II SA/BD 490/23

II SA/Bd 490/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz
Katarzyna Korycka
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne
Lasy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 672
art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o lasach
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi H. R. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zastrzeżeń dotyczących uproszczonego projektu urządzenia lasu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., znak: [...] ŁZ Starosta T., działając na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 672) oraz art. 104 i art 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z póź.zm.), po rozpatrzeniu wniosku H. i S. R., dotyczącego zastrzeżeń do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu opracowanego dla Gminy O. na lata 2020-2029, obejmującego działkę nr [...] w miejscowości Z., orzekł o nieuznaniu zastrzeżeń do projektu dla działki nr [...] w miejscowości Z. gmina O..
W uzasadnieniu decyzji szczegółowo przedstawiono przebieg postępowania oraz wskazano, że działka nr [...] położona w miejscowości Z., stanowiąca własność H. i S. R., na której rosną sosny, spełnia wszelkie ustawowe kryteria, aby uznać ją za las w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 ustawy o lasach a tym samym do objęcia jej Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu dla Gminy O.. W wyniku oględzin potwierdzono, że w oddziale 4p rośnie las sosnowy. Również w oddziałach 4l, 4m, 4o występuje las. Ustalono, że na działce wycięto pojedyncze drzewa, co świadczy o gospodarczym jego wykorzystaniu w celu osiągnięcia korzyści gospodarczych.
Działka odpowiada kryterium:
. przestrzennemu, czyli graniczy z innymi lasami (są to lasy osób fizycznych, lasy należące do Skarbu Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. ); przy czym powierzchnia tego kompleksu przekracza 0,1 ha;
. przyrodniczemu, grunt jest pokryty roślinnością leśną, przeznaczenie do produkcji leśnej (możliwości pozyskania drewna - widocznie wyrobiona gałęziówka).
Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że uproszczony plan urządzenia lasu reguluje sytuację prawną właścicieli lasów, wpływając na sposób wykonywania przez nich prawa własności na obszarach objętych tym planem. Zapisy uproszczonego planu dotyczą uprawnień lub obowiązków poszczególnych właścicieli w tym sensie, że istnieje bezpośredni związek między jego zatwierdzeniem a ograniczeniem uprawnień właścicielskich poprzez określenie w nim zadania - NSA z dnia 02.02.2007 r., sygn. akt
II OSK 1883/06. Z przytoczonego orzecznictwa wynika, że zarówno zapisy w ewidencji gruntów, jak i uproszczonego planu urządzenia lasu, stanowią podstawę dla ustaleń w zakresie przeznaczenia danego terenu. Przepisy ustawy o lasach służą realizacji konstytucyjnych wartości określonych w art. 5 Konstytucji RP, który stanowi,
że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska w ramach zrównoważonego rozwoju, przy czym ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.
Skoro celem gospodarki leśnej jest zachowanie, powiększanie i ochrona terenów leśnych, to z perspektywy tego celu, w ocenie organu I instancji interpretować należy przepisy ustawy o lasach, w tym przepisy regulujące instrumenty i konstrukcje prawne uregulowane w tej ustawie. Innymi słowy, w sytuacjach spornych, w razie wątpliwości co do treści regulacji, czy możliwości określonego zastosowania przepisu ustawy o lasach, należy zawsze mieć na uwadze, że najwyższym dobrem jest ochrona lasu jako swoistego dziedzictwa i dobra naturalnego wymagającego szczególnej pieczy, dbałości o jego trwałość i ciągłość istnienia. Sąd podkreślał w swoim orzecznictwie, że jako składnik środowiska, lasy są czymś więcej aniżeli przedmiotem prawa własności i innych praw rzeczowych. Stanowią one dobro ogólnonarodowe o wielkim znaczeniu społecznym- wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 808/18.
Do akt sprawy zostało dołączone zaświadczenie stanowiące, że na danym obszarze występuje studium zagospodarowania przestrzennego w obszarze o wiodącej funkcji budownictwa mieszkaniowego. Natomiast przeznaczenie działki w studium wskazuje kierunek jej zagospodarowania, jednak nie zwalnia posiadacza działki leśnej
z obowiązku pozyskania decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej.
Do akt sprawy dołączono zdjęcia, które potwierdzają, że na przedmiotowej działce rośnie sosna zwyczajna.
