II SA/Bd 485/22

II SA/Bd 485/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-08-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II OSK 52/23 - Wyrok NSA z 2025-06-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi N. Z.-K. i S. K. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Bd 485/22
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia [...] 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał N.K. i S. K. (dalej jako: "skarżący") wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach ok. [...], usytuowanego na fundamencie o wymiarach [...] m znajdującego się na terenie działki o nr ewid.[...] w [...], gm. [...].
Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpoznaniu zażalenia skarżących, postanowieniem z dnia [...].2022 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że z ustaleń PINB wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości w 2020 r. usytuowany został obiekt pełniący funkcję budynku rekreacji indywidualnej, posadowiony na metalowej ramie na czterech kołach, przytwierdzony do płyty betonowej o grubości ok [...] cm, o wymiarach [...] m metalowymi podporami, wyposażony w instalacje wodno-kanalizacyjną oraz elektryczną. Obiekt ten został przez organ I instancji zakwalifikowany jako budynek pełniący funkcję letniskową, na który wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, zaliczany do kategorii obiektów III tj. domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie.
WINB stwierdził, że na budowę przedmiotowego budynku inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę. Dodał, że posadowienie gotowego obiektu nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego budowę od właściwego organu. Jak wskazał organ II instancji, budowa budynku letniskowego o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2 nie mieści się wśród wyjątków od wynikającej z art. 28 ustawy Prawo budowlane zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.
WINB wywiódł następnie, że obiekt objęty niniejszym postępowaniem nie spełnia wymagań dla obiektów przestawnych, nietrwale związanych z gruntem, gdyż parametry tego obiektu i sposób związania z gruntem uniemożliwiają jakiekolwiek inne zagospodarowanie tego fragmentu działki. Posadowienie obiektu budowlanego na 24 metalowych podporach, na które przekazane jest całe obciążenie obiektu, a następnie na podłoże betonowe, w istocie pełni funkcje fundamentu. Organ II instancji stwierdził przy tym, że podstawowym wyznacznikiem tego, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem jest wielkość obiektu jego masa i względy bezpieczeństwa.
W ocenie WINB, organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stanu faktycznego i faktycznego sprawy, które wykazało, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestorzy nie legitymowali się wymaganą decyzją o pozwoleniu na jego realizację.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie skarżący zarzucili organowi naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji naruszającego przepisy prawa przez wadliwe przyjęcie, że domek mobilny "parkujący" na działce nr [...] w [...] spełnia definicję budynku, a w związku z tym wymagał uzyskania pozwolenia na budowę;
- art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowy domek mobilny został "wybudowany" bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy nie tylko nie powstał on w procesie budowlanym (został zakupiony gotowy), ale też nie jest trwale związany z gruntem, nie ma również fundamentów, a więc w konsekwencji nie stanowi budynku w rozumieniu Prawa budowlanego; a także poprzez przyjęcie, że wyczerpane zostały przesłanki wdrożenia trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem przedmiotowy domek mobilny stanowi obiekt budowlany, którego umiejscowienie na działce wymagało pozwolenia na budowę.
- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6, § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu nieprawidłowej kwalifikacji przywiezionego domku mobilnego, wynikającej z błędów w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, skutkujące zastosowaniem w sprawie błędnego trybu postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego; a także polegające na pominięciu faktu, że inwestorzy uzyskali od Kierownika Referatu Budowlanego w Starostwie Powiatowym w [...] informację, że umiejscowienie domku mobilnego na działce nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, zaś aktualne stanowisko organów nadzoru budowlanego narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów państwowych.
Skarżący dodali też, że z daleko posuniętej ostrożności zarzucają organowi brak rozważenia, że domek mobilny może być zakwalifikowany jako wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy powyżej 35 m˛, ale nie więcej niż 70 m˛, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6m i wysięgu wsporników do 2 m, nie wymagający decyzji o pozwoleniu na budowę, a wymagający zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 16 lit b Prawa budowlanego), co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ewentualnego postępowania legalizacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do kwestii nierozważenia przez organ zastosowania do przedmiotowego obiektu art. 29 ust. 1 pkt 16 lit b Prawa budowlanego, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepis ten wszedł w życie z dniem 3.01.2022, a w prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ nadzoru budowlanego bada naruszenie przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (w przedmiotowej sprawie z września 2020 r.)
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. 2020, poz.471) – tj. po 19 września 2020 r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało bowiem wszczęte w dniu [...].2021r.
W świetle art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W myśl przy tym art. 48 ust. 3 cyt. ustawy w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
W niniejszej sprawie bez sporne pozostaje, że skarżący nie dokonali zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu ani nie uzyskali pozwolenia na jego budowę.
Zastrzeżenia Sądu wzbudził natomiast sposób charakterystyki przedmiotowego obiektu i jego kwalifikacja jako budynku. W decyzjach obu instancji organy scharakteryzowały przedmiotowy obiekt jako budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach ok. [...] m usytuowany na fundamencie o wymiarach [...]. W protokole oględzin z dnia [...] 2020 r., wskazano, że obiekt ten ustawiony betonowej płycie o grubości ok [...] cm. Umieszczono go na metalowej ramie na czterech kołach na [...] metalowych punktach podporowych.
W ocenie Sądu powyższa charakterystyka obiektu nie wskazuje na to, by posiadał on fundamenty. Jak wynika z protokołu przedmiotowy obiekt nie jest bezpośrednio związany z gruntem. Obiekt jest umieszczony na metalowej ramie na czterech kołach i 24 metalowych punktach podporowych, które z kolei umieszczone są na betonowej płycie.
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19).
W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.
Jak przy tym trafnie wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8.06.2022 r., sygn. II SA/Gd 10/11, stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być automatycznie recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty, z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów. Organy nie dostrzegły, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.
Uwzględniając powyższe uwagi, dokonaną przez organy nadzoru kwalifikację obiektu – jako budynku uznać należało za bezpodstawną i co najmniej przedwczesną. Jak już wyżej wskazano z dotychczas zebranego materiału dowodowego nie wynika, by przedmiotowy obiekt posiadał fundamenty. Metalowych podpory czy betonowej płyty, na której postawiono obiekt nie sposób uznać za fundament w rozumieniu przywołanym wyżej. Urządzenia te zapewniają stabilizacje obiektu i izolację od ziemi, jednak nie można ich uznać za trwale wiążące z gruntem. Postawienie obiektu na gotowym betonowym podłożu (betonowej płycie), nie jest równoznaczne ze związaniem obiektu z gruntem i nie powoduje, że mamy do czynienia z budynkiem. Ustawione metalowe podpory, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych, nie mają charakteru niewzruszalnego i nie sposób uznać ich za fundament.
Zdaniem Sądu, sformułowane przez organu wnioski co do charakteru przedmiotowego obiektu wynikały z nieprawidłowej oceny zebranego materiały dowodowego. Wskazane wyżej uchybienie stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowa ocena dowodów uniemożliwiły dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś, jak wskazano, była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków i wreszcie wysokości ewentualnej opłaty legalizacyjnej, którą zobowiązani będą uiścić inwestorzy. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem.
Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jego powstania, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479) - dalej: "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z tego wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10.000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1m2.
Powyższe oznacza, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką.
Wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy, będąc związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ponownie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające i adekwatnie do jego wyników podejmą rozstrzygnięcie.