin z dnia [...] r. wynika, że J. K. wskazał, iż płyty zostały położone na potrzeby spółki [...]. Ani w toku postępowania ani w treści odwołania spółka [...] nie wskazała, iż oświadczenie prezesa zarządu obarczone jest wadami oświadczeń woli. Nie powołano również żadnych dowodów kwestionujących treść złożonego oświadczenia (jego prawdziwość).
Organ stwierdził, że sam fakt zajęcia gruntu rolnego pod drogę dojazdową oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu, a zatem stanowi wyłączenie go z produkcji rolnej nawet jeśli droga dojazdowa powstała z betonowych płyt. Zajęcie przedmiotowych gruntów rolnych pod drogę dojazdową nie stanowi podjęcia natychmiastowych działań interwencyjnych niezbędnych do zwalczania klęsk żywiołowych i ich następstw, jak również usuwania następstw wypadków losowych, jak i działanie to nie było z pewnością niezbędne celem poszukiwania lub rozpoznawania węglowodorów, węgla kamiennego, węgla brunatnego, rud metali. Tym samym uznać należy, iż brak jest jakichkolwiek przesłanek dla uznania, iż do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie doszło.
W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nienależyte zgromadzenie i niewszechstronne rozważenie materiału dowodowego w sprawie zgromadzonego, co wyrażało się tym, że:
a) organ zaniechał dokładnego ustalenia, kiedy i w jakich okolicznościach doszło do powstania naniesień na grunt w obszarze działek o nr ewid.[...] i [...] położonych w obrębie [...], w gminie R. i oparł się wyłącznie na wersji zdarzeń wynikającej z lakonicznych oświadczeń złożonych przez Z. [...] i J. [...], chociaż te pozostawały sprzeczne z uprzednio przyjętą przez organ chronologią zdarzeń, nie usuwają wszelkich zasiniałych w sprawie wątpliwości, a nadto pozostają w sprzeczności z treścią ujawnionego dokumentu w postaci decyzji Wójta Gminy R. o nr z dnia [...] r. w przedmiocie wydania warunków zabudowy,
b) organ nie zweryfikował, np. w oparciu o zeznania świadków innych niż osoby związane ze spółkami [...] oraz [...], czy naniesień na grunt dokonał jeden podmiot, czy więcej podmiotów, ewentualnie, które z tych naniesień doprowadziły do czasowego lub trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i kiedy miało to miejsce, apriorycznie przyjmując, że przyznane przez J. [...] "ułożenie płyt betonowych" było pierwszą aktywnością danego rodzaju prowadzącą do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, co stanowi o braku obiektywizmu organu,
c) organ nie zweryfikował czy miała miejsce sytuacja, że naniesienie wykorzystywane przez jeden podmiot powstało z inicjatywy i z działania podmiotu uprzednio władającego nieruchomością, a nadto jaką konkretnie powierzchnię gruntów naniesienia te obejmują (całość czy część działek gruntu o nr ewid.[...] i [...],
d) organ dokonując ustaleń faktycznych oparł się na oświadczeniu złożonym przez Z. [...], tj. osobę nieuprawnioną do składania oświadczeń w imieniu [...] Sp. z o.o., albowiem osoba ta jest byłym członkiem zarządu zlikwidowanej spółki zaś z chwilą wszczęcia procesu jej likwidacji utraciła jakiekolwiek uprawnienia do składania oświadczeń w jej imieniu i na jej rzecz, a uprawnienie takie przysługiwało wyłącznie likwidatorowi, który z uwagi na zawiłość sprawy oraz jej historyczny charakter nie był w stanie udzielić informacji w zakreślonym terminie i poprosił o jego prolongatę, a co więcej organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że członek zarządu zlikwidowanej spółki (w przeciwieństwie do likwidatora właśnie) może nie posiadać najbardziej aktualnych i adekwatnych informacji,
e) organ prowadząc postępowanie dowodowe, a na późniejszym etapie - oceniając zgromadzony materiał dowodowy - wykazał się kierunkowym zapatrywaniem i przyjął aprioryczne i nieznajdujące oparcia w faktach założenie, które nie ma charakteru obiektywnego i stosownie do którego to [...] Sp. z o.o. jest sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. przez:
a) zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego – uzupełniającego - pomimo, że okoliczności, które wymagały wyjaśnienia miały charakter istotny dla rozstrzygnięcia sprawy;
b) zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich działań we współpracy z innymi organami, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do przypisania spółce roli sprawcy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w sposób niezgodny z prawem;
3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a przez zaniechanie jego zastosowania w sytuacji gdy w analizowanej sprawie zachodziła potrzeba uchylenia decyzji Starosty [...] z uwagi na zaistniałe uprzednio naruszenia przepisów postępowania oraz konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcia sprawy (chociażby celem pozyskana informacji od Wójta Gminy R. służących weryfikacji danych podmiotu inicjującego proces inwestycyjny na działkach gruntu o nr ewid.[...] i [...]
