II SA/BD 464/23

II SA/Bd 464/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz
Joanna Ziołek /sprawozdawca/
Urszula Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2403/23 - Wyrok NSA z 2025-01-17
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sicienko z dnia 30 listopada 2022 r. nr XLIII/362/22 w sprawie określenia stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu do ustalenia zwrotu kosztów przewozu dzieci niepełnosprawnych do placówek oświatowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały
Uzasadnienie
Na sesji w dniu [...] listopada 2022 r. Rada Gminy (dalej także: "Organ") podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 39a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082; dalej w skrócie: "pr.ośw.") - uchwałę nr [...] w sprawie "określenia stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu do ustalenia zwrotu kosztów przewozu dzieci niepełnosprawnych do placówek oświatowych".
W § 1 uchwały postanowiono, że określa się stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu w maksymalnej wysokości określonej w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. W § 2 stwierdzono, że traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2022 r. w sprawie określenia średniej ceny jednostek paliwa w Gminie S. na rok szkolny 2022/2023. W § 3 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy S., zaś w § 4, że uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z mocą obowiązującą od dnia [...] grudnia 2022 r.
W piśmie z dnia [...] marca 2023 r. P. N. (dalej także: "Skarżący", "strona") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej:
1. istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 39a ust. 3 pr.ośw. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 39a ust. 3 pr.ośw. i powielenie w § 1 zaskarżonej uchwały zapisów ustawy;
2. istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 39a ust. 3 pr.ośw. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez niedozwolone zawężenie delegacji ustawowej w ten sposób, że w tytule zaskarżonej uchwały dokonano własnego określenia zakresu podmiotowego uprawnionych do zwrotu kosztu paliwa, jak również zmodyfikowano zakres przedmiotowy zwrotu kosztów przejazdu.
W związku z powyższym Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Odpowiadając na skargę Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego poz. 6865 z dnia 19 grudnia 2022 r. Rada Gminy stwierdziła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem strona pomija zupełnie przepisy załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. 2016 poz. 283; dalej jako: "ZTP"). Zdaniem Organu zgodnie z § 156 ust. 1 i 2 ZTP, dla osiągnięcia skrótowości tekstu i zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych w tekście prawnym można posłużyć się odesłaniem. Ustęp 2 wskazuje zaś, że jeżeli odesłanie stosuje się tylko ze względu na potrzebę osiągnięcia skrótowości tekstu, w przepisie odsyłającym jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła. Zaskarżony przepis (a nie zapis, jak oznaczył to prokurator, któremu zapewne nie chodziło jednak o prawo spadkowe) wprost odsyła do § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. Regulacja ta jest precyzyjna, całkowita i jasna, a nadto zapewnia skrótowość tekstu uchwały oraz dzięki odesłaniu dynamicznemu (§ 159 ZTP) gwarantuje brak konieczności nowelizowania uchwały w przypadku zmiany stawek w tym rozporządzeniu ("kilometrówce"). To zaś zapewnia ochronę interesom finansom publicznych, gdyż przy każdej zmianie wysokości w przepisie, do którego następuje odesłanie, Organ automatycznie zastosuje nowe stawki w swoich wyliczeniach.
Ponadto zdaniem Organu kolejny zarzut dotyczący błędnego określenia tytułu uchwały świadczy o nieznajomości przepisów przez prokuratora bowiem zgodnie z § 143 w zw. z § 120 ust. 5 ZTP tytuł uchwały powinien być sformułowany możliwie najzwięźlej, "nie powtarza się w nim dosłownie wskazanego w upoważnieniu ustawowym zakresu spraw przekazanych do uregulowania". Zdaniem Organu, Rada Gminy nie musiała zatem, a nawet nie powinna, wprost przepisywać do tytułu uchwały całości delegacji ustawowej.
Na koniec Organ podkreślił, że uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru.
W związku z powyższym Organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19"). W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie strony nie wypowiedziały się w kwestii przeprowadzenia rozprawy ani trybu rozpoznania sprawy. Przewodniczący Wydziału na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy COVID-19, uznał, że nie zachodzi podstawa do odstąpienia od zastosowania tego przepisu i zarządzeniem (k. 22 akt sądowych) skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Należy wskazać na przepis art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy COVID-19 stanowiący, iż przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1652/21 przewidziane w przytoczonym powyżej przepisie ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych. Dopuszczalność rozpoznania spraw na posiedzeniach niejawnych w czasie obowiązywania obostrzeń związanych z epidemią COVID-19 była rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt II FSK 1230/21, a wyrażone w nim poglądy tut. Sąd również podziela.
Przed wydaniem wyroku, Sąd przekazał Skarżącemu informację o powyższej regulacji prawnej, doręczył odpis odpowiedzi na skargę i poinformował o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, a więc zapewnił stronie możliwość przedstawienia swojego stanowiska oraz wspierającej go argumentacji (k. 21 akt sądowych).
