II SA/Bd 480/21

II SA/Bd 480/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-08-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska-Ziołek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 309/24 - Wyrok NSA z 2024-11-19
II OSK 1315/22 - Wyrok NSA z 2023-10-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] ul. [...] w B., [...] ul. [...] w B., [...] Mieszkaniowej ul. [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], na podstawie art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 6, 9, 10, 10a i 13, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej powoływana jako upzp) oraz art. 104 i art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków handlowo - usługowo - mieszkalnych w tym z częścią hostelową na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w B. Określając poszczególne warunki zabudowy, organ wskazał m.in., że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma wynosić min. 10 w attyce i max 30 m w attyce.
W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania. Wskazał m.in., że [...].06.2020 r. wpłynął wniosek P. w B. o zawieszenie postępowania m.in. z uwagi na fakt, że wniosek dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "B. – B." w B. Następnie, [...] .07.2020 r. złożony został wniosek wspólnot mieszkaniowych: [...] w B., [...] w B. i [...] w B. z dnia [...].06.2020 r. Postanowieniem z dnia [...].07.2020 r. organ odmówił zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.
W toku przeprowadzonego postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz warunków zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu funkcjonalnego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu do analizy przyjęto obszar wyznaczony wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej powoływane jako rozporządzenie MI), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (184 m - szerokość frontu wnioskowanego terenu od strony głównego wjazdu, tj. ul. C.), tj. w odległości 552 m. Analizując wyznaczony w ten sposób obszar, ustalono, że na jego obrzeżach znajdują się:
- nieruchomości z zabudowaniami położonymi częściowo poza ww. minimalnym obszarem analizowanym - w takiej sytuacji znaleziono przesłanki do zwiększenia obszaru analizowanego w taki sposób, aby ująć wszystkie budynki położone choć w części w tzw. minimalnym obszarze;
- działki wchodzące niewielką częścią swojej powierzchni w minimalny obszar analizowany, na których występują zabudowania położone w całości poza nim - z uwagi na taką lokalizację budynków nie znaleziono przesłanek do rozszerzenia granic podstawowego obszaru analizowanego w obrębie tych nieruchomości, na których się znajdują.
Analizując wyznaczony obszar w kierunku kontynuacji funkcji, ustalono, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, usługowa w tym biurowa oraz turystyczna, usługowa z zakresu opieki medycznej, sakralna, gastronomiczna, handlowa, a także garażowa i gospodarcza towarzysząca ww. zabudowie. Projektowana funkcja stanowi zatem kontynuację istniejącej funkcji mieszkaniowej, usługowej nieuciążliwej i handlowej (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp).
Działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy na wnioskowanym terenie, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu i tym samym jest spełniony warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 1 upzp.
Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego na wnioskowanym terenie (art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp).
Przedmiotowa nieruchomość sklasyfikowana jest jako tereny różne "B-RIVa" oraz grunty orne "RIVa". Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z zm.), przepisów rozdziału 2 ww. ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.
Sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. Dokonano również stosownych uzgodnień.
Mając na uwadze powyższe, organ wydał ww. decyzję.
Odwołanie od ww. decyzji złożyli [...] w B., [...] w B. i [...] w B. (dalej określane jako Skarżący). W uzasadnieniu zakwestionowano dopuszczalność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy trwają prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m.in. dla obszaru objętego decyzją. W związku z tym istniała podstawa do zawieszenia postępowania wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Ponadto Skarżący zakwestionowali prawidłowość ustalenia maksymalnej wysokości planowanych budynków na 30 m. Odpowiednie zakotwiczenie tak wysokich budynków w podłożu i ich podpiwniczenie będzie wymagało wykonania głębokich wykopów. Prace fundamentowe będą więc realizowane poniżej zwierciadła wód gruntowych w skomplikowanych warunkach gruntowych. Spowoduje to zagrożenie dla sąsiadujących z planowaną inwestycją budynków Skarżących, zatem maksymalna wysokość tej inwestycji nie powinna przekraczać 5 kondygnacji (17 m), tak aby mogła ona być posadowiona powyżej poziomu wód gruntowych.
Ponadto, zastrzeżenia Skarżących dotyczyły tego, że przy ustalaniu warunków zabudowy nie są brane pod uwagę negatywne skutki przyjętych założeń dotyczących planowanej wysokości budynków i stopnia zabudowy na istniejące budynki sąsiednie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, § 3-8 rozporządzenia MI oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 61 ust. 1 upzp stanowi jednoznacznie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia MI. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 184 m, a jego trzykrotność wynosi 552 m i obszar o takim promieniu wyznaczył organ I instancji, przy czym rozszerzono go do granic działek położonych choć w części w obszarze analizowanym, na których występują budynki wchodzące choć w części w ten obszar.