4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie rozpoznania jednego z zarzutów formułowanych przez Skarżącą (dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 zw. z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. przez błędną jej wykładnię i w konsekwencji zaniechanie zastosowania) i zaniechanie przedstawienia jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiej postawy organu, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienie Skarżącej uprawnienia do rozpoznania całokształtu jej sprawy przez organy obydwu instancji;
5) z daleko posuniętej ostrożności i na wypadek uznania, że to Spółka jest sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, Skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 zw. z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. przez błędną jej wykładnię i w konsekwencji zaniechanie zastosowania do wyliczenia wysokości opłaty naliczonej na rzecz Spółki zasad naliczania należności, tj. zasady zmniejszenia przedmiotowej opłaty o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, zasady przyjęcia za podstawę do dokonania dalszych obliczeń całej powierzchni działek o nr ewid.[...] i [...], a nie ich fragmentów objętych naniesieniami, co skutkowało ustaleniem opłaty na zawyżonym poziomie.
Skarżąca dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci decyzji Wójta Gminy R. o nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ewid.[...] i [...] położonych w obrębie [...], w gminie R. na okoliczność: tożsamości podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję zezwalającą na dokonanie inwestycji na terenie ww. działek gruntu, uprzedniego charakteru decyzji w stosunku do działań w postaci ułożenia płyt betonowych - wskazując, że ma on charakter niezbędny dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja SKO we [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. ustalającą Skarżącej jako sprawcy wyłączenia gruntów ornych klasy IIIb o powierzchni [...] ha z produkcji rolniczej, niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na terenie działek o nr ewide[...], [...], w obrębie [...] gm. R., wysokość opłaty z tego tytułu w kwocie [...]zł.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, aczkolwiek z innych powodów aniżeli objętych zarzutami skargi.
Na wstępie podać należy, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów został uregulowany w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.
Z kolei przepis art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.
Przesłanką zastosowania normy określonej w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. jest zatem stwierdzenie, że grunty nie przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne lub nieobjęte zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolnej bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy. Przez pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. należy rozumieć "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Zaznaczyć należy, że przepis art. 28 ust. 1 wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego, jakim jest wyłączenie gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy, tj. bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Przepis ten nie tylko wprowadza regułę ustalania sankcji, ale też w sposób jednoznaczny wskazuje na jej adresata, tj. na sprawcę wyłączenia. Logicznym zatem jest, że ustawodawca obowiązek ponoszenia ciężarów związanych z wyłączeniem z produkcji rolnej, w tym także tych mających wymiar sankcji, nałożył na podmiot, który wyłączenia takiego dokonał, tj. rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntów.