Właściciel działki został poinformowany, także o procedurze wyłączenia gruntów z produkcji leśnej poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właściwą Gminę oraz konieczności pozyskania decyzji od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T., o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej. Fakt ten odnotowano w protokole oględzin.
Orzekający organ zacytował wyrok "Co do zasady zmiana sposobu przeznaczenia, czy zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego grunt leśny następuje w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w drodze uproszczonego planu urządzania lasu" – sygn. akt IV SA/Wa 2519/19 z dnia 29 września 2020 r. wywodząc, iż ma prawo do interpretacji złożonych przez stronę dokumentów, jak również dokumentacji posiadanej "z urzędu", w związku z czym biorąc pod uwagę rodzaj i kolejność dokumentów składanych przez stronę i wydawanych przez organ ocenił je jak wyżej.
Wskazano ponadto, że z analiz ortofotomap i terenu działki wynika, że las rośnie w regularnych rzędach i występuje roślinność w podszyciu, która świadczy o tym, że jest to regularny las, nawet jeśli miałby powstać w wyniku sukcesji naturalnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji H. i S. R. wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając:
. naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęcie, że w warunkach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do zakwalifikowania wszystkich zadrzewionych części działki nr [...] w Z. , gmina O., jako las w rozumieniu przepisów ustawy z dna [...] września 1991 roku o lasach, a to mimo braku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek warunkujących taką kwalifikację, wobec czego zastrzeżenia złożone przez Odwołujących do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dla Gminy O. na lata 2019-2029 zostały odrzucone,
. naruszenie przepisów art. 6 oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, tj. wydanie decyzji pomimo braku szczegółowego wyjaśnienia wątpliwości dotyczących stanu faktycznego - tj. wątpliwości w zakresie zaistnienia w warunkach niniejszej sprawy wszystkich ustawowych przesłanek do zakwalifikowania zadrzewionych części działki nr [...] w Z., gmina O., jako las w rozumieniu przepisów ustawy z dna 28 września 1991 roku o lasach - które to wątpliwości zasygnalizował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 2 lutego 2022 roku (sygn. akt II SA/Bd 1055/21);
. naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organ winien przedstawić w sposób jasny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że zadrzewienie znajdujące się na działce nr [...] w Z., gmina O. spełnia warunki dla uznania go za las w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach, podczas gdy ze stanu faktycznego wynika jasno, że zadrzewienie to nie stanowi lasu w rozumieniu ww. ustawy.
Zdaniem odwołujących, złożone przez nich zastrzeżenia do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dla Gminy O. na lata 2020-2029 dla terenu działki nr [...] w miejscowości Z., gmina O. są jak najbardziej uzasadnione, gdyż znajdujące się na działce zadrzewienie nie spełnia definicji lasu zawartej w ustawie o lasach, w szczególności kryterium przyrodniczego, jak i przeznaczenia. Zamiarem odwołujących nigdy nie było prowadzenie jakiejkolwiek działalności leśnej, a kwestionowany fragment działki o powierzchni 0,5255 ha, stanowi grunt rolny, natomiast zadrzewienie pojawiło się z uwagi na zaprzestanie uprawiania działki w związku z powodowanymi przez zwierzęta zniszczeniami. Istniejące zadrzewienie stanowi z kolei samosiejki. Pozostałe zaś zadrzewienie znajdujące się na terenie działki, również nie spełnia warunków uznania ich za las.
Wbrew twierdzeniom Starosty, zdaniem odwołujących, części działki nr [...] określone w ewidencji gruntów jako las, nie posiadają łącznej powierzchni 10 ha, jak również nie wchodzą w skład lasu, w tym nie graniczą z innym gruntami leśnymi, których łączna powierzchnia wynosiłaby co najmniej 10 ha, tym samym również w tym zakresie brak jest podstaw do objęcia przedmiotowej działki Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2023r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie spór sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy na działce nr 177 i na jakiej jej powierzchni, znajduje się las w rozumieniu prawa, a więc definicji zawartej w art. 3 ustawy o lasach.
