II SA/Bd 465/06

II SA/Bd 465/06 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2007-01-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grażyna Malinowska-Wasik
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1289/07 - Wyrok NSA z 2008-10-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 28
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Izby Gospodarczej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezydent [...] na wniosek Firmy A spółka jawna w [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Centrum [...] przy ul. K. – Al. [...] w [...].
Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. Izba Gospodarcza (Centrum Wspierania Biznesu) w [...] wraz z Izbą Handlową w [...] i Społecznym Komitetem Troski o Rozwój Miasta i Regionu Oddział w [...] zwróciła się do Prezydenta kwestionując zgodność z prawem wydanego pozwolenia w związku z brakiem w planie zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren inwestycji (uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r.) wymaganego przez ustawodawcę zapisu dopuszczającego budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży przekraczającej [...] m2.
Uznając – po wyjaśnieniach stron – iż pismo z dnia [...] lutego jest odwołaniem, Wojewoda rozpatrzył sprawę w trybie odwoławczym, w wyniku czego w dniu [...] marca 2006 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie ze znowelizowanym od dnia 11 lipca 2003 r. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Cytując definicję "obszaru oddziaływania obiektu" zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego organ podniósł, iż ustalenie tegoż obszaru ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) będących dysponentami nieruchomości występujących w strefie oddziaływania obiektu.
Wojewoda zauważył, że regulacja prawna obowiązująca od 11 lipca 2003 r. jest odmienna od obowiązującej przed tą datą. Poprzednio strony postępowania ustalano na podstawie art. 28 k.p.a., obecnie zaś w Prawie budowlanym znajduje się regulacja w sposób szczególny precyzująca krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W efekcie tej zmiany właściwe organy I instancji nie mogą automatycznie przyjmować, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowania inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę rodzaj obiektu i jego usytuowanie na działce, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił obszar jego oddziaływania, uznając, iż obejmuje on wyłącznie działki, na których zaplanowano inwestycję.
W opinii organu odwoławczego odwołujący się nie wykazali, aby kwestionowana decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji naruszyła ich interes prawny. Tym samym stwierdzić należy, że nie przysługuje im przymiot strony.
W skardze do sądu administracyjnego Izba Gospodarcza w [...] wniosła o uchylenie decyzji Wojewody, zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 28, art. 156 § 1 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skarżąca Izba podkreśliła, że jest organizacją skupiającą przedsiębiorców, której zadaniem jest między innymi obrona interesów przedsiębiorców. Zarzuciła, iż sposób rozumowania przedstawiony w zaskarżonej decyzji nakazywałby przyjąć, że określenie przez organ udzielający pozwolenia na budowę obszaru oddziaływania obiektu jest wyłączone spod jakiejkolwiek kontroli,
a na pewno spod kontroli osób, których grunty są objęte faktycznym oddziaływaniem obiektu. Podniosła, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie określa w sposób wyczerpujący stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przepis ten zapewnia status strony określonym w nim podmiotom, nie wykluczając jednakże stosowania przepisu art. 28 k.p.a.
Według skarżącej zaskarżona decyzja jest także niezgodna z obowiązującym dla terenu inwestycji planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2003 r. Nr [...]. Plan ten dla jednostki planistycznej [...], w obrębie której zlokalizowano inwestycję, przewiduje funkcję polegającą na możliwości "usług i handlu wielkoprzestrzennego". Sformułowanie to nie znajduje odzwierciedlenia w ustawie z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że nie może być ono podstawą do wydania pozwolenia na budowę.
Skarżąca zwróciła także uwagę, iż obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. posługują się pojęciem "powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2" (art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 2 pkt 19). Wspomniany plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości budowy obiektów posiadających powierzchnię sprzedaży powyżej 2000 m2, tymczasem obiekt, na którego budowę zezwolono w dniu [...] stycznia 2006 r., ma posiadać powyżej [...] m2 powierzchni sprzedaży. Tym samym udzielenie pozwolenia na budowę jest niezgodne
z przepisami prawa miejscowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego organ wskazał na interpretację zapisów planu, zawartą w piśmie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2006 r. (k. 24 akt organu odwoławczego). Interpretacja ta zwraca uwagę, iż jak wskazuje § 6 pkt 2 w dziale I uchwalonego planu została do niego dołączona wymagana przez art. 10 ust. 2 ustawy z dnia
28 lutego 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.
Nr 14 poz. 124) prognoza skutków budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W prognozie został wprowadzony zapis wielkoprzestrzennych obiektów handlowych, który dotyczy jednostki o oznaczeniu [...]. Poszczególne zapisy planu powinny być zatem odczytywane w powiązaniu
z treścią prognozą stanowiącą integralną część uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżąca.
Błędny w opinii Sądu jest pogląd skarżącej Izby, iż przy określeniu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy stosować zarówno art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.), jak też – niejako dodatkowo i niezależnie – art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."), tj. bez ograniczenia kręgu podmiotów wynikającego z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do ogólnej regulacji prawnej zawartej
w art. 28 k.p.a. Oznacza to, iż regulacja ogólna będzie miała ograniczone zastosowanie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. "Interes prawny"
w takim postępowaniu będzie miał tylko ten podmiot, który ma tytuł prawny
(tzn. jeden z tytułów prawnych wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) do działki położonej w strefie oddziaływania planowanej inwestycji (por. komentarz do art. 28, nr boczny 20 i 16 wraz z przytaczanym tam orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] "Prawo budowlane. Komentarz" pod
red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006).