W ocenie Sądu, organ prawidłowo zastosował przepisy, o których mowa wyżej. Ustalił bowiem fakt wyłączenia z produkcji rolnej działek nr [...], których klasa bonitacyjna wymagała uzyskania wcześniejszej decyzji o zezwoleniu na takie wyłączenie, a która to decyzja nie została wydana. Ponieważ grunt wyłączony z produkcji rolnej, a objęty niniejszym postępowaniem, nie był objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i został faktycznie wyłączony z produkcji rolnej bez uzyskania wcześniejszej decyzji o zgodzie na takie wyłączenie (co jest okolicznością niesporną), organ obowiązany był stosować przepis art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., tj. ustalić opłatę w wysokości dwukrotnej należności, zobowiązując do jej uiszczenia sprawcę wyłączenia. Wyłączenie polegało na "częściowym utwardzeniu poprzez wyrównanie terenu i tymczasowym położeniu płyt betonowych". Zasadne było ustalenie tej opłaty (po wcześniejszym wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej) i zobowiązanie do jej zapłaty przez sprawcę wyłączenia, tj. Skarżącą. Zdaniem Sądu, brak bowiem podstaw do podważania m.in. oświadczenia z dnia [...] r. ówczesnego prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. Sp.k. – J. K., który oświadczył, że działki o nr [...] od [...] r. są dzierżawione. W latach 2014 i 2015 r. na wymienionych działkach Spółka dla celów prowadzonej działalności ułożyła płyty betonowe.
Ponadto należy mieć na uwadze, że z oświadczenia z dnia [...] r. Z. Z. (członka zarządu zlikwidowanej [...] Sp. z o.o.) wynika, iż zlikwidowana na przełomie lat 2011 i 2012 spółka [...] nie była właścicielem działek [...] i nie dzierżawiła tych gruntów. Do momentu zakończenia działalności przez spółkę [...], spółka ta nie wykonywała żadnych prac związanych z utwardzeniem placu na ww. działkach. Jak wynika z danych KRS postanowienie o wykreśleniu spółki [...] wydane zostało [...] r., zaś uprawomocniło się [...] r.
Zatem rację ma organ, że jeżeli nawet uznać, iż Z. Z. nie wiedział o czynnościach likwidacyjnych spółki [...], gdyż nie był jej likwidatorem, to trudno przyjąć, iż likwidowana spółka podejmowała jakiekolwiek działania inwestycyjne, w tym związane z utwardzeniem placu. Jednocześnie należy podkreślić, że nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby jako dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. dopuścić m.in. oświadczenie była członka spółki [...]. Zgodnie z tym przepisem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem okoliczność, że spółka [...] została zlikwidowana, a Z. Z. z oczywistych względów nie pełni już funkcji jej reprezentanta, nie oznacza, iż nie należy jako dowodu dopuścić jego oświadczenia na okoliczność dotyczącą ewentualnego dysponowania spornymi działkami przez spółkę [...]. Były członek zarządu niewątpliwie może posiadać wiedzę, co do roli spółki [...] w zakresie dysponowania wskazanymi działkami. Nie budzi też wątpliwości, że Z. Z. nie występuje jako osoba reprezentująca spółkę [...].
Należy też mieć na uwadze, iż do protokołu z oględzin z dnia [...] r. J. K. podał, że płyty zostały położone "do celów prowadzenia firmy [...] Sp. z o.o.".
Wprawdzie w pierwszym oświadczeniu J. K. wskazał jako termin dokonania wyrównania gruntu i położenia płyt betonowych – przełom lat 2013/2014, jednak w późniejszym oświadczeniu w toku ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji organu I instancji, podał lata 2014/2015 jako czas, w którym wykonano powyższe prace. Ten ostatnio wymieniony okres (lata 2014/2015) jest także spójny z datą zawartej ze [...] D. K. umowy dzierżawy nieruchomości przez [...] Sp. z o.o. z dnia [...] r. i jej aneksem z dnia [...] r., która Skarżąca złożyła do akt sprawy w załączeniu do pisma z dnia [...] r. Nie budzi zatem wątpliwości, że to Skarżąca dzierżawiła sporne działki, a nie spółka [...] lub inny podmiot.
Reasumując tę część rozważań należy za trafne uznać stanowisko organów co do ustalenia, że to spółka [...] była sprawcą wyłączenia wskazanych działek z produkcji rolnej, co miało miejsce na przełomie lat 2014/2015.