Wskazano, że definicję lasu zawiera art. 3 u.o.l. Zgodnie z tym przepisem lasem jest grunt:
1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:
. przeznaczony do produkcji leśnej lub
. stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
. wpisany do rejestru zabytków;
2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Z powyższej definicji, zdaniem Kolegium wynika, że zapis w ewidencji gruntów jest tylko jednym (nie jedynym) z kilku kryteriów decydujących o uznaniu gruntu za las. Dla uznania gruntu za las warunkiem koniecznym jest, aby stanowił on zwartą powierzchnię wynosząca co najmniej 0,10 ha przy czym nie ma znaczenia czy grunt ten obejmuje (składa się) w znaczeniu cywilnoprawnym jedną czy więcej działek sąsiadujących ze sobą (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 maja 2019 roku sygn. akt. II SA/Kr 414/19 a ponadto dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej), bądź jednej z pozostałych przesłanek - grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego lub grunt wpisany do rejestru zabytków (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 roku sygn. akt II OSK 1006/19).
Zatem o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach decyduje rzeczywisty stan gruntu, rzeczywisty cel, na który grunt jest wykorzystywany (zob. wyr. SN z 28 stycznia 2009 r., IV CSK 353/08, OSNC-ZD2009/4/99, LEX
nr 527250). Decydujące dla określenia czy działka nr [...] ma charakter leśny jest nie tylko ustalenie czy ma ona odpowiednią powierzchnię (kryterium przestrzenne) oraz czy jest pokryty roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze) ale także czy był on przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia).
W przedmiotowej sprawie w toku ponownego postępowania, w ocenie organu odwoławczego ustalono, że część działki nr [...] spełnia wszystkie warunku zawarte w definicji lasu. Powierzchnia części działki sklasyfikowanej jako las w ewidencji gruntów wynosi 1,26 ha i na obszarze ok. 0,5 ha jest pokryta drzewostanem sosnowym w wieku ok. 13-15 lat. Ustalono, że działka była objęta UPUL dla gminy O. za okres 2010-2019, tym samym spełnione zostało kryterium przeznaczenia do produkcji leśnej. Potwierdza to także dokumentacja fotograficzna (s.56) z której wynika, że jest pozyskiwane drewno. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 2 października 2019 roku sygn. akt II SA/Po 521/19 (lex nr 2729981) Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.l, gospodarka leśna oznacza działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania (z wyjątkiem skupu) drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Pojęcie gospodarka leśna jest pojęciem tożsamym z pojęciem produkcji leśnej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. a u.l. Wynika to z końcowej części cytowanej definicji, która stanowi również o realizacji pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Przyjąć zatem należy, że wymienione w początkowej części definicji funkcje stanowią opis funkcji produkcji leśnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2015 r., II OSK 95/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą prowadzenia gospodarki leśnej w lasach stanowiących własność Skarbu Państwa są plany urządzenia lasu.
Działka odwołujących zdaniem Kolegium, znajduje się w zwartym kompleksie, co wynika m.in. z mapy, gdzie jej część porośnięta sosną przylega bezpośrednio do zwartego kompleksu leśnego.
W skardze do Sądu H. i S. R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.; rozważenie uchylenia w całości decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a.
Skarżący zarzucili decyzji organu odwoławczego:
. naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęcie, że w warunkach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do zakwalifikowania wszystkich zadrzewionych części działki nr [...] w Z., gmina O. jako las w rozumieniu przepisów ustawy z dna [...] września 1991 roku o lasach, a to mimo braku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek warunkujących taką kwalifikację, wobec czego zastrzeżenia złożone przez Odwołujących do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dla Gminy O. na lata 2019-2029 zostały odrzucone.
. naruszenie przepisów art. 6 oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, tj. wydanie decyzji, pomimo braku szczegółowego wyjaśnienia wątpliwości dotyczących stanu faktycznego - tj. wątpliwości w zakresie zaistnienia w warunkach niniejszej sprawy wszystkich ustawowych przesłanek do zakwalifikowania zadrzewionych części działki nr [...] w Z., gmina O., jako las w rozumieniu przepisów ustawy z dna 28 września 1991 roku o lasach - które to wątpliwości zasygnalizował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 2 lutego 2022 roku (sygn. akt II SA/Bd 1055/21);
. naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego,
. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że zadrzewienie znajdujące się na działce nr [...] spełnia warunki dla uznania go za las w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach, podczas gdy ze stanu faktycznego wynika jasno, że zadrzewienie to nie stanowi lasu w rozumieniu ww. ustawy.
