II SA/Bd 462/20

II SA/Bd 462/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska-Ziołek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
III OSK 1164/21 - Postanowienie NSA z 2022-11-03
II OSK 1164/21 - Wyrok NSA z 2024-02-14
II SA/Ke 600/18 - Wyrok WSA w Kielcach z 2018-12-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 53 ust. 3, art.61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust.4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi M. K., K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Burmistrz M. i Gminy P. K. decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku P. S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, zmianie konstrukcji dachu i pokrycia dachowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w P. K..
Odwołanie od tej decyzji złożyli Marianna i K. K. (zwani dalej "Skarżącymi"), zarzucając naruszenie art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej "k.p.a.") poprzez błędne uznanie za teren inwestycji tylko działki nr [...] podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że inwestycja będzie prowadzona także na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] tj. nieruchomości Skarżących. Skarżący wyjaśnili, że działki nr 269 i nr [...] zabudowane są budynkami przylegającymi do siebie, tworzącymi jedną całość, jeden budynek oddzielony ścianą wewnętrzną. Pokryty jest on jednym dachem bez murku ogniowego. Budynki powstały jeszcze w latach międzywojennych i z tego powodu roboty budowlane powinny być poprzedzone wnikliwą analizą, której nie przeprowadzono.
W uzupełnieniu odwołania zarzucili ponadto, że organ dokonał w obecności urbanisty oględzin nieruchomości bez stosownego zawiadomienia Skarżących oraz że organ uniemożliwił im czynny udział w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] – 122.2020 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wskazało, że zgodnie z wnioskiem inwestora planuje on zmienić konstrukcję i pokrycie dachowe na należącym do niego budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...]. Inwestor wyjaśnił, że jego budynek przylega do budynku na działce nr 269 i w związku z tym konieczne będzie wykonanie wieńca obwodowego i wymurowanie ściany oddzielającej oba budynki wraz z murkiem ogniowym ponad połać dachową. Po wykonaniu inwestycji nie ulegnie zmianie powierzchnia zabudowy ani szerokość elewacji frontowej, zmieni się natomiast wysokość do okapu i wysokość kalenicy.
Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie, stosownie do wymogów art. 53 ust. 3 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, zwanej w skrócie "u.p.z.p.") została sporządzona analiza warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Z analizy wynika, że obszar analizowany stanowią terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo. W tej sytuacji planowane przedsięwzięcie budowlane – nadbudowa, zmiana konstrukcji dachu i pokrycia dachowego nie stoi w sprzeczności z funkcjami występującymi w obszarze analizowanym.
Kolegium wskazało, że w wyniku planowanej inwestycji zmieni się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz zmienią się parametry dachu.
Odnośnie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium wskazało, że parametr ten w obszarze analizowanym wynosi średnio 3,07 m, jednak budynki mają bardzo zróżnicowaną wysokość od ok. 2,0 m do około 6,0 m, przy czym średnia wysokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych wynosi 3,47 m. W ocenie urbanisty wnioskowany parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej tj. 3,35 m jest zgodny z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem").
W odniesieniu do tego parametru Kolegium zauważyło, że powinien on być wyznaczony co do zasady jako przedłużenie tych krawędzi na działkach sąsiednich, a średnią przyjmuje się wówczas, gdy krawędzie wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki tworzą uskok. W przedmiotowej sprawie działki sąsiednie, zlokalizowane po tej samej stronie ul. [...] to działki nr [...] i 268. Posiadają one elewacje frontowe o wysokości 3,10 m. Planowany budynek po modernizacji będzie więc miał elewację wyższą o 25 cm. B. też nieco wyższy niż wynika to ze średniej wysokości elewacji frontowych wszystkich budynków w obszarze analizowanym, ale też niższy niż średnio budynki mieszkalne na tym terenie. W ocenie autora analizy, z którą Kolegium się zgodziło, odstępstwo to będzie niezauważalne w przestrzeni urbanistycznej i jest dopuszczalne w świetle § 7 ust. 4 rozporządzenia.