W świetle tego nie ma też znaczenia dla oceny sprawy okoliczność kto prowadził inwestycje na sąsiednich działkach.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że obszar wyłączenia z produkcji rolnej gruntów o powierzchni [...] ha został ustalony w programie geodezyjnym EWmapa (wydruk mapy w aktach sprawy administracyjnej). Zakres tzw. "bt." (beton) został pozyskany z operatu technicznego o wskazanym przez organ I instancji numerze i jest zgodny z protokołem oględzin. Uwzględniając te dane, organ I instancji na str. 2 decyzji z dnia [...] r. podał matematyczne wyliczenie ustalonej opłaty, a analiza zastosowanych parametrów nie budzi wątpliwości Sądu. Powyższe potwierdza także powierzchnia działek stanowiąca grunty orne wynikająca z wypisu z rejestru gruntów, która jest większa niż przyjęta do naliczenia opłaty. Zatem wbrew twierdzeniom Skarżącej organ nie ustalił opłaty od całej powierzchni działek oznaczonych jako grunty orne klasy IIIb, lecz tylko od części wyłączonej z produkcji rolnej.
Ponadto nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., ponieważ nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie. W tym kontekście na akceptację zasługuje stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym powołując się na orzecznictwo wskazał, że "zmniejszanie należności o wartość rynkową grunt i jest dopuszczalne tylko w sytuacji działań zgodnych z prawem. Jeżeli wyłączenie nastąpiło bezprawnie, a przez to należy rozumieć wyłączenie bez wymaganej przepisami ustawy odpowiedniej decyzji, zmniejszanie należności o wartość gruntu nie znajduje uzasadnienia." (por. prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 630/23, publ. Centralna Baza orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w dalszej części uzasadnienia).
Prawidłowo zatem ustalono powierzchnię wyłączonych gruntów i dokonano zasadnego wyliczenia należnej opłaty w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. w kwocie [...]zł. W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty skargi w tym zakresie, zarówno co do rzekomego naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa procesowego i prawa materialnego.
Nie można zatem uznać za usprawiedliwiony zarzut, że sprawcę wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, obszar faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a w konsekwencji wysokość opłaty, ustalono w nieprawidłowej wielkości czy w oparciu o niedostatecznie dokładnie ustalony i oceniony stan faktyczny.
Podnieść jednak należy, że kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie jej oceny pod kątem przedawnienia prawa do wymierzenia opłaty na podstawie art. 28 u.o.g.r.l. – i w tym zakresie powstały wątpliwości, które wymagają dalszego zbadania. Sąd zauważa, że zagadnieniem przedawnienia ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów ornych z produkcji rolnej zajmowały się już sądy administracyjne np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 września 2025 r. o sygn. akt II SA/Kr 739/25. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w tym wyroku i posłuży się zaprezentowaną w nim argumentacją.
Zatem ustalenia wymaga, czy opłata uległa przedawnieniu określonemu w art. 189g § 1 k.p.a. Rozważania tego zagadnienia należy rozpocząć od tego, czy do opłaty podwyższonej z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. stosujemy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o karach administracyjnych. Uzależnione jest to od odpowiedzi na pytanie, czy opłata ta jest sankcją, czyli karą administracyjną.
W literaturze prezentowany jest pogląd, że "(...) Instrumenty prawne określone w art. 28 u.o.g.r.l. zostały przez ustawodawcę nazwane opłatami. Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie karami. Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać opłatami sankcyjnymi, będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy" (por. D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2024). Ponadto wskazuje się, że "opłaty przewidziane w art. 28 u.o.g.r.l. mają charakter sankcyjny; nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, ONSA 1999, Nr [...], poz. 46)." (por. J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. 1, 2015). Pogląd ten jest akceptowany również w orzecznictwie. Jak zauważył WSA w Poznaniu "opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l." (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt II SA/Po 202/24 – wraz z powołanym tam obszernym orzecznictwem).
Tut. Sąd podziela powyższe poglądy uznając, że opłata, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., jest karą administracyjną, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o karach administracyjnych zawarte w dziale IVa k.p.a.
Odnosząc się zatem do przepisów wymienionego działu Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazać należy art. 189a § 1 i 2, zgodnie z którym w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (§ 1). Natomiast w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej
- przepisów IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się (§ 2).