Niezasadny jest także w opinii Sądu argument, iż określanie przez organ udzielający pozwolenia na budowę obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie – jak wynika zdaniem Sądu z treści dalszej części skargi – określanie stron postępowania, jest wyłączone spod jakiejkolwiek kontroli. Podmioty, które ich zdaniem błędnie pominięto przy ustalaniu kręgu stron postępowania mogą kontrolować organ albo poprzez złożenie odwołania w terminie, w jakim mogą to odwołanie złożyć podmioty uznane przez organ za strony postępowania, albo – jeżeli podmiot pominięty dowiedział się o decyzji po upływie terminu do wniesienia odwołania – poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania, powołując się na okoliczność, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę ma prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania. Wprowadzone do art. 28 ustawy - Prawo budowlane pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" należy odczytywać w ten sposób, że stronami będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Nie ma znaczenia, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo, ani to, czy jest ono bezpośrednie, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone, natomiast istotne jest, aby "oddziaływanie" było powiązane z przepisami odrębnymi. Bez wątpienia przepisy odrębne w rozumieniu wskazanego przepisu stanowią przepisy innych ustaw. Nie ulega wątpliwości, że także ewentualne naruszenie zasad ochrony środowiska może negatywnie oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska związki, lub będące w zasięgu jego szkodliwego oddziaływania. Hałas oraz emitowane zanieczyszczenia mogą przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać korzystanie z nich zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem (wyrok WSA w Warszawie z dnia
3 marca 2005 r., sygn. akt 7/IV SA 5091 i 5093-5097, niepubl.). Zatem przepisami odrębnymi, o których mowa w definicji legalnej pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), będą także przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska (cyt. wyżej "(...) Komentarz", str. 326 – 327). Wspomniana ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902; z późn. zm.) kwestię ochrony przed hałasem reguluje
w dziale V tytułu II, a w dziale I tytułu VI przewiduje odpowiedzialność cywilną za szkody spowodowane oddziaływaniem na środowisko, nawet jeżeli szkody wywołała działalność prowadzona na podstawie decyzji i w jej granicach. Niewątpliwie zatem podmioty narażone na hałas emitowany w związku z działaniem planowanej inwestycji powinny być uznane za strony postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę tej inwestycji.
W związku z powyższym należy zauważyć, iż w treści uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]
o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zawartej w projekcie budowlanym inwestycji "Część 1 – projekt zagospodarowania terenu + część ogólna") wskazano, że z "przeprowadzonych wstępnie symulacji obliczeń hałasu przenikania do środowiska ze wszystkich źródeł znajdujących się na obiektach planowanego przedsięwzięcia wynika, że nie zostaną zachowane normy
w zakresie hałasu". Trudno zatem przyjąć bez bardziej szczegółowych dalszych ustaleń, tak jak to uczynił Wojewoda w ślad za organem pierwszej instancji, iż
w rozpatrywanej sprawie "obszar oddziaływania obiektu", tj. obszar w którym możliwe jest narażenie (np. w przypadku awarii przewidywanych urządzeń tłumiących hałas) - ogranicza się wyłącznie do działek, na których ma być zlokalizowane Centrum [...]. Brak szczegółowych ustaleń w tej kwestii należy uznać za naruszenie przez organ wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego dla załatwienia sprawy. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż jest ono istotną przesłanką ustalenia, czy skarżąca Izba powinna być uznana za stronę postępowania w sprawie wydanie pozwolenia na budowę Centrum [...].
Wątpliwości co do rzeczywistego zamknięcia się obszaru oddziaływania obiektu w granicach nieruchomości inwestora pociągają za sobą potrzebę ewentualnego zbadania, w przypadku szerszego określenia granic tego obszaru, czy skarżąca Izba jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w owym obszarze.
Należy przy tym zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a., który pozwala na udział w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej niezależnie od tego, czy spełnia ona ogólne (dla danego postępowania) kryteria bycia stroną. Samo powoływanie się przez skarżącą na okoliczność, iż jest organizacją, której zadaniem jest między innymi obrona interesów przedsiębiorców – nie jest zatem wystarczające dla uznania jej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
W świetle powyższych uwag przedwczesne jest badanie zasadności zarzutu braku rozpatrzenia przez Wojewodę niezgodności wydanej decyzji organu pierwszej instancji, zezwalającej na budowę, z prawem miejscowym. Ten zarzut merytoryczny Wojewoda powinien zbadać, o ile w ponownym postępowaniu uzna, iż skarżąca ma przymiot strony.
W toku dalszego postępowania administracyjnego Wojewoda powinien nie tylko wyjaśnić kwestię określenia granic obszaru oddziaływania obiektu w kontekście braku zachowaniu norm emisji hałasu (poprzez określenie obszaru, na którym możliwe są skutki takiego oddziaływania) oraz ewentualnie wyjaśnić kwestię przysługiwania skarżącej Izbie prawa do nieruchomości leżącej w obszarze oddziaływania, ale także powinien zbadać status prawny pozostałych podmiotów, które wniosły odwołanie tj. Izby Handlowej w [...] i Społecznego Komitetu Troski o Rozwój Miasta i Regionu Oddział w [...] (w szczególności w świetle art. 29 k.p.a.) oraz czy przysługują im prawa do nieruchomości położonych
w obszarze oddziaływania Centrum.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), należało orzec jak w pkt 1 sentencji.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.