Zgodnie z art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2022r., poz. 1247 ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Do wniesienia skargi prokurator jest uprawniony w oparciu o art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.
W myśl z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Gminy z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w sprawie "określenia stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu do ustalenia zwrotu kosztów przewozu dzieci niepełnosprawnych do placówek oświatowych".
Nie było kwestionowane na gruncie przedmiotowej sprawy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zawiera normy generalne i abstrakcyjne, ponieważ nie jest adresowana do imiennie określonych osób, zaś jej abstrakcyjność wyraża się w możliwości wielokrotnego stosowania.
Należy wyjaśnić, iż w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania, zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy pr. ośw. Stosownie do art. 39a ust. 1 pr.ośw. obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 pr.ośw. (dotyczące zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom, młodzieży oraz uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci / młodzieży / uczniów do placówek, do który osoby te uczęszczają – wyjaśnienie Sądu) gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Stosownie do art. 39a ust. 2 pr.ośw. zwrot kosztów jednorazowego przewozu następuje w wysokości określonej według wzoru: koszt = (a-b) × c, gdzie: a oznacza liczbę kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego, ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, szkoły podstawowej albo szkoły ponadpodstawowej, a także przewozu rodzica z tego miejsca do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy, i z powrotem; b oznacza liczbę kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania rodzica do miejsca pracy i z powrotem, jeżeli nie wykonywałby przewozu, o którym mowa w lit. a; zaś c oznacza stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu. Na podstawie art. 39a ust. 3 pr.ośw. stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu określa rada gminy, w drodze uchwały, przy czym stawka ta nie może być niższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2201).
Zgodnie z tym przepisem, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określa, w drodze rozporządzenia, warunki ustalania oraz sposób dokonywania zwrotu kosztów używania pojazdów, o których mowa w ust. 1, uwzględniając rodzaj pojazdu mechanicznego, jego pojemność oraz limit kilometrów w zależności od liczby mieszkańców w danej gminie lub mieście, właściwych ze względu na miejsce zatrudnienia pracownika. Korzystając z ww. upoważnienia ustawowego Minister Infrastruktury w dniu 25 marca 2002 r. wydal Rozporządzenie w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. Nr 27, poz. 271; dalej: "Rozporządzenie Min. Inf."). W § 2 Rozporządzenia Min. Inf. zostały określone maksymalne stawki za 1 kilometr używania pojazdów do celów służbowych ze wskazaniem rodzaju pojazdu oraz pojemności skokowej silnika.
Analizując treść zaskarżonej uchwały na tle cytowanych przepisów stanowiących podstawę prawną do ich uchwalenia Sąd uznał stanowisko Skarżącego za uzasadnione. W istocie uchwała Rada Gminy z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] nieprawidłowo określa zakres stosowania jej przepisów. W tytule aktu prawa miejscowego Organ określił, że uchwała została wydana w sprawie "określenia stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu do ustalenia zwrotu kosztów przewozu dzieci niepełnosprawnych do placówek oświatowych", gdy tymczasem art. 39a pr.ośw. zarówno w ust. 1, jak i w ust. 2 wskazuje na to, że ustalona stawka za 1 kilometr przebiegu pojazdu dotyczy zwrotu rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zestawienie tych dwóch sformułowań prowadzi do wniosku, że Rada Gminy w zaskarżonej uchwale ustaliła stawkę za przewóz dzieci, podczas gdy, zgodnie z upoważnieniem ustawowym, Organ powinien ustalić stawkę za przewóz szerszego katalogu osób, tj. dzieci, młodzieży, uczniów oraz rodziców. Sformułowanie wykorzystane w treści uchwały może wprowadzać w błąd co do zakresu uchwały i jest niespójne z treścią przepisów rangi ustawowej. Tymczasem w ocenie Sądu w akcie podustawowym konieczne jest zachowanie spójności z nazewnictwem użytym w ustawie, która stanowi podstawę prawną podjęcia uchwały. Brak tożsamości pojęć odnośnie katalogu osób, których dotyczy zapewnienie bezpłatnego transportu może być interpretowane jako modyfikacja regulacji ustawowych polegająca na wyłączeniu młodzieży, uczniów i rodziców z katalogu osób uprawnionych do uzyskania zwrotu kosztów przejazdu do placówek, do który osoby te uczęszczają. Stanowi to niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego, mogącą prowadzić do niedopuszczalnych wątpliwości interpretacyjnych i sporów kto jest uprawniony do uzyskania zwrotu kosztów przejazdu.
Wprowadzenie przez Radę Gminy modyfikacji regulacji ustawowych jest niedopuszczalne i niezgodne z zasadami legislacji. Przepisy zaskarżonej uchwały mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów. Z tego powodu nie jest dopuszczalne stosowanie innego nazewnictwa tych podmiotów niż zawarte w ustawie. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy jest zobowiązany do tworzenia aktów prawa miejscowego, które są zgodne z przepisami upoważniającymi do ich podejmowania i mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego.