Analizując zatem z punktu widzenia tego przepisu przedmiotową opłatę, dostrzec trzeba, że przesłanki jej wymierzania zostały określone w art. 28 u.o.g.r.l., co oznacza, że w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie będą miały zastosowania. Inaczej ma się rzecz z przepisami dotyczącymi przedawnienia, gdyż w tej materii ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do opłat nie zawiera regulacji. Zatem w sprawie co do zasady będzie miał zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a., który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Ponadto art. 189g § 2 k.p.a. przewiduje, że § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna. Jednocześnie w myśl art. 189g § 3 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana.
Z kolei z art. 189g § 1 w zw. z art. 189b § 1 k.p.a. wynika, że właściwy organ nie może nałożyć administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej (a więc wydać tego rodzaju decyzji w pierwszej instancji), jeżeli od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa upłynęło co najmniej pięć lat. Takie ujęcie normatywne ograniczenia czasowego wykonywania kompetencji jurysdykcyjnej jest równoważne z przepisami, które wprost stanowią, że po upływie określonego terminu od dnia pewnego zdarzenia prawnego nie wydaje się decyzji ustalającej (nakładającej) skonkretyzowany obowiązek administracyjnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2387/23).
W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że przepisy działu IVa k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) z dniem 1 czerwca 2017 r. Wcześniej w zakresie przedawnienia opłat z art. 28 u.o.g.r.l. stosowano art. 68 Ordynacji podatkowej, co oznaczało, że termin przedawnienia odnośnie opłaty biegł od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. Powstaje pytanie, które przepisy należy stosować, gdy naruszenie prawa nastąpiło przed dniem 1 czerwca 2017 r., a nie wszczęto wówczas postępowania administracyjnego, czyli tak jak w niniejszej sprawie - wyłączenie gruntów ornych z produkcji rolnej miało miejsce na przełomie lat 2014 i 2015. Na to pytanie odpowiada art. 189c k.p.a., który stanowi, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.
W ocenie tut. Sądu w realiach niniejszej sprawy dla stanów naruszenia mających miejsce przed dniem 1 czerwca 2017 r. względniejszy jest przepis art. 189g § 1 k.p.a. Należy przy tym odróżnić "naruszenie prawa" od "stanu naruszenia prawa". Naruszenie prawa, jeśli jest wywołane konkretnym zdarzeniem, daje się umiejscowić w miejscu i czasie. Jeśli na skutek danego zdarzenia będącego owym naruszeniem trwa od tego momentu "stan bezprawia", to jest to odmienna kategoria poznawcza.
W piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku naruszeń jednorazowych polegających na działaniu, czas działania jest czasem naruszenia prawa (niedopełnienia obowiązku, naruszenia zakazu), od którego biegnie termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (karalności) (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025). Przy delikcie jednoczynowym zwykłym momentem naruszenia prawa - a zatem momentem początkowym biegu terminu przedawnienia - jest ostatni moment działania sprawcy (por. A. Cebera, J.G. Firlus [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023). Przy czym, jak to już wskazano, nie należy mylić działania sprawcy będącego naruszeniem prawa, z trwaniem stanu bezprawia na skutek naruszenia. Aby przekonać się, czym jest owo naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie, należy sięgnąć ponownie do art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., który wskazuje, że opłata należy się w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że owo naruszenie prawa - to moment wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Z kolei o tym, czym jest wyłączenie stanowi art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., który stanowi, że gdy mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Czyli moment wyłączenia identyfikowany jest z rozpoczęciem innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.
Wobec należy tego stwierdzić, że aby ustalić początek biegu terminu przedawnienia z art. 189g § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie trzeba ustalić, kiedy wyłączono grunty z produkcji rolnej, czyli kiedy Skarżąca rozpoczęła inne niż rolnicze ich użytkowanie, kiedy na tych gruntach doszło do utwardzenia i położenia płyt betonowych. Zastrzec zarazem należy, że zdarzeniem prawnym determinującym rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia nie jest dzień ujawnienia naruszenia prawa w wyniku np. otrzymania informacji z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi lub przeprowadzenia postępowania kontrolnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro z materiału dowodowego wynika, iż wyrównanie terenu i położenie płyt betonowych miało miejsce na przełomie 2014 r. i 2015 r., to nie budzi wątpliwości, że termin 5-letni z art. 189g § 1 k.p.a. upłynąłby – co do zasady – w 2020 r. Z kolei decyzja organu I instancji została wydana [...] r. i doręczona [...] r., a zatem przyjmując, że wyłączenie z produkcji rolnej gruntu zostało zakończone w 2015 r., to nie budzi wątpliwości, że wydanie decyzji o nałożeniu kary nastąpiło po upływie terminu z art. 189g § 1 k.p.a.