W uzasadnieniu zarzutów skargi jej autorzy podnieśli, iż do Starosty [...], a następnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało w niniejszym postępowaniu szczegółowe odtworzenie stanu faktycznego i zbadanie, czy działka objęta zastrzeżeniami, faktycznie spełnia kryterium zarówno powierzchniowe, przyrodnicze, jak i przeznaczenia. Tymczasem z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2023 roku zdaniem skarżących nie wynika, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło wszystkie czynności niezbędne do ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w szczególności sposobu powstania i przeznaczenia ww. części działki. W uzasadnieniu decyzji organ ten nie podał także szczegółowej argumentacji przemawiającej za przyjętym stanowiskiem, a jedynie przyjął bezkrytycznie ustalenia organu I instancji.
Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło w całości wyjaśnienia zawarte w decyzji Starosty [...], w których wskazano m.in., że podczas oględzin działki przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2022 roku potwierdzono, że na części działki występują sosny w wieku 15 lat. Organ I i II instancji stwierdził, że wespół z innymi drzewami rosnącymi na pozostałym terenie działki sosny te stanowią las w rozumieniu ustawy o lasach. Zgodnie z przedstawionym stanowiskiem zadrzewienie istniejące na działce spełnia kryterium powierzchniowe, ponieważ jego łączna powierzchnia wynosi 1,26 ha. Co ważne, sosny znajdujące się na kwestionowanej część działki nie tworzą z pozostałymi zadrzewionymi fragmentami działki zwartej powierzchni. Część roślinności stwierdzonej w protokole oględzin znajduje się bowiem w zupełnie innym miejscu na działce. Niezależnie od powyższego skarżący zaznaczyli, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach, uproszczony plan urządzenia lasu ustala się dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, zatem nawet gdyby zakwalifikować kwestionowaną część działki jako las, to jego powierzchnia jest niewystarczająca do objęcia go projektem. Tymczasem rozważania na temat spełnienia kryterium powierzchniowego organ zamknął w zaledwie kilku zdaniach i nie dokonał szczegółowej analizy w tym zakresie.
Organ tak I jak i II Instancji nie odniósł się w ocenie skarżących dostatecznie także do pozostałych przesłanek i w tym zakresie powołano się m in. na postanowienia uprzednio uchwalonego uproszczonego planu urządzenia lasu dla Gminy O. na lata 2010-2019. Z uzasadnienia decyzji wywnioskować można, że organ wyszedł z założenia, iż skoro poprzedni uproszczony plan obejmował działkę i nie wnoszono do niego zastrzeżeń, to jego ustalenia można zastosować także w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżących, organ ten w zasadzie powtórzył zdawkowo swoje dotychczasowe spostrzeżenia, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał przecież za niewystarczające: w przedmiotowej sprawie występują uzasadnione wątpliwości dotyczące prawidłowości ustaleń faktycznych. Z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie Starosta T. ustalił, że zalesiona część gruntów działki skarżącego jest przeznaczona do produkcji leśnej. Dalej Sąd wskazał także: Z żadnego przepisu nie wynika, że każdy las (w znaczeniu przyrodniczym) automatycznie jest tego rodzaju lasem, który ze względu na swoje cechy może być przeznaczony do produkcji leśnej. (...) Należy zauważyć, że żaden przepis prawa nie przymusza właściciela gruntu porośniętego roślinnością leśną (a więc lasu w rozumieniu przyrodniczym) do prowadzenia produkcji leśnej. Nie jest zatem wykluczone, aby na danej nieruchomości występował nie las, a zadrzewienie (...).
Skarżący zaznaczyli, że o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach, decyduje co do zasady w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów, a z zawartego w aktach sprawy wypisu z ewidencji wyraźnie wynika, że cała działka nr [...] sklasyfikowana została w sposób różnorodny, a jak zauważa Sąd w cytowanym wyżej wyroku, określenie przeznaczenia lasu w sensie przyrodniczym wymagało dokonania ustaleń w terenie lub ewentualnego zgromadzenia dokumentów świadczących o przeznaczeniu gruntu. Pomimo wzmianek o oględzinach działki, w toku swojej argumentacji SKO nie wskazało, aby w czasie przedmiotowych oględzin badano przeznaczenie gruntu objętego zastrzeżeniami. W decyzji z [...] marca 2023 roku nie odwołano się również do żadnej dokumentacji, która mogłaby dowodzić przeznaczenie tego gruntu do produkcji leśnej. Takowego dowodu nie stanowią zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy z rzekomymi zdjęciami wyciętych drzew. W naszej opinii nie potwierdzają one faktu przeznaczenia gruntu do produkcji leśnej.