Odnośnie parametrów dachu Kolegium wskazało, że obecnie budynek pokryty jest dachem dwuspadowym z kalenicą na wysokości 4,20 m, równoległą do drogi, z nachyleniem połaci dachowych 25 – 35 stopni. Planowana modernizacja dachu zakłada, że wysokość kalenicy wyniesie 4,70 m, a kąt nachylenia połaci dachowych – 25 stopni. Nie zmieni się natomiast układ kalenicy i połaci dachowych. Jak ustalił urbanista – w obszarze analizowanym brak jest jednolitych parametrów technicznych w zakresie geometrii dachów. Dominują dachy dwuspadowe, o wysokości kalenicy od 4,2 m do 5,0 m oraz nachyleniu połaci dachowych od 20 do 35 stopni w układzie prostopadłym i równoległym do drogi. Zdaniem Kolegium w świetle tych ustaleń planowania wymiana konstrukcji dachu i pokrycia dachowego nie zaburza ładu przestrzennego i jest zgodna z § 8 rozporządzenia.
Biorąc pod uwagę pozostałe ustalenia (istnienie dostępu do drogi publicznej, uzbrojenie w infrastrukturę techniczną, klasyfikację rolną gruntu – Br-RIVb) Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i spełnia warunki z art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jakie rozwiązania techniczne dotyczące zabudowy mają zostać zastosowane. To rzeczą właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej będzie – zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego – ocena, czy projektowane prace nie zagrażają budynkowi sąsiedniemu oraz jakie rozwiązania techniczne i architektoniczne należy zastosować, aby prace budowlane a następnie użytkowanie obiektu było bezpieczne także dla sąsiedniej zabudowy.
W skardze do sądu administracyjnego M. K. i K. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności ewentualnie uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W skardze Skarżący zarzucili decyzji Kolegium:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik
sprawy tj:
1) 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo pozbawienia przez organ I instancji strony skarżącej możliwości wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowaniu, a polegającego na przeprowadzeniu oględzin z udziałem urbanisty bez udziału strony skarżącej, co stanowi rażące naruszenie prawa,
2) art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo iż poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości tj. przez osobę niebędącą Burmistrzem P. K. i nie działającą z upoważnienia tego Burmistrza, co stanowi podstawę nieważności decyzji,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik
sprawy, tj:
1) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zachodzą w sprawie przesłanki pozytywne do zmiany zagospodarowania terenu przy braku planu miejscowego, polegające na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, skutkiem czego doszło do ustalenia, w drodze decyli, warunków zabudowy,
2) art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że decyzja organu I instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną tj. E. M..
Skarżący podnieśli także, że organ błędnie ustalił jakoby na działce inwestora, przy granicy z działką nr [...] znajdował się budynek gospodarczy. Budynek ten został w przeszłości zburzony i w jego miejsce zbudowano budynek o funkcji mieszkalnej. Wydana decyzja sankcjonuje w zasadzie wcześniejszą samowolę budowlaną.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Kolegium podniosło, że decyzja organu I instancji została podpisana przez Burmistrza M. i Gminy P. K. – o czym świadczy pieczęć przy złożonym podpisie. Obok tego podpisu znajduje się także podpis urbanisty sporządzającego projekt decyzji.
Kolegium podniosło także, że z akt sprawy nie wynika, jakoby były przeprowadzone oględziny. Natomiast ewentualna obecność urbanisty w terenie poprzedzająca sporządzenie projektu decyzji, w tym analizy urbanistycznej nie stanowi dowodu z oględzin w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie wymaga obecności stron postępowania.
Odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a. Kolegium podniosło, że utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Kolegium decyzja Burmistrza była kolejną wydaną przez organ I instancji. Wcześniejsze decyzje wydane w tej sprawie były uchylane przez Kolegium, po rozpoznaniu odwołań składanych przez Skarżących i sprawa była przekazywana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący w toku całego postępowania czynnie więc uczestniczyli w sprawie i prezentowali swoje racje. W aktach sprawy znajduje się także notatka służbowa potwierdzająca zapoznanie się Skarżących z aktami sprawy oraz ich pismo z [...] grudnia 2019 r. w którym przedstawili swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Niezasadny jest zarzut podpisania decyzji organu I instancji przez osobę nieupoważnioną. Słusznie wskazało Kolegium, że decyzja ta jest podpisana przez osobę uprawnioną, która jest Burmistrzem M. i Gminy P. K., a jej podpis jest opatrzony pieczęcią urzędową. Nie jest naruszeniem prawa to, że obok podpisu Burmistrza na decyzji znalazł się także podpis E. M. – urbanistki, która sporządzała projekt decyzji. Obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jest zbadanie czy wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dokonanie tego jest możliwe na podstawie sporządzonego przez osobę wskazaną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (do których to osób należy także urbanista) projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z wymaganymi przepisami prawa załącznikami. Adnotacja, że projekt decyzji został sporządzony przez ww. osobę winna zatem znajdować się na oryginale decyzji wydawanej w przedmiocie warunków zabudowy – co miało miejsce w przedmiotowej sprawie poprzez sformułowanie owej adnotacji i złożenie podpisu pod adnotacją przez urbanistkę.
Nie jest także zasadny zarzut pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w sprawie poprzez uniemożliwienie Skarżącym wzięcia udziału w oględzinach z udziałem urbanisty E. M.. Jak zasadnie wskazuje Kolegium – w przedmiotowej sprawie nie były przeprowadzane oględziny. Nie wyklucza to możliwości przeprowadzenia przez urbanistę, dla potrzeb sporządzenia analizy, wizji i pomiarów w terenie.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2020 r. (sygn.. akt II OSK 2766/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) - należy dostrzegać różnicę między dowodem z analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a dowodem z oględzin (art. 85 k.p.a.). Wizja w terenie służy autorowi analizy do sporządzenia i zweryfikowania sporządzanej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, która stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania wizji koniecznych do sporządzenia analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest sporządzana na podstawie wizji i pomiarów wykonanych w terenie. W takim przypadku nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o terminie przeprowadzanej wizji. Wizja nieruchomości w terenie w tym przypadku nie jest czynnością wymagającą dla jej skuteczności obecności właścicieli gruntów objętych tą analizą. Istotą analizy jest samodzielne, bez udziału stron, przygotowanie i opracowanie analizy. Sporządzanie analizy i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu k.p.a. Dowodem w sprawie jest analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i strony mogą kwestionować prawidłowość sporządzonej analizy.
Niezasadny jest zarzut dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu niezgodnie ze stanem rzeczywistym. W tym względzie Skarżący kwestionują sposób użytkowania znajdującego się na działce inwestora budynku posadowionego przy granicy z działką Skarżących (tj. działką nr [...]), twierdząc, że jest to budynek mieszkalny a nie gospodarczy.
Należy przede wszystkim zauważyć, że rozpatrując tego rodzaju zarzut sąd administracyjny z zasady nie przeprowadza postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Na wniosek strony lub z urzędu sąd może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające, przy czym mogą to być wyłącznie dowody z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Mając na względzie te uwarunkowania Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się stanowiąca część analizy mapa zasadnicza, na której w obrębie działki nr [...] znajduje się – poza budynkiem planowanym do nadbudowy – przylegający do granicy z działki nr [...] budynek oznaczony literą "g" tj. budynek gospodarczy ("budynek gospodarstwa rolnego" – por. pkt 11 tabeli stanowiącej rozdział 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej; Dz. U. z 2015 r. poz. 2028). Należy też zauważyć, że Skarżący nie kwestionują ani istnienia tego budynku ani jego rozmiarów, a jedynie sposób jego użytkowania oraz okoliczność, że został on wzniesiony legalnie. Brak jednakże w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, który mógłby poddać w wątpliwość treść ww. mapy, ustalenia zawarte w części tekstowej analizy czy legalność wzniesienia budynku. W toku postępowania Skarżący nie wnosili także żadnych zastrzeżeń czy wniosków dowodowych odnośnie ww. okoliczności. W tej sytuacji zarzut Skarżących należy uznać za gołosłowny, nie znajdujący oparcia w aktach sprawy ani w innych dokumentach.
Uznając, że powyższe zarzuty Skarżących są niezasadne, a jednocześnie nie stwierdzając, aby niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności – Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.