II SA/Bd 46/24

II SA/Bd 46/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Joanna Brzezińska
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 145 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wójt Gminy O. decyzją z [...] września 2023 r. ustalił K. S. – Salik (tj. Skarżącej) opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia działce nr [...] przy ul. [...] w O. warunków do korzystania z wybudowanej drogi - ul. [...].
Organ wskazał, że stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, zwanej w skrócie "u.g.n.") wójt może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wójt ustalił, że zgodnie z potwierdzeniem przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania z [...] lutego 2022 r. wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 54 u.g.n. [...] lutego 2022 r. zostały stworzone warunki techniczne do korzystania z wybudowanej drogi wraz z oświetleniem tj. ul. [...]. Inwestycja ta została zrealizowana ze środków Gminy.
Wójt wskazał, że zgodnie ze sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi wartość nieruchomości (tj. działki nr [...]) wzrosła o [...] zł. Uwzględniając stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 25 % (ustaloną uchwałą Rady Gminy O. nr [...] z [...] czerwca 2005 r. – Dz. Urz. Woj. Kujawsko – P. Nr [...] poz. 1590, zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. – Dz. Urz. Woj. Kuj – Pom. z [...] grudnia 2020 r. poz. 6710) opłata adiacencka wynosi [...] zł.
Wójt ustalił, że Skarżąca w chwili stworzenia warunków technicznych do korzystania z wybudowanej drogi tj. [...] lutego 2022 r. była właścicielem działki nr [...]. Skarżąca zbyła tą nieruchomość aktem notarialnym z [...] listopada 2022 r. Tak więc to Skarżąca, jako osoba będąca właścicielem nieruchomości w momencie stworzenia warunków do podłączenia infrastruktury technicznej (wybudowania drogi) jest zobowiązana do poniesienia opłaty adiacenckiej.
Odwołując się Skarżąca podniosła, że w skutek zbycia nieruchomości nie mogła być stroną postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a obowiązek uiszczenia tej opłaty przechodzi na nabywcę nieruchomości.
Odwołująca podniosła także, że [...] października 2021 r. zawarła notarialną umowę przedwstępną sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, w której ustalono cenę nieruchomości. Umowa ta została zawarta wtedy, kiedy Skarżąca nie wiedziała jeszcze o planowanej budowie drogi. Nie można zatem mówić, aby była stroną osiągającą korzyść ze stworzonych warunków infrastruktury.
W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta.
Kolegium wskazało na podstawy prawne ustalenia opłaty adiacenckiej oraz stwierdziło, że w sprawie prawidłowo został sporządzony operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości Skarżącej z tytułu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Odnosząc się do odwołania Kolegium powołało się na orzecznictwo dotyczące art. 144 u.g.n. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] września 2010 r. I OSK 1063/10 oraz z [...] lutego 2010 r. I OSK 617/09) i wskazało, że obecnie stanowiskiem dominującym jest pogląd, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest osoba, która na skutek budowy infrastruktury uzyskała ekonomiczne przysporzenie.
Kolegium uznało także, że bez znaczenia jest drugi z podnoszonych zarzutów tj. brak wiedzy Skarżącej o planach budowy drogi w chwili podpisywania umowy przedwstępnej tj. [...] października 2021 r., tym bardziej że [...] września 2021 r. w Biuletynie Zamówień Publicznych oraz na stronie internetowej [...] zamieszczono ogłoszenie o zamówieniu publicznym na roboty budowlane polegające na budowie ul. [...], natomiast [...] października 2021 r. na ww. stronie umieszczono zawiadomienie o wyborze najkorzystniejszej oferty.
Wobec tego Kolegium uznało zarzuty podnoszone w odwołaniu za niezasadne.
W skardze do sądu K. S. – Salik wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności.
Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 144 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
2) art. 145 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
3) art. 28 k.p.c. w zw. z art. 104 k.p.c. (Sąd: oczywista pomyłka pisarska – powinno być "k.p.a.") poprzez ich zastosowanie w stosunku do Skarżącej pomimo braku podstaw i wydanie decyzji w stosunku do osoby niebędącej stroną w postępowaniu.
W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że bezsporne jest iż Gmina O. zrealizowała inwestycję polegającą na budowie drogi – ul. [...]. Skarżąca wskazała, że nie kwestionuje również wyceny wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości oraz faktu, że [...] lutego 2022 r. zostały stworzone warunki techniczne do korzystania z wybudowanej drogi. Jednakże Skarżąca nie jest i nie może być adresatem decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ w dniu jej wydania nie była właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...]. Na mocy umowy notarialnej z [...] listopada 2022 r. Skarżąca sprzedała bowiem nieruchomość.
Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z 16 stycznia 2022 r. sygn. I SA 1433/00) podniosła, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką jest decyzją konstytutywną, a więc powinna uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania. Adresatem tej decyzji jest zatem podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji. W przypadku zbycia nieruchomości po dniu stwierdzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązek uiszczenia opłaty przechodzi na nabywcę. Natomiast decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej skierowana do osoby, która nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. tj. w przedmiotowej sprawie – do byłego właściciela, jest decyzją dotkniętą wadą nieważności.
Skarżąca powtórzyła także argument, że nie odniosła żadnej korzyści ze wzrostu wartości nieruchomości, która znalazłaby odzwierciedlenie w cenie sprzedaży nieruchomości, gdyż [...] października 2021 r. tj. zanim dowiedziała się o planowanej drodze, zawarła umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości ustalając jej cenę. Odnosząc się do stanowisko Kolegium Skarżąca podkreśliła, że nie śledzi informacji na stronach internetowych Gminy ani nie jest stałym czytelnikiem Biuletynu Zamówień Publicznych, nie sprawdzała zatem przed zawarciem umowy przedwstępnej czy przypadkiem planowana jest inwestycja na ulicy przy jej nieruchomości. Do dnia zawarcia umowy przedwstępnej na ulicy nie wykonywano żadnych czynności dających podstawę do uznania, że powstaną tam urządzenia infrastruktury technicznej, stąd Skarżąca o planie ich wybudowania nie wiedziała i nie mogła uwzględnić ich wartości w cenie sprzedaży.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 144 ust. 1, u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym ustalenie takiej opłaty przez organ orzekający następuje każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej wynika zatem bezpośrednio z przepisów prawa, to jest z art. 144 ust. 1 u.g.n. w powiązaniu z wydaną na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n., a będąca aktem prawa miejscowego uchwałą w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że spełnione są wszystkie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej tj. spełnione są łącznie następujące warunki:
1. została wybudowana droga z udziałem środków publicznych,
2. nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi,
3. nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego,
4. w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
Spór w kontrolowanej przez Sąd sprawie ogranicza się do rozstrzygnięcia, na kim ciąży obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej związanej ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Sąd podziela wskazany przez Kolegium pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej (w przedmiotowym przypadku – z tytułu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi) zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości z chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej, niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Ustawodawca w art. 144 ust. 1 u.g.n. wskazał wprawdzie, że w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej uczestniczą właściciele nieruchomości, ale nie sprecyzował czy obowiązkiem uczestniczenia w kosztach budowy infrastruktury powinien być obciążony właściciel nieruchomości z chwili umożliwienia podłączenia, czy też - jeżeli nieruchomość została zbyta - nowy właściciel. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości z chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej, niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1276/10 oraz wskazane w nim wyroki NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1063/10, z 22 lutego 2010 r., I OSK 617/09 i 7 kwietnia 2010, I OSK 514/09). Jak wskazał NSA w ww. wyroku z 5 lipca 2011 r. – "wprawdzie w wyroku NSA z 16 stycznia 2002 r., I SA 1433/00, Lex nr 81972, przyjęto, iż to data wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przesądza, kto jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia tej opłaty, ale pogląd ten nie tylko nie zawiera żadnego uzasadnienia, ale dodatkowo jest odosobniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego."