Skarżący podkreślili, że część działki o powierzchni 0,5255 ha, porośnięta młodą sosną, nie jest przeznaczona, ani wykorzystywana do produkcji leśnej. Grunt ten był przez lata wykorzystywany do produkcji rolnej, jednakże liczne zniszczenia powodowane przez dziką zwierzynę leśną zmusiły do zaprzestania dalszej uprawy. Na terenie ww. części działki nigdy też nie sadzili lub siali drzew, a znajdujące się tam sosny są tzw. samosiejkami.
Podsumowując skarżący wskazali, że złożone przez nich zastrzeżenia do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dla Gminy O. na lata 2020-2029 dla działki nr [...] są jak najbardziej uzasadnione. Znajdujące się bowiem na działce zadrzewienie, nie spełnia definicji lasu zawartej w ustawie o lasach, w szczególności kryterium przyrodniczego, jak i przeznaczenia. Zamiarem skarżących nigdy nie było prowadzenie jakiejkolwiek działalności leśnej. Kwestionowany kawałek działki o powierzchni 0,5255 ha stanowi grunt rolny, a zadrzewienie pojawiło się zaś z uwagi na zaprzestanie jej uprawiania w związku z powodowanymi przez zwierzęta zniszczeniami. Istniejące zadrzewienie stanowi z kolei samosiejki. Pozostałe zaś zadrzewienie znajdujące się na terenie działki również nie spełnia warunków uznania ich za las. Ponadto wbrew twierdzeniom Starosty części działki nr [...] określone w ewidencji gruntów jako las nie posiadają łącznej powierzchni 10 ha, jak również nie wchodzą w skład lasu, w tym nie graniczą z innym gruntami leśnymi, których łączna powierzchnia wynosiłaby co najmniej 10 ha, tym samym również w tym zakresie brak jest podstaw do objęcia działki Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego
i procesowego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2022 r., znak: [...] ŁZ, o nieuznaniu zastrzeżeń do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu opracowanego dla Gminy O. na lata 2020-2029, obejmującego działkę nr [...] w miejscowości Z., Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają wymogom prawa.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 672 - dalej: ustawa o lasach).
Interpretując przepisy ustawy o lasach należy mieć przede wszystkim na uwadze, że ustawa ta określa zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową (art. 1 ust. 1). Co przy tym istotne, przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności (art. 2). Jak przewiduje przepis art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, z uwzględnieniem w szczególności następujących celów: zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą (pkt 1); ochrony lasów, zwłaszcza lasów i ekosystemów leśnych stanowiących naturalne fragmenty rodzimej przyrody lub lasów szczególnie cennych ze względu na bliżej opisane w tym przepisie wartości (pkt 2). Dodać też należy, że jak stanowi art. 8 tej ustawy, gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: powszechnej ochrony lasów (pkt 1); trwałości utrzymania lasów (pkt 2); ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów (pkt 3); powiększania zasobów leśnych (pkt 4).
A zatem skoro celem gospodarki leśnej jest zachowanie, powiększanie i ochrona terenów leśnych, to z perspektywy tego celu interpretować należy przepisy ustawy o lasach, w tym przepisy regulujące instrumenty i konstrukcje prawne uregulowane w tej ustawie. Innymi słowy, w sytuacjach spornych, w razie wątpliwości co do treści regulacji, czy możliwości określonego zastosowania przepisu ustawy o lasach należy zawsze mieć na uwadze, że najwyższym dobrem jest ochrona lasu jako swoistego dziedzictwa i dobra naturalnego wymagającego szczególnej pieczy, dbałości o jego trwałość i ciągłość istnienia. Stanowisko takie zostało również przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny, który w swoim orzecznictwie podkreślał, że jako składnik środowiska, lasy są czymś więcej aniżeli przedmiotem prawa własności i innych praw rzeczowych. Stanowią one dobro ogólnonarodowe o wielkim znaczeniu społecznym (vide: wyrok z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie P 32/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 56).