Zakwestionowany przez Prokuratora przepis uchwały jest zatem niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów w zakresie wskazania kogo dotyczy uprawnienie do uzyskania zwrotu kosztów przejazdu osób niepełnosprawnych do placówek oświatowych. Tymczasem oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady, jak już wskazano, narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Podobne stanowisko w opisanym zakresie wyraził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 31 marca 2023 r., III SA/Po 44/23, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 marca 2023 r., III SA/Gd 689/22, WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2023 r., III SA/Łd 597/22.
W zaskarżonej uchwale także sposób określenia stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu określony został w sposób nieprecyzyjny. Rada Gminy odwołała się bowiem do przepisów Rozporządzenia Min. Inf. bez wskazania, która wersja tego aktu prawnego jest wiążąca dla ustalenia stawek, o czym mowa w uchwale. Pominięcie przez Organ wskazania rocznika Dziennika Ustaw i pozycji w tym publikatorze, pod którymi możliwe jest zapoznanie się z treścią Rozporządzenia Min. Inf. świadczy o nieprawidłowym i niezgodnym z zasadami techniki prawodawczej sformułowaniu treści uchwały. Stosownie bowiem do § 158 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.; także jako: "ZTP") jeżeli w akcie normatywnym odsyła się do innego aktu normatywnego, przy odesłaniu przytacza się w całości aktualny tytuł tego aktu oraz oznaczenie: 1) pozycji oraz, w razie potrzeby, rocznika dziennika urzędowego, w którym ten akt ogłoszono - jeżeli akt ten nie był nowelizowany; 2) pozycji oraz, w razie potrzeby, rocznika dziennika urzędowego, w którym ogłoszono zarówno pierwotny tekst tego aktu, jak i akty zmieniające ten akt - jeżeli akt ten był nowelizowany, a nie ogłoszono jego tekstu jednolitego; 3) rocznika oraz pozycji dziennika urzędowego, w którym ogłoszono ostatni tekst jednolity tego aktu - jeżeli ogłoszono taki tekst jednolity; 4) rocznika oraz pozycji dziennika urzędowego, w którym ogłoszono tekst jednolity, oraz dziennika urzędowego, w którym ogłoszono akty zmieniające tekst jednolity tego aktu - jeżeli ogłoszono tekst jednolity tego aktu, a był on nowelizowany.
Sąd zauważa, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały znajdują się informacje o miejscu publikacji Rozporządzenia Min. Inf., jednak to nie uzasadnienie uchwały jest wiążące jako akt prawa miejscowego.
Sąd zauważa także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 marca 2021 r., II SA/Sz 774/20) prezentowany jest pogląd, który tut. Sąd podziela, że zasady techniki prawodawczej nie stanowią formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z zasad techniki prawodawczej nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205).
Reasumując, treść zaskarżonej uchwały została sformułowana w sposób niezgodny z zasadami techniki prawodawczej. Pominięcie oznaczenia Dziennika Ustaw powoduje, że brak jest pewności co do tego, którą wersję Rozporządzenia Min. Inf. należy stosować aktualnie, jak i po ewentualnej zmianie treści Rozporządzenia Min. Inf.
Kolejną kwestią wymagającą omówienia jest przepis § 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym traci moc uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2022 r. w sprawie określenia średniej ceny jednostek paliwa w Gminie S. na rok szkolny 2022/2023. Ustawą z dnia 15 września 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych art. 39a ust. 3 pr.ośw. otrzymał aktualnie obowiązujące brzmienie. Przed dokonaniem zmiany ww. ustawą nowelizującą art. 39a ust. 3 ustawy Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082) zawierał upoważnienie do uchwalenia przez radę gminy określenia średniej ceny jednostek paliwa, co było niezbędne do ustalenia wysokości zwrotu kosztów przewozu osób niepełnosprawnych do placówek oświatowych. Rada Gminy wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, podejmując w dniu [...] czerwca 2022 r. uchwałę Nr [...]. Podkreślenia wymaga, że ustawa z dnia 15 września 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych odnośnie art. art. 39a ust. 3 określiła, że zmieniony przepis wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 27 października 2022 r. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 ZTP jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 ZTP także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego (uchwała Nr [...]), określający średnią cenę jednostek paliwa utracił moc obowiązującą z dniem 27 października 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 39a ust. 3 ustawy Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082)). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę Gminy w § 2 zaskarżonej uchwały z dnia [...] listopada 2022 r., że traci moc uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2022 r., skoro uchwała ta nie obowiązywała już od [...] października 2022 r., a zatem nie obowiązywała już w dniu podjęcia kontrolowanej uchwały. Regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały jest więc nieprawidłowa, gdyż uchyla akt już nieobowiązujący.
Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ bez zakwestionowanych przepisów nie spełniałaby ona żadnej funkcji. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
J. Ziołek U. Wiśniewska H. Adamczewska - Wasilewicz