II SA/BD 456/24

II SA/Bd 456/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne
Lasy
Sygn. powiązane
I OSK 624/25 - Postanowienie NSA z 2025-06-26
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
uchylono zaskarżone zarządzenie w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1463
art. 21 ust. 4
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. Z. na zarządzenie Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu 1. uchyla zaskarżone zarządzenie w części dotyczącej lasu położonego na terenie gminy F., w obrębie miejscowości W. działka ewidencyjna nr [...], 2. odrzuca skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Starosty na rzecz A. Z. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Starosta zarządzeniem nr [...] z dnia 12 czerwca 2020 r. zatwierdził uproszczony plan urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa położonych na terenie gminy F. (dalej "UPUL"). Zarządzeniem tym:
§1. Zatwierdza się uproszczony plan urządzenia lasu opracowany na okres 01.01.2020r- 31.12.2029, sporządzony dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa dla lasów położonych na terenie gminy F. o łącznej powierzchni 330,66 ha w obrębie miejscowości: [...]
§2. Zatwierdzone uproszczony plan urządzenia lasu, o których mowa w § 1 stanowią załącznik do niniejszego zarządzenia.
§3. Uproszczony plan urządzenia lasu stanowi załącznik do niniejszego zarządzenia.
§4. Treść zarządzenia podaje się do publicznej wiadomości na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w F. , w Starostwie Powiatowym we [...] i na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego we [...].
§5. Wykonanie zarządzenia powierza się Naczelnikowi Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego we [...].
§6. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.
Skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Bydgoszczy wniosła A. Z. (skarżąca), reprezentowana przez adwokata, właścicielka działki nr [...] w obrębie [...], wnosząc o jego uchylenie.
W osnowie skargi wskazano, że skarżąca zaskarża "w całości akt zatwierdzenia przez Starostę uproszczonego planu urządzenia lasu na okres od 01.01.2020 r. – 31.12.2029 r. (obręb ewidencyjny: [...], powierzchnia ogólna: 10,9257 ha, gmina F., powiat [...], województwo kujawsko-pomorskie), działka nr [...], o którego istnieniu skarżąca dowiedziała się 16 grudnia 2020 r.". Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1463) poprzez zatwierdzenie UPUL, mimo że skarżąca (właściciela działki nr [...]) nie została zawiadomiona na piśmie o wyłożeniu projektu UPUL, co uniemożliwiło jej złożenie zastrzeżeń i wniosków w sprawie planu,
2) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach poprzez zatwierdzenie UPUL obejmującego działkę nr [...], mimo że ta działka nie została przeznaczona do produkcji leśnej – co potwierdza chociażby decyzja Wójta Gminy F. z lat 2019 i 2020 w sprawie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego, gdzie 3,73 ha stanowią grunty rolne (podatek rolny),
3) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach, poprzez zatwierdzenie UPUL dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] której powierzchnia wynosi 4,06 ha (z czego 3,73 to grunty rolne) – w sytuacji kiedy sporządzenie uproszczonego planu urządzenia lasu jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku lasu o obszarze co najmniej 10 ha,
4) art. 7 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) poprzez istotne ograniczenie w wykonywaniu prawa własności skarżącej.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pomimo istnienia ustawowego obowiązku indywidualnego zawiadamiania na piśmie właścicieli lasów o fakcie wyłożenia projektu UPUL takiego zawiadomienia w niniejszej sprawie nie otrzymała, a o wyłożeniu projektu UPUL dowiedziała się przez przypadek w Urzędzie Gminy F. 16 grudnia 2020 r. W ocenie skarżącej powyższe pozbawiło ja prawa do złożenia zastrzeżeń i wniosków w sprawie planu, następnie rozpoznawanych w drodze decyzji. Wskazała, że 3,73 ha z 4,06 ha pow. działki nr [...] stanowią grunty rolne, co jednoznacznie świadczy o błędach w zatwierdzonym UPUL, skarżąca ponadto nadal płaci podatek rolny za grunty o łącznej powierzchni 3,73 ha, a nie podatek leśny. W ocenie skarżącej wskutek zatwierdzenia UPUL nie ma ona możliwości przekwalifikowania działki, ma problem z jej sprzedażą, niewłaściwym wyliczeniem podatku leśnego lub rolnego. Podniosła, że UPUL nie mógł być utworzony dla przedmiotowego obszaru, albowiem musi on objąć zwarty kompleks leśny o obszarze co najmniej 10 ha, a przedmiotowy UPUL dotyczy obszaru o powierzchni 10,9257 ha, z czego co najmniej 3,73 stanowią grunty rolne.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że wszyscy właściciele nieruchomości zamieszkujący na terenie Gminy F. zostali poinformowani o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu indywidulnie oraz informacja ta została wywieszona na tablicach ogłoszeń w każdym sołectwie. Ponadto wskazał, że z pisma Wójta Gminy F. z dnia 19 stycznia 2021 r. wynika, iż osoby zamieszkałe poza granicami gminy zostały poinformowane telefonicznie lub listownie bez potwierdzenia odbioru korespondencji. W odniesieniu do zarzutu niezasadności sporządzenia UPUL w przypadku lasu o obszarze mniejszym niż 10 ha organ wskazał, że takie postępowanie zgodne było z wytycznymi Ministerstwa Środowiska z dnia 4 kwietnia 2013 r. Starosta podniósł, że ujęcie działki skarżącej w UPUL było uzasadnione stwierdzoną niezgodnością danych w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym stwierdzonym na terenie działki skarżącej. Wskazał, że uchylenie całego planu odbije się szkodą dla całego obszaru gminy.
W piśmie procesowym z 19 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że pismo Wójta, na które powołuje się starosta, a którego treści skarżąca nie zna, zostało wysłane dopiero rok po przyjęciu UPUL i po złożeniu skargi do WSA. Podniósł, że wytyczne Ministerstwa nie są źródłem prawa, że z okoliczności powiadomienia sołtysów wsi przez wykonawcę prac urządzeniowych o stwierdzonych rozbieżnościach stanu faktycznego oraz danych ewidencyjnych nie wynika fakt powiadomienia skarżącej o istnieniu UPUL, a tym bardziej o jego wyłożeniu. Wskazano, że istnienie w obrocie prawnym skarżonego UPUL powoduje negatywne skutki dla właścicieli działek nim objętych.
Wyrokiem z 25 maja 2021 r., sygn. II SA/Bd 211/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżone zarządzenie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że brak zawiadomienia skarżącej na piśmie o wyłożeniu projektu UPUL nie stanowi naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia UPUL, albowiem w tym zakresie nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących rozstrzygnięć administracyjnych w indywidualnej sprawie, a ponadto obowiązek ten spoczywa na wójcie i ustawodawca nie uzależnia skuteczności jakiejkolwiek czynności starosty od wypełnienia ww. obowiązku przez wójta. W ocenie Sądu powiadomienie to ma charakter pomocniczy, subsydiarny, nie mający wpływu na bieg terminów do zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do wyłożonego projektu UPUL. W ocenie Sądu organ przedwcześnie stwierdził, że na działce skarżącej znajduje się las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, albowiem nie rozważył, obok kryterium przyrodniczego oraz przestrzennego, kryterium przeznaczenia przedmiotowego gruntu do produkcji leśnej. W ocenie Sądu o tym, czy mamy w sprawie do czynienia z lasem nie przesądzają decyzje podatkowe. Wskazał, że nie brak jest przesłanek aby uchylić zaskarżony akt w części, albowiem przedłożone akta sprawy, na których podstawie sąd wydaje wyrok, nie wynika, by zarządzenie nr [...] dotyczyło innego planu niż przedstawiony UPUL dla obrębu [...] o pow. 10,9257 ha (akta nie zawierają innych UPUL), a ponadto w samym zarządzeniu mowa jest o jednym załączniku w postaci jednego, a nie kilku UPUL.
Na skutek skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 9 marca 2023 r., sygn. I OSK 117/22, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony uznał, iż skarżone zarządzenie obejmowało wyłącznie lasy o obszarze 10,9257 ha położone w obrębie [...] (w uzasadnieniu wyroku NSA omyłkowo "[...]") w sytuacji, gdy zarządzenie Starosty odnosiło się do znacznie większego kompleksu leśnego o łącznej pow. 330,66 ha. NSA wytknął, że uchylając cały akt Sąd I instancji przedstawił stanowisko jedynie co do naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy o lasach w odniesieniu do działki skarżącej. Wskazano ponadto, że Sąd nie ustalił zakresu zaskarżenia wynikającego ze skargi, a z której nie wynika ponad wszelką wątpliwość, by dotyczyła ona całego zarządzenia. W związku z powyższym niejasny pozostaje również zakres legitymacji skargowej po stronie skarżącej.
Na wezwanie Sądu, pismem z 11 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skargą objęte jest całe zarządzenie, albowiem jego istnienie w tym kształcie bezpośrednio oddziałuje na działkę skarżącej.
Postanowieniem z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 634/23, WSA w Bydgoszczy odrzucił skargę, na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art.. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. , stwierdzając, że akt, którego przedmiotem regulacji jest uproszczony plan urządzania lasu, nie stanowi bezpośrednio naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej. Postanowieniem z 14 maja 2024 r., sygn. I OSK 685/24 Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną skarżącej, uchylił powyższe postanowienie tutejszego Sądu z 22 listopada 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wytknął, że Sąd I instancji apriorycznie przyjął, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia Starosty, albowiem w sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżony plan oddziałuje na działkę skarżącej położoną na obszarze objętym zarządzeniem. NSA wskazał, że istnieją podstawy do stwierdzenia, iż skarżąca posiada legitymację skargową w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd wezwał pełnomocnika strony skarżącej do wyjaśnienia i wykazania, że zaskarżone zarządzenie w całości dotyczy indywidualnego interesu prawnego skarżącej, w szczególności interes prawny oparty na jakich konkretnie przepisach prawa posiada skarżąca wobec tej części terenu objętego UPUL, który nie obejmuje nieruchomości, do której tytułem prawnym dysponuje. Ewentualnie wezwano do jednoznacznego określenia w jakiej części sporny akt stanowi przedmiot skargi, wskazując, że także wobec określonego w skardze zakresu zaskarżenia jako "obręb ewidencyjny: [...], powierzchnia ogólna 10,9257 ha, gmina F., powiat [...]" w dotychczasowym postępowaniu strona nie wykazała aby zaskarżony uproszczony plan urządzania lasu w takiej części w całości dotyczył indywidualnego interesu prawnego skarżącej.
W piśmie z 22 października 2024 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarży całe zarządzenie, albowiem jego istnienie w zastanym kształcie bezpośrednio oddziałuje na działkę skarżącej (uniemożliwia jej swobodną realizację uprawnień właścicielskich związanych z przekształceniem działki w działkę budowlaną, komplikuje kwestię podatku w kontekście kwalifikacji gruntu na działce). W ten sam sposób ograniczani są właściciele innych działek objętych kwestionowanym UPUL.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu w części, w której A. Z. przysługiwała legitymacja skargowa do skutecznego poddania kontroli sądu administracyjnego zgodności z przepisami prawa zaskarżonego w całości zarządzenia Starosta nr 35/20 z dnia 12 czerwca 2020 r. w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa położonych na terenie gminy F. (dalej "UPUL"). W pozostałej części skarga podlega natomiast odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Niesporne obecnie w sprawie pozostaje, że zaskarżone zarządzenie Starosty nr [...], na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1463) zatwierdzające uproszczonego planu urządzenia lasu jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a.").
Rozważania merytoryczne co do zasadności wniesionej skargi poprzedzić należy oceną jej dopuszczalności, zwłaszcza w kontekście zapadłych już w niniejszej sprawie, a przywołanych w części historycznej, orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyroku z 9 marca 2023 r., sygn. I OSK 117/22 oraz postanowienia z 14 maja 2024 r., sygn. I OSK 685/24. Orzeczenia te wiążą Sąd rozpoznający ponownie niniejszą sprawę zgodnie z art. 190 p.p.s.a.
Kwestia legitymacji do poddania danego aktu administracyjnego kontroli sądowej (legitymacji skargowej) jest nieodłącznie związana z istnieniem po stronie skarżącej interesu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 in principio p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Pod pojęciem interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., rozumie się istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę (wynikających z prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego) a zaskarżonym aktem. Legitymowanym do wniesienia skargi jest podmiot, wobec którego istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością.
Sąd zważył, że skarżąca, wbrew jej przekonaniu, nie legitymuje się z pewnością interesem prawnym w zaskarżeniu całego kwestionowanego aktu prawnego Starosty w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa położonych na terenie gminy F. o łącznej powierzchni 330,66 ha w obrębie miejscowości: [...]. W tym zakresie zawodowy pełnomocnika skarżącej na wezwanie Sądu nie wskazał żadnej normy prawnej kształtującej własny, indywidualny, aktualny interes prawny w związku ze skarżonym aktem, poza tą jego częścią, która obejmuje teren nieruchomości, do której strona dysponuje prawem własności (działka nr ewid.[...] obręb ewidencyjny [...] o powierzchni 4,06 ha). Podkreślenia wymaga, że oczekiwania, czy też ogólnikowe dalsze wskazania w pismach procesowych nie stanowią o dysponowaniu przez skarżącą interesem prawnym, czyli opartym na konkretnej normie prawnej kształtującej prawa czy obowiązki skarżącej. Co istotne, także co do określonego pierwotnie w skardze zakresu dotyczącego UPUL dla obrębu ewidencyjnego [...] (o łącznej powierzchni 10,9257 ha), strona skarżąca mimo wezwania Sądu, nie wykazała się dysponowaniem indywidualnym interesem prawnym wykraczającym poza jej wskazana wyżej nieruchomość.
Należy tu powołać się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia NSA z 14 maja 2024 r. sygn. I OSK 685/24, w którym wskazuje się, że zaskarżony akt Starosty oddziałuje bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżącej. Objęcie obszarem uproszczonego planu urządzenia lasu działki skarżącej implikuje dla niej daleko idące ograniczenia w zakresie wykonywania własnych uprawnień właścicielskich na nieruchomości, na której znajduje się grunt kwalifikowany jako las. Ograniczenia te znajdują swoje materialnoprawne podstawy w chociażby w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (np. obowiązek stosowania wymagań dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej - art. 52b tej ustawy), ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (np. ograniczenia w przeznaczeniu gruntu leśnego na cele nieleśne – przepisy rozdziału 2 i 3 tej ustawy), czy też oczywiście ustawie o lasach (obowiązek prowadzenia gospodarki leśnej na zasadach opisanych w rozdziale 2 tej ustawy).
Z analizy treści całości dokumentacji związanej z podjęciem skarżonego Zarządzenia Starosty wynika, że mimo pewnych niedoskonałości redakcyjnych tego aktu, organ nie zatwierdził nim kilku odrębnych uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa dla poszczególnych obrębów ewidencyjnych, lecz jest to jeden UPUL dla terenu całej Gminy F.. W sprawie przedmiotem zaskarżenia skarżąca uczyniła zatem w istocie jeden, podzielony na poszczególne obręby ewidencyjne UPUL dla obszaru całej gminy. Wynika to z tego, że uproszczony plan urządzenia lasu jest zatwierdzany jednym aktem starosty, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o lasach (" starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu"). Zauważyć dla porządku w