Jednym z trzech trybów prowadzenia gospodarki leśnej, uregulowanym w ustawie o lasach jest prowadzenie jej na podstawie uproszczonego planu urządzenia lasu, który stanowi plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 7). Stosownie do treści art. 19 ust. 2 tej ustawy, uproszczone plany sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jak przy tym wynika z art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o lasach, projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zgłoszonych zastrzeżeń lub wniosków.
Powyższa regulacja jest podyktowana faktem, że uproszczony plan urządzenia lasu kształtuje sytuację prawną właścicieli lasów, wpływając na sposób wykonywania prawa własności na obszarach objętych tym planem. Zapisy uproszczonego planu dotyczą uprawnień lub obowiązków poszczególnych właścicieli w tym sensie, że istnieje bezpośredni związek między jego zatwierdzeniem, a ograniczeniem uprawnień właścicielskich poprzez określone w nim zadania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1883/06 - wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie Starosta T., działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach zlecił sporządzenie projektu uproszczonego planu urządzenia lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa dla terenu Gminy O. na lata 2020-2029. W trakcie trwającej procedury wyłożenia w Urzędzie Gminy O. projektu Uproszczonego Planu Urządzania Lasu dla terenu Gminy O. na lata 2020-2029, skarżący złożyli zastrzeżenia do projektu ww. planu, wnioskując o zmianę lasu na powierzchni 0,5255 ha na użytek rolny oraz wskazując także, że wiek drzewostanu jest niezgodny ze stanem rzeczywistym.
Zauważyć w tym miejscu należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków.
Słusznie zatem organy przyjęły w niniejszej sprawie, że o przeznaczeniu danego gruntu do produkcji leśnej decyduje ustalenie leśnego sposobu użytkowania, potwierdzone odpowiednimi zapisami w ewidencji gruntów i budynków, co dotyczy części przedmiotowej działki (wskazany użytek gruntowy – o pow. 0,5255 ha - las). Działka [...] we wskazanej wyżej części - jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy informacji - pismo Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 2022 r., znak: [...] informujące, że na podstawie danych z powiatowej ewidencji gruntów i Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dla Gminy O., wg stanu na [...] stycznia 2010 r. dla działki nr [...] jest naliczany podatek leśny. Podstawą naliczenia i pobierania podatku leśnego są informacje zawarte w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu, opracowanym zgodnie z ustawą o lasach art. 21 ust. 4 obowiązującym w latach 2010-2019, a nadto brak jest informacji by przedmiotowy grunt został wyłączony z produkcji leśnej na podstawie decyzji dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Oznacza to, że nie można wyłączyć tych działek z opracowania uproszczonego planu urządzenia lasu. Przepisy dotyczące sporządzania i zatwierdzania uproszczonego planu urządzenia lasu nie stanowią alternatywy dla trybu zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, określonych w ustawie z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) i w ustawie z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) oraz nie przewidują możliwości wyłączenia z jego opracowania działek, które spełniają warunki uznania za las w świetle art. 3 ustawy o lasach.
Podkreślić w tym miejscu należy, na co słusznie wskazało Kolegium,
że uproszczony plan urządzenia lasu służy jedynie celom prowadzenia gospodarki leśnej. Nie jest jego celem dokonywanie zmian w zakresie przeznaczenia, czy sposobu użytkowania danego terenu, a zatem wszelka argumentacja podnoszona w tym zakresie w niniejszym postępowaniu nie może odnieść skutku. O tym bowiem czy dany grunt jest lasem rozstrzyga definicja zawarta w ustawie o lasach, a charakter gruntu jest ujmowany ewidencji gruntów i budynków. Zapis w tej ewidencji ma zasadnicze znaczenie dla uznania danego terenu za las. W samym zaś postępowaniu w sprawie przyjęcia planu urządzenia lasu nie są dokonywane zmiany w ewidencji, gdyż należy to do odrębnej procedury przewidzianej w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W judykaturze jak już wskazano, o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, decyduje w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracji poprzez klasyfikowanie danego gruntu jako lasu wyłącznie w oparciu o definicję ustawową zawartą w ustawie o lasach i z pominięciem wpisu w ewidencji. Lasem w rozumieniu powołanej ustawy jest więc każdy grunt, który spełnia prawne przesłanki przewidziane w jej art. 3 pkt 1 lub 2, bez względu na to, czy na gruncie tym znajduje się roślinność leśna i czyją pozostaje własnością. Za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c ustawy (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody, ani nie został wpisany do rejestru zabytków. O tym, czy dany grunt jest lasem decyduje zatem, co do zasady, zapis w ewidencji gruntów (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 946/17, Legalis nr 1715803 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/GI 1178/17, Legalis nr 1742226). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy i podziela ustalenia co do spełnienia kryterium powierzchniowego i przeznaczenia, potwierdzonego zapisami zawartymi w ewidencji w odniesieniu do spornego obszaru i oceną dokonaną w terenie.