W obszarze analizowanym stwierdzono występowanie funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usług nieuciążliwych, zabudowy handlowej, produkcyjnej, składowej, garażowej i gospodarczej. Wobec występowania funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, handlu i usług nieuciążliwych, organ I instancji słusznie stwierdził kontynuację funkcji zabudowy istniejącej wokół planowanej inwestycji.
Obowiązkiem organu I instancji było również zbadanie zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy został opisany w § 4 ww. rozporządzenia MI. Przepis ten przewiduje kilka możliwości wyznaczenia linii zabudowy i został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, gdy sytuacja opisana w etapie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym, pierwszym i podstawowym sposobem ustalania linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przepisy ust. 2 i 3 cyt. paragrafu regulują sytuacje wyjątkowe, gdy ww. linia zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Wówczas nową linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami lub też, gdy tworzy ona uskok, nową zabudowę należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego. Także wówczas, gdy żadna z powyższych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia MI dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli jednak wynika to z przeprowadzonej analizy obszaru. W przedmiotowym przypadku analiza wykazała, że zarówno od strony ul. F., ul. C., ul. C., jak i ul. S. linia istniejącej zabudowy tworzy uskok. Organ I instancji zastosował więc § 4 ust. 4 rozporządzenia MI.
Analiza powinna także zawierać wyjaśnienie sposobu wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Sposób ustalania tego parametru określono § 5 ww. rozporządzenia MI. Zgodnie z jego ust. 1, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ustępie 2 dopuszczono się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszym przypadku ustalono, że wielkość przedmiotowego wskaźnika w przypadku wnioskowanej inwestycji wyznaczono na poziomie od 27% do 50%, co szczegółowo uzasadniono w analizie.
Podstawowym sposobem wyznaczania szerokości elewacji frontowej jest jego ustalenie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia MI). Dopuszcza się także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia MI). Średnia szerokość elewacji frontowej w granicach obszaru analizowanego wynosi 17,5 m. Biorąc jednak pod uwagę ogromne zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym (od 2 do 191 m), wielkość przedmiotowego wskaźnika w przypadku wnioskowanej inwestycji wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI, od 25 m do 45 m, co szczegółowo uzasadniono w analizie.
Sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został opisany w § 7 rozporządzenia MI. Zgodnie z ustępem 1 parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ustępie drugim wyjaśniono, że wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z kolei w ustępie trzecim wskazano, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczono także odstępstwo, o którym mowa w ustępie 4. Z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 6,5 m. Biorąc jednak pod uwagę ogromne zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym (od 2,5 do 40,5 m), wielkość przedmiotowego wskaźnika w przypadku wnioskowanej inwestycji wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia od 10 m do 30 m, co szczegółowo uzasadniono w analizie.
Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, o czym mowa w § 8 rozporządzenia MI. Wobec braku szczegółowego wskazania w rozporządzeniu sposobu wyznaczania geometrii dachu można przyjąć, że planowana zabudowa winna nawiązywać do przeważającej zabudowy w szeroko rozumianym sąsiedztwie lub zabudowy bezpośrednio sąsiadującej itp. W przedmiotowej sprawie w celu zachowania ładu przestrzennego przyjęto najczęściej występujący dach o kącie nachylenia połaci do 5°, dla których układ połaci dachu, wysokość kalenicy głównej oraz jej kierunek w stosunku do frontu działki nie określa się.
W ocenie Kolegium, przeprowadzona przez organ I instancji analiza nie budzi wątpliwości, a wszystkie parametry wskazane wyżej wynikają z przeprowadzonej analizy i szczegółowo uzasadnione.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika więc, że organ I instancji, przeprowadzając postępowanie, zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą:
- tak zwana zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji, bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, handel i usługi nieuciążliwe pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych;
- teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej;
- istniejąca i planowana sieć uzbrojenia terenu umożliwiająca podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej;
- obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne;
- planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.
Skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 upzp oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora.
Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia MI, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie te elementy. Ponadto wykorzystane materiały kartograficzne posiadają także prawidłowe oznaczenia wskazujące na to, że zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez uprawnioną osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, co czyni zadość wymogom zawartym w art. 60 ust. 4 upzp. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy i uwarunkowania wynikające z przepisów dotyczące planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wymagane uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 upzp, konieczne w przedmiotowej sprawie.