Jednak należy mieć na uwadze przepisy art. 189h k.p.a., który przewiduje możliwość przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Zgodnie z tym przepisem bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przerywa ogłoszenie upadłości strony (§ 1). Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o zakończeniu lub umorzeniu postępowania upadłościowego (§ 2). Natomiast jeżeli ogłoszenie upadłości strony nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, bieg tego terminu rozpoczyna się od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o zakończeniu lub umorzeniu postępowania upadłościowego (§ 3).
Stosownie zaś do art. 189h § 4 k.p.a. bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem:
1) wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej;
2) wniesienia żądania ustalenia przez sąd powszechny istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa;
3) doręczenia zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy odrębne przewidują możliwość zarządzenia zabezpieczenia;
4) wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 2-4.
Z kolei zgodnie z art. 189h § 5 k.p.a. termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu:
1) uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego albo sądu powszechnego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, albo odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, oddalenia skargi kasacyjnej, albo uchylenia przez Sąd Najwyższy zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy;
2) uprawomocnienia się orzeczenia lub ogłoszenia prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w sprawie ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa;
3) zakończenia postępowania zabezpieczającego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
4) podjęcia postępowania w przypadku, o którym mowa w art. 97 § 2.
Mając powyższe na uwadze, organ ponownie rozpoznając sprawę przyjmie, że:
. w sprawie ma zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a.;
. naruszenie prawa to moment wyłączenia z produkcji rolnej poszczególnych działek, czyli czas, kiedy to nastąpiło (przełom 2014/2015);
. ustali, czy w sprawie miały miejsce zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, tj. czy doszło do zawieszenia lub przerwanie biegu terminu przedawnienia.
Sąd na obecnym etapie nie przesądza kwestii przedawnienia wymierzenia sankcyjnej opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jako administracyjnej kary pieniężnej. Stwierdza jedynie, że kwestia ta wymaga dalszego badania.
W konsekwencji powyższych uwag stwierdzić należy, że w sprawie doszło do naruszenia zarówno prawa procesowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), jak i prawa materialnego (art. 189g § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jednakże wyłącznie w kontekście instytucji przedawnienia, a nie samego ustalenia sprawstwa wyłączenia gruntów ornych z produkcji rolnej, podmiotu odpowiedzialnego za wyłączenie i wysokości opłaty.
W ocenie Sądu nie znajduje także podstaw wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu wymienionego w skardze, stąd też podlegał on oddaleniu. W związku z powyższym należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego uregulowania przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i następuje, gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przepis ten nie służy jednak do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją (trzecią) postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego powinny być dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Istotny jest stan faktyczny na moment wydania zaskarżonej decyzji. W rezultacie sąd administracyjny nie może wbrew materiałom zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego oraz odmiennie niż wynika to z treści zaskarżonej decyzji, dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Przyjęcie takiego rozumienia art. 106 § 3 p.p.s.a., które pozwalałoby na przeprowadzanie dowodów nieprzedłożonych przez stronę w toku postępowania przed organami, kłóciłoby się z podstawowymi założeniami dotyczącymi funkcjonowania administracji publicznej i kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 699/17; z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 441/08; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1507/17; z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2458/17; z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 467/19; z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I FSK 2078/14; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009, nr 2, str. 42-54). Wbrew oczekiwaniom Skarżącej, jak wyżej wskazano, "zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Unormowanie przewidziane w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być zatem podstawą do kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy (...) i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza" (por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 693/09, oraz z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1259/17).
Z przedstawionych wyżej powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.