Należy podkreślić, że cała działka była objęta poprzednim Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu dla Gminy O. na lata 2010-2019. Zgodnie z opisem w ww. planie w oddziale 4d rośnie las sosnowy w wieku 42 lat na powierzchni 0,23 ha, zalecany zabieg to czyszczenie późne, w oddziale 4f rośnie sosna w wieku 53 lat na powierzchni 0,25 ha zabieg zalecany do wykonania to trzebież późna, w oddziale 4j w wieku 43 lat na powierzchni 0,22 ha, w oddziale 4k występuje halizna na powierzchni 0,56 ha zabieg wskazany do wykonania odnowienie. Zapisy Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu odzwierciedlają aktualny stan lasu na gruncie w chwili jego opracowania. Do powyższych zapisów w Planie Uproszczonym Urządzenia Lasu nie było zastrzeżeń, wiec plan został zatwierdzony, a zapisy tego planu obowiązywały do 2019 roku.
Ponadto w dniu [...] lipca 2022 r. dokonano oględzin na działce nr [...] w miejscowości Z. przy współudziale, podleśniczego L. O. , przedstawiciela Nadleśnictwa D. oraz Starosty [...]. W trakcie oględzin potwierdzono, że na działce nr [...] w miejscowości Z. występuje las, zgodnie z ewidencją gruntów, na powierzchni 1,26 ha. Według opisu zadań gospodarczych w oddziale 4l, występuje sosna w wieku 53 lat, a w oddziale 4m występuje sosna w wieku 63 lat, w oddziale 4o występuje sosna w wieku 53 lat, w oddziale 4p występuje sosna w wieku 15 lat. Las usytuowany jest w większym kompleksie leśnym, niż 0,1 ha. Powierzchnia działki nr [...] w miejscowości Z. wynosi 1,26 ha, co już znacznie przekracza wymagalny minimalny obszar gruntu leśnego tj. 0,1 ha. Tym samym kryterium powierzchniowe stanowiące jeden z elementów uznania gruntu za las, zostaje spełnione. Poza tym działka graniczy z gruntami Lasów Państwowych (oznaczony jako Ls). Wykonawca planu w trakcie sporządzenia ww. projektu dokonywał obmiarów powierzchni leśnych. Potwierdzono również leśny sposób wykorzystania tego terenu.
W ocenie Sądu powyższe ustalenia organów były wystarczające do stwierdzenia, że przedmiotowa działka w części o pow. 0,5255 ha stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach szczególnie, że podmiot wyspecjalizowany, któremu zlecono przygotowanie ww. planu był zobligowany do sporządzenia planu w zgodzie m. in. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu ( tj. Dz.U. poz. 1302). Należy również podkreślić, że wykonane czynności usunęły wątpliwości, na które wskazano stosownie do art. 153 p.p.s.a.
w wyroku Sądu z dnia 2 lutego 2022 r. sygn akt II SA/Bd 1055/21.
Reasumując, ustalenia dokonane przez organy, w ocenie Sądu nie są dowolne i zostały oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Tym samym nie można uznać, by organy prowadząc postępowanie naruszyły przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz należycie wyjaśniły okoliczności sprawy, w tym leśne przeznaczenie części nieruchomości skarżących, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), w którym to organ odwoławczy wyjaśnił podstawy wydanego rozstrzygnięcia oraz odniósł się w sposób prawidłowy do podniesionych w odwołaniu zarzutów.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), Sąd orzekł jak w sentencji.