II SA/BD 480/22

II SA/Bd 480/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-05-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 152 par1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. S., M. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. S. i M. S. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. M. S., M. S., M. M., J. M. i Z. F. (wnioskodawcy), reprezentowani przez adwokata, zwrócili się do Prezydenta M. T. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...].ZP, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...]j 52-58 w T. na działce nr [...], obr. 53. We wniosku powołano podstawę wznowieniową opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. We wniosku wniesiono nadto o wstrzymanie wykonania ww. decyzji na podstawie art. 152 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., nr [...].ZP, Prezydent M. T. wznowił postępowanie w sprawie.
Jednocześnie postanowieniem z tego samego dnia, nr [...].ZP, Prezydent M. T. odmówił wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że na obecnym etapie nie stwierdzono okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, która kończyła wznowione postępowanie.
Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. pełnomocnik reprezentujący wnioskodawców wniósł do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując, że w sprawie zachodzą przesłanki uprawdopodobniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W zażaleniu podniesiono, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem przepisów właściwego planu miejscowego.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], Prezydent M. T. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...].ZP. Wskazano, że wnioskodawcy prawidłowo nie zostali uznani za strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...].ZP. Na skutek wniesionego odwołania rozstrzygnięcie powyższe uchylone zostało przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...].MSe. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że o ile organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i zasadnie odmówił wnioskodawcom statusu strony postępowania, to zarówno postępowanie zakończone decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak i postępowanie zakończone decyzją o odmowie uchylenia ww. rozstrzygnięcia, prowadzone było przez tego samego pracownika organu, w związku z czym doszło w sprawie do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta M. T. z dnia [...] października 2021 r. nr [...].ZP. W uzasadnieniu, po przywołaniu treści art. 151 § 1 i 2 oraz art. 152 § 1 k.p.a., Wojewoda stwierdził, że samo zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania nie jest równoznaczne z zaistnieniem prawdopodobieństwa, iż na skutek wznowienia postępowania dojdzie do uchylenia decyzji ostatecznej. W ocenie Wojewody organ I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie zostało uprawdopodobnione, iż stwierdzona przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
M. S. i M. S. (skarżący), reprezentowani przez adwokata, wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zarzucili Wojewodzie naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwie zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia I instancji, w sytuacji, gdy zasadnym było jego uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.,
- art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 k.p.a. i 145 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. poprzez stwierdzenie braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, a przez to podstaw do wstrzymania jej wykonania, w sytuacji gdy skarżący nie brali bez własnej winy udziału w postępowaniu wykazując jednocześnie we wniosku o wznowienie rażące naruszenie przez decyzję ostateczną przepisów właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów techniczno-budowlanych; skarżący w tym zakresie podnieśli także, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej została uchylona przez Wojewodę, a nadto – co okazało się na skutek postanowienia (winno być "decyzji" – przyp. Sądu) Wojewody [...] z dnia [...].22, [...] postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji zostało wydane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.,
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez powierzchowne stwierdzenie, że okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. i nieodniesienie się do argumentów wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] lipca 2021 r.,
- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organu, prowadzący do utrzymania rozstrzygnięcia rażąco sprzecznego z prawem.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, wstrzymanie wykonania decyzji z [...] lipca 2021 r., zwrot kosztów postępowania, przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2022 r. oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na rzecz postawionych zarzutów. Wskazano przede wszystkim, że postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej podpisane zostało przez tego samego pracownika, który podpisał decyzję, której dotyczył wniosek. Niezależnie od powyższego wskazano, że wykonanie decyzji winno zostać wstrzymane z uwagi na jej rażącą niezgodność z ustaleniami miejscowego planu, a prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej potwierdzone zostało przez Wojewodę, który uchylił decyzję o odmowie uchylenia decyzji z [...] lipca 2021 r. W skardze zacytowano orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do problematyki przesłanek zastosowania art. 152 § 1 k.p.a., udziału tego samego pracownika organu w ponownym rozpoznaniu sprawy oraz obowiązków organu wynikających z zasad postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć jej argumentacja nie w pełni okazała się zasadna.
Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta M. T. z dnia [...] października 2021 r., nr [...].ZP, o odmowie wstrzymania wykonania decyzji.
Zakwestionowane postanowienie powzięte zostało na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...].ZP, (zatwierdzającej projekt budowalny oraz udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. Koszalińskiej 52-58 w T. na działce nr [...], obr. 53), skarżący zgłosili wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją.
Zanim Sąd odniesienie się problematyki prawidłowości stosowania art. 152 § 1 k.p.a. potwierdzić należy zasadność zarzutu skargi dotyczącego wadliwości zaskarżonego postanowienia wynikającej z naruszenia w sprawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
W niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a., a więc decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu podlegającym wznowieniu w trybie art. 145 k.p.a. W związku z tym po pierwsze stwierdzić należy, że żądanie wznowienia postępowania należy uznać za środek zaskarżenia, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy więc również udziału pracownika w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak, np. wznowienie postępowania. Istotą instytucji wznowienia postępowania jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Powyższy pogląd jest ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. II OSK 135/15, z dnia [...] października 2017 r. sygn. II GSK 110/16, z dnia [...] sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2386/17, z dnia [...] maja 2020 r. sygn. akt II OSK 857/20, z dnia [...] lipca 2021 r., sygn. III OSK 3592/21 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl; a nadto: Komentarz do art. 24 k.p.a. w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2023).
Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej jest postępowaniem o charakterze wpadkowym w ramach postępowania w trybie nadzwyczajnym. Dotyczy ono skutków materialnoprawnych wywoływanych przez decyzję, której weryfikacja następuje w postępowaniu głównym. Bez wątpienia dotyczy zatem najistotniejszego aspektu decyzji, tj. jej realnego oddziaływania w stanie prawnym i faktycznym. Wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej, jako środek suspensywny o nadzwyczajnym charakterze, hamuje to oddziaływanie. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że zasada opisana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosić się zarówno do pracowników wydających (za upoważnieniem organu) rozstrzygnięcia i dokonujących czynności procesowych w postępowaniu głównym w przedmiocie wznowienia postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej, jak i w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania tej decyzji (postępowaniu wpadkowym). Przeciwny wniosek prowadziłby do konstatacji, że ten sam pracownik, który z upoważnienia organu wydał kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję, decydowałby o istnieniu i trwaniu materialnoprawnych skutków własnej decyzji. Celem zaś art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest ochrona zasady bezstronności organu w rozpoznawaniu sprawy administracyjnych. W sytuacji, gdy pracownik uczestniczący w wydaniu kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji rozstrzyga o wykonalności tej decyzji, istnieje ryzyko kierowania się przezeń stanowiskiem ugruntowanym już w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, a więc obejmującym również stanowisko co do zasadności wywołania przez tę decyzję skutków prawnych.
Korespondujące z powyższym stanowisko przyjęły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z [...] marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 621/21, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia [...] października 2020 r., sygn. II SA/Kr 1561/19 (dostępne jw.).
Akta sprawy administracyjnej przedstawione Sądowi wraz ze skargą na kwestionowane postanowienie Wojewody wskazują, że pod decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2021 r. (k. 35 akt adm.) oraz pod postanowieniem o odmowie wstrzymania wykonania tej decyzji z dnia [...] października 2021 r. (k. 73 akt adm.), podpisał się ten sam pracownik – mgr inż. M. P., pełniąca funkcję Kierownika Referatu Pozwoleń i Zgłoszeń Budowalnych w Urzędzie M. T.. Pracownik ten współprowadził zresztą (z podinsp. mgr. Z. P.) postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, co wynika z pieczęci naniesionych na dokumentach sporządzonych przez organ lub odebranych przezeń w toku postępowania (k. 1, 23, 27, 31, 34 akt adm.). Zarówno podpis złożony na decyzji, jak i podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, potwierdzają udział składającej go osoby w procesie wydania decyzji i wpływ na jej treść, tj. "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2013 r., sygn. III SA/Wa 3054/12 oraz z dnia 18 maja 2021 r., sygn. V SA/Wa 1361/20, dostępne jw.).
Z uwagi na powyższe Wojewoda rozpoznający zażalenie winien uwzględnić wadę postanowienia I instancji wynikającą z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i, uchyliwszy to postanowienie, przekazać sprawę Prezydentowi do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia [...] października 2021 r., nr [...].ZP, jest zresztą niespójne z decyzją Wojewody o uchyleniu, decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...]. W tej decyzji kasacyjnej Wojewoda dostrzegł bowiem naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej przez tego samego pracownika (a nawet konkretnie tę samą osobę), który wydał decyzję weryfikowaną w trybie nadzwyczajnym. To samo kryterium oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji organ odwoławczy winien zastosować w postępowaniu z zażalenia na postanowienie z dnia [...] października 2021 r. Nie jest przy tym możliwe stwierdzenie, a to ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, że Wojewoda - rozstrzygając w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej - w istocie "uzdrowił" wytknięte uchybienie. Spowodowałoby to, że sprawa z wniosku skarżących zostałaby rozpoznana w istocie tylko w jednej instancji (drugiej).
W części za zasadną Sąd uznał również argumentacji skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona oceny wystąpienia okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej.
W niniejszej sprawie organ wznowił postępowanie w oparciu o przesłankę opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Analiza wystąpienia powyższej przesłanki (jeżeli jej brak nie jest widoczny prima facie i nie uzasadnia wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art 149 § 3 k.p.a.) dokonuje się w ramach wznowionego postępowania. Samo przeświadczenie organu, że zasadnym jest wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie oznacza, że przesądzone staje się to, iż w istocie "strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie", a tym bardziej to, że w sprawie zachodzi "prawdopodobieństwo" uchylenia decyzji ostatecznej z tego powodu. Zgodnie jednak ze stanowiskiem orzecznictwa, które Sąd rozpoznający sprawę popiera, stwierdzić należy, że załatwienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej nie może sprowadzać się jedynie do zanegowania tego wniosku, bez odniesienia się do wszystkich dostępnych na tym etapie postępowania okoliczności faktycznych i prawnych, przede wszystkim zaś materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją. Sformułowanie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" co prawda nie nakłada na organ obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, jednakże nie oznacza to przyjęcia przez organ dowolności w zakresie oceny możliwości uchylenia decyzji. Aby dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany w danej sprawie materiał dowodowy, w tym także powinien mieć możliwość wystąpienia do strony o przedłożenie dodatkowych dokumentów. Organ powinien mieć możliwość pełnego oszacowania wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania nie jest pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych, tj. "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., sygn. II GSK 1052/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2018 r., sygn. VII SA/Wa 2785/17, dostępne jw.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji winno zostać wyczerpująco uzasadnienie z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji lub jego brak musi być uzasadnione przez organ orzekający w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w taki sposób, aby treść rozstrzygnięcia poddawała się kontroli sądowej (wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 600/19, dostępny jw.).
W niniejszej sprawie organy obu instancji zasadniczo nie odniosły się do treści wniosku w zakresie, w jakim wykazywał on istniejące prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z 14 lipca 2021 r. Prezydent załatwił tę kwestię poprzez stwierdzenie, że "na obecnym etapie nie stwierdzono takich okoliczności (tj. uprawdopodobniających uchylenie decyzji – przyp. Sądu)". Podobnie do argumentacji wniosku (i odwołania) odniósł się Wojewoda, który stwierdził, że "wskazane przez Żalących okoliczności sprawy nie pozwalają na uznanie, że we wskazanych okolicznościach sprawy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji (...)". Słusznie podnoszą skarżący, że organy obu instancji w istocie nie oceniły, z niezbędnym uwzględnieniem materiału dowodowego sprawy, wykazywanych przez nich okoliczności mających w ich ocenie uzasadniać zastosowanie art. 152 § 1 k.p.a. Motywy rozstrzygnięć obu instancji wymykają się tym samym kontroli sądowej.
W odniesieniu do argumentacji skargi (powielającej w tym zakresie argumentację wniosku i odwołania) dotyczącej naruszeń przepisów właściwego planu miejscowego oraz przepisów techniczno-budowlanych, zaistniałych na gruncie decyzji z dnia 17 lipca 2021 r., Sąd wskazuje, że nie jest ona nieistotna w sprawie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej w ramach wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 k.p.a. nie bada się bowiem merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego.
Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił postanowienia obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."). O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. (zawarty w skardze wniosek w tym zakresie nie został zakwestionowany przez organ w odpowiedzi na skargę).
Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej organ weźmie uwzględni wyrażoną wyżej ocenę prawną.