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, SKO wyjaśniło, że co do posadowienia budynków i głębokości ich fundamentów, to kwestie te rozstrzygane będą dopiero na etapie postępowania budowlanego (uzyskania pozwolenia na budowę), co znajduje swe oparcie w przepisach ustawy Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do niej. Na etapie uzyskania warunków zabudowy nie może to być przedmiotem zainteresowania organów administracji publicznej. Podkreślić należy, że inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, uzyskuje ogólną informację o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, a konkretnie działki budowlanej, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji, do czego jest potrzebne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełnienie innych wymogów przewidzianych w Prawie budowlanym. Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi więc jeszcze zezwolenia na realizację planowanej inwestycji. Dopiero na etapie postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę inwestor będzie zobligowany do przedstawienia konkretnych rozwiązań technicznych mających na celu ochronę sąsiednich nieruchomości.
SKO wyjaśniło także, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich. Z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. Jednak zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych i w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony słusznych interesów osób trzecich. Rolą organu administracji w tym zakresie jest wyłącznie określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d upzp), nie zaś przesądzanie o możliwości ich spełnienia.
Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło jak w sentencji.
Skargę na powyższą decyzję złożyli Skarżący, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie;
- art. 61 ust. 1-7 upzp poprzez brak dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (naruszenie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa").
Mając na uwadze powyższe, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że kwestionują dopuszczalność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy trwają prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego decyzją ustalającą warunki zabudowy. Powyższe powinno skutkować zawieszeniem postępowania.
Ponadto Skarżący zaskarżyli decyzję w części dotyczącej przyjętych wysokości budynków stanowiących przedmiot inwestycji. W obydwu decyzjach najważniejszym argumentem przemawiającym za przyjęciem wysokości 10-30 m planowanych budynków jest przeprowadzona wg § 3 ust. 1 rozporządzenia MI w granicach wyznaczonego obszaru analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozpatrywany obszar poddany analizie obejmuje w przybliżeniu powierzchnię o promieniu 552 m. W odległości ok. 500 m od miejsca planowanej inwestycji znajduje się przy ul. F. budynek biurowy o wysokości 40,5 m. Budynek ten jest zlokalizowany na końcu ul. F. na skrzyżowaniu z ul. W., po przeciwnej stronie ul. F., przy której ma być usytuowana część planowanego kompleksu budowlanego. Ze względu na wydłużony kształt działki w kierunku, od ul. F. do S. oraz projektowany wysoki stopień zabudowy działki, projektowane budynki będą zlokalizowane głównie między ul. C. i C., w bezpośrednim sąsiedztwie mieszkalnych domów wielorodzinnych C. oraz C. i [...] , których wysokość wynosi odpowiednio 12 m i 15 m. Ponadto, z przeprowadzonej analizy wyznaczonego obszaru wynika, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi 6,5 m, a minimalna wysokość wynosi 2,5 m. Tylko jeden budynek wyżej przytoczony, na końcu południowej strony ul. F., usytuowany po przeciwnej stronie tej ulicy, na której ma być wznoszona inwestycja, znacząco odstaje wysokością, która wynosi 40,5 m.
Przyjętą graniczną wysokość budynków równą 30 m Skarżący zakwestionowali także z tego powodu, że budynki o takiej wysokości wymagać będą głębokich wykopów sięgających poniżej poziomu wód gruntowych, które będą musiały być odwodnione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Uczestnik P. P., ustosunkowując się do skargi, wniósł o jej oddalenie, podkreślając w szczególności okoliczność, że oprócz budynku zlokalizowanego przy ul. F. na terenie objętym analizą znajduje się jeszcze 15 budynków o wysokości ok. 33 m.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków handlowo-usługowo-mieszkalnych z częścią hostelową.
Jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy de facto nie są pomiędzy stronami sporne. Spór dotyczy jedynie ich właściwej oceny prawnej, tj. przede wszystkim odpowiedzi na pytanie, czy organ w prawidłowy sposób ustalił jeden z parametrów planowanej zabudowy, tj. jej wysokość.
Odpowiadając na to pytanie, Sąd podziela stanowisko organów, że określona w decyzji wysokość zabudowy została określona prawidłowo. Zanim Sąd przejdzie jednak do merytorycznej oceny tej okoliczności, poczynić należy kilka ogólnych uwag.
Co do zasady, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 upzp). Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ww. warunkom, zaś obowiązek odmowy ciąży na organie jedynie wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednego z nich (por. m.in. wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową.
Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, powtórzone przed organem odwoławczym, doprowadziło do słusznego wniosku, że planowana inwestycja odpowiada wszystkim ww. warunkom, co w konsekwencji przesądziło o wyniku prowadzonego postępowania.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. W konsekwencji, zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu polegającą na budowie nowego obiektu budowlanego od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 § 1 rozporządzenia MI. Sporządzenie ww. analizy ma zatem kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Z tego zaś względu, że ww. analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Parametry wyznaczone w wyniku analizy oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania opartego na zastanym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości) oraz z mapy zasadniczej, na którą naniesiono funkcje poszczególnych działek sąsiednich oraz istotne wskaźniki ich zabudowy. Sposób zaś wyznaczania zarówno obszaru analizowanego, jak i parametrów nowej zabudowy, regulują przepisy rozporządzenia MI.
W ocenie Sądu, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, odpowiada ww. warunkom. Przede wszystkim, granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo, tj. przyjmując w każdym kierunku odległość 552 m, równą trzykrotności szerokości frontu działki (wynoszącego 184 m). Jak stanowi przy tym § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów; przy czym przez front działki, wedle § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Oceniając kwestionowaną przez Skarżących przyjętą w decyzji dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 10-30 m, wskazać trzeba, że znajduje to odzwierciedlenie w sporządzonej analizie. Przede wszystkim podkreślić należy, że opisywany w skardze budynek przy ul. F. nie jest jedynym (jak by to można było wnioskować z treści skargi) tak wysokim budynkiem występującym w obszarze analizowanym. Na obszarze tym występuje jeszcze kilkanaście innych budynków o wysokości zbliżonej do maksymalnej wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji, tj. przy: ul. M. (33 m), ul. M., (35 m), u. Ż. (35 m), ul. W. (35 m).
Ponadto jako fakt powszechnie znany należy wskazać, że w sąsiedztwie ul. F. powstają jeszcze dwa budynki, które również znajdują się w obszarze analizowanym, i które swoją wysokością znacznie przekraczają wysokość budynku posadowionego na tej działce.
Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie natomiast do jego ust. 3, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy wynika, że wysokości w obszarze analizowanym tworzą uskok, a zatem w oparciu o § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia wyliczono średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 6,5 m. Biorąc pod uwagę ogromne zróżnicowanie wysokości elewacji w całym obszarze analizowanym od 2,5 m do okapu do 40,5 m w attyce, skorzystano z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Analizując sprawę ustalono, że pomimo usytuowania głównego wjazdu na wnioskowany teren od ul. C., planowana inwestycja będzie uzupełniała pasmo zabudowań zlokalizowanych wzdłuż jednej z głównych arterii miasta, tj. ul. F. Wyznaczając zatem wysokość dla nowej zabudowy w takim miejscu, wzięto pod uwagę zarówno umożliwienie realizacji reprezentatywnej, wielkomiejskiej zabudowy, jak i konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej w najbliższym otoczeniu. Ustalono, że wzdłuż ul. F. wśród takiej zabudowy dolna granica wysokości elewacji oscyluje wokół 10 m (np. zabudowa handlowa przy ul. F.), zaś górna granica wysokości elewacji kształtuje się na poziomie 40,5 m w attyce (zabudowa biurowa przy ul. F.). Z kolei w najbliższym otoczeniu terenu objętego wnioskiem największe wysokości kształtują się w granicach od 12 m do okapu (zabudowa przy ul. C.) do 15 m dla budynków położonych przy ul. C. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, a także konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej, jako wartość maksymalną przyjęto 30 m, tj. wartość pośrednią pomiędzy wysokością najwyższego budynku w terenie analizowanym (40,5 m), a największymi wysokościami w najbliższym otoczeniu terenu objętego wnioskiem (12 m i 15 m). W analizie podkreślono również, że prace planistyczne, prowadzone na potrzeby projektu planu na tym terenie również wskazują na maksymalną wysokość elewacji frontowej do 30 m. Wobec występowania w terenie analizowanym, a w szczególności wzdłuż ul. F., wielkomiejskiej zabudowy o wysokościach elewacji od 10 m do 40,5 m, mniejszą z opisanych powyżej wartości - 10 m - przyjęto jako wartość minimalną. W związku z lokalizacją przedmiotowej działki przy jednej z głównych arterii miasta nowa zabudowa winna być realizowana z zachowaniem wysokich walorów architektonicznych o wysokościach (do attyki):
wartość minimalna - 10 m w nawiązaniu do kompleksu budynków położonych przy ul. F.;
wartość maksymalna - 30 m jako wartość pośrednia pomiędzy wysokością najwyższego budynku na terenie analizowanym (40,5 m) a największymi wysokościami w najbliższym otoczeniu terenu objętego wnioskiem (12 i 15 m).