Uzasadniając powyższy pogląd o obciążeniu opłatą adiacenicką właściciela z chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym wypowiadającym się w wyroku z 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1276/10 należy powtórzyć, że jak wynika z art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. ustalenie opłat adiacenckich może nastąpić "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń albo po stworzeniu warunków z 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1276/10". Ustawodawca powiązał wiec w sposób wyraźny ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi, tak samo zresztą jak i z tytułu budowy innych urządzeń infrastruktury technicznej, z faktem stworzenia warunków do korzystania z nich. Do ustalenia wysokości opłaty stosownie do art. 146 ust. 2 u.g.n. uwzględnia się różnicę wartości nieruchomości przed wybudowaniem tych urządzeń infrastruktury w stosunku do wartości, jaką ma ona po jej wybudowaniu. Już same tylko wspomniane uregulowania wskazują na to, iż wolą ustawodawcy było obciążenie obowiązkiem poniesienia tej opłaty podmiotów, które w dacie wybudowania owych urządzeń były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, dla których wybudowano owe urządzenia infrastrukturalne. Zauważyć ponadto można, że zarówno z istoty tej opłaty adiacenckiej, jak i z samych konsekwencji stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do tych urządzeń bądź korzystania z wybudowanej drogi wynika, iż następuje wzrost wartości tych nieruchomości. Jeżeli więc po ich wybudowaniu nastąpił obrót tymi nieruchomościami, to właściciel nieruchomości z uwagi właśnie na owe urządzenia infrastrukturalne czy wybudowaną drogę, uzyskał wyższą cenę za zbywaną nieruchomość. Tak więc pogląd, iż opłata adiacencka winna być wymierzona aktualnemu w dacie wydawania decyzji właścicielowi nieruchomości jest chybiony. Z uwagi na możliwość wydania decyzji nakładającej opłatę adiacencką w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi, stan władania nieruchomościami pomiędzy wskazaną datą a datą wydawania decyzji, może się zmienić. W tej sytuacji nabywca nieruchomości byłby niejako dwukrotnie obciążany kosztami oddania do użytku tych urządzeń. Pierwszy raz poprzez zwiększenie wartości nieruchomości z tego tytułu odzwierciedlonej w cenie nabycia, drugi raz w dacie wydawania decyzji wymierzającej mu opłatę adiacencką. Takie rozwiązanie byłoby całkowicie sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP. i wywodzoną z niej zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nie można dwukrotnie ponosić kosztów tego samego wzrostu wartości nabywanej nieruchomości.
Nie jest zasadny zarzut, że nie należy obciążać Skarżącej opłatą adiacencką, gdyż nie mogła uwzględnić wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi, skoro jeszcze przed wybudowaniem drogi (tj. nie wiedząc o ile wzrośnie wartość nieruchomości) podpisała umowę przedwstępną sprzedaży w której określiła już cenę nieruchomości.
Należy mieć na względzie, że ceny nieruchomości ustalane są rynkowo i charakteryzuje ich zmienność w czasie. Pomiędzy podpisaniem umowy przedwstępnej a umowy przyrzeczonej (tj. ostatecznej umowy sprzedaży nieruchomości) z przyczyn niezależnych od stron umowy może dojść zarówno do spadku jak też do wzrostu wartości nieruchomości. Za natury rzeczy zatem właściciel nieruchomości decydując się na podpisanie umowy przedwstępnej z określną w niej ceną sprzedaży z jednej strony unika ryzyka związanego ze spadkiem ceny, ale z drugiej strony decyduje się decyduje się na ryzyko, że w okresie pomiędzy ww. umowami dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości, która nie zostanie uwzględniona w treści umowy przyrzeczonej. Należyte prowadzenie swoich spraw (i związana z nim ocena ryzyka) wymaga zatem, aby przed podjęciem decyzji o zawarciu umowy przedwstępnej zbadać i rozważyć wszelkie dające się przewidzieć okoliczności, które mogą wpłynąć na zmniejszenie lub zwiększenie wartości nieruchomości. Jedną z takich okoliczności jest oddziaływanie podejmowanych w sąsiedztwie różnego rodzaju inwestycji i ich konsekwencje, w tym finansowe. Przewidywalną konsekwencją finansową budowy infrastruktury technicznej (w tym drogi) ze środków publicznych jest konieczność uiszczenia opłaty adiadenckiej. Tak więc należyte dbanie o swój majątek przez każdego właściciela nieruchomości decydującego się na jej sprzedaż z zastosowaniem umowy przedwstępnej wymaga przed podpisaniem umowy zasięgnięcia informacji we wszystkich publicznie dostępnych źródłach o zdarzeniach które mogą wpłynąć na ewentualny wzrost lub spadek wartości nieruchomości. Brak podjęcia takiego środka zapobiegawczego skutkuje tym, że właściciel nieruchomości decyduje się na podjęcie większego ryzyka przy zawarciu umowy przedwstępnej, w tym takiego, że nie uwzględni w cenie sprzedaży dającego się przewidzieć wzrostu wartości nieruchomości (ani nie zawrze w umowie przedwstępnej klauzuli umownej pozwalającej na zmianę ceny w tym zakresie przy zawieraniu umowy przyrzczonej), a jednocześnie będzie zobowiązany do uiszczenia kosztów, które związane są z faktem bycia właścicielem nieruchomości w okresie pomiędzy zawarciem umowy przedwstępnej a umowy przyrzeczonej.
Tak więc samo zawarcie przez Skarżącą umowy przedwstępnej (i tym samym jej dobrowolna zgoda na poniesienie ryzyka związanego z jej zawarciem) nie może być uznane za okoliczność zwalniającą ją z obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej.
Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.