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że organ, wyznaczając wysokość zabudowy, zasadnie zastosował § 7 ust. 4 rozporządzenia MI. W ocenie Sądu możliwość wyznaczenia ww. wysokości planowanej zabudowy na 10-30 m wynika z cyt. wyżej treści analizy, która ponadto wskazuje na istnienie w obszarze analizowanym kilkunastu budynków, których wysokość przekracza 30 m.
Wyżej powołany art. 61 ust. 1 upzp określa wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zaś elementy składowe, jakie powinna zawierać przedmiotowa decyzja, wymienione zostały w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, wedle których decyzja o warunkach zabudowy określa m.in.: rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zawiera ww. elementy. Zasadnie przy tym organy ustaliły, że teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest w pełni wystarczające dla planowanej inwestycji.
Dodać również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d upzp, na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Organ planistyczny nie może bowiem na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy analizować inwestycji pod kątem spełnienia warunków określonych w przepisach prawa budowlanego, gdyż po pierwsze, przekraczałoby to ustawowe kompetencje organu planistycznego, a po drugie, byłoby to niemożliwe technicznie. Organ planistyczny nie dysponuje bowiem projektem budowlanym, a więc nie może analizować wniosku inwestora pod kątem spełnienia przez zamierzenie budowlane warunków technicznych, w tym szczegółowego posadowienia budynku na gruncie (por. wyrok WSA w Łodzi z 6.07.2018 r., II SA/Łd 304/18, Lex nr 2529941). Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza zatem o realizacji inwestycji oraz o szczegółach lokalizacji obiektów. Powyższe kwestie są przedmiotem odrębnych analiz organów architektoniczno-budowlanych. Dlatego też podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące realizacji przyszłej inwestycji, jej uciążliwości i wpływie na sposób korzystania z ich nieruchomości nie mogły zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. W szczególności dotyczy to kwestii związanych z potencjalną koniecznością wykonania głębokich wykopów, które mogą mieć wpływ na sąsiednie nieruchomości. Ocena w tym zakresie może być dokonana tylko w odniesieniu do konkretnej inwestycji, po określeniu jej parametrów, a zatem w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
Nie był zasadny również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Fakt, że toczy się postępowanie dotyczące uchwalenia na przedmiotowym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma żadnego wpływu na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dopóty taki planie zostanie uchwalony, organ winien wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem w sprawie nie mógł mieć zastosowania cyt. przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Ponadto, podstawą zawieszenia postępowania nie mógł być art. 62 ust. 1 upzp, stosownie do którego: "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:
1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.".
W tym zakresie wskazać trzeba, że rozróżnia się obligatoryjne i fakultatywne zawieszenie postępowania. Art. 97 § 1 kpa posługuje się zwrotem "zawiesza", co oznacza obligo po stronie organu. Natomiast w art. 98 § 1 kpa użyto zwrotu "może zawiesić", co oznacza, że spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie nie pociąga obowiązku zawieszenia postępowania. Przede wszystkim jednak zawieszenie postępowania z przyczyn wymienionych w art. 97 § 1 kpa następuje z urzędu, natomiast w przypadkach wymienionych w art. 98 § 1 kpa na wniosek strony. Natomiast art. 62 ust. 1 upzp powiększa katalog przesłanek do zawieszenia postępowania, przy czym zawieszenie to ma charakter fakultatywny i nie jest uzależnione od wniosku strony, lecz następuje z urzędu (J. Jaworski [w:] K. Buczyński, J. Dziedzic-Bukowska, P. Sosnowski, J. Jaworski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014, art. 62.). W uzasadnieniu wyroku NSA z 3.02.2012 r., II OSK 2217/2010 (LexisNexis nr 3892176), wskazano, że: "zawieszenie, o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zależy jedynie od uznania organu, do którego obowiązków należy także gospodarowanie przestrzenią, a poza tym służy ono interesowi publicznemu. Jeżeli więc organ orzekający stwierdzi, że w sprawie dotyczącej wnioskowanych warunków podjęto prace planistyczne, jest uprawniony do zawieszenia postępowania bez względu na stopień zaawansowania tych prac".
Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy, wskazać przyjdzie, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 1 upzp.
W konsekwencji Sąd uznał podniesione przez Skarżących zarzuty za niezasadne, przyjmując, że organy obu instancji słusznie stwierdziły, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza oraz zgromadzony materiał dowodowy pozwalają na ustalenie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja oparta jest na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej - stanie faktycznym, który znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, ocenionym w całokształcie bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. Jej uzasadnienie spełnia natomiast wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, bowiem zawiera m.in. właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowano oraz należycie wyjaśniono w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności i klarownie przedstawia sposób rozumowania organów dokonujących oceny zaistniałych okoliczności oraz subsumcji.
Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.
Z tych wszystkich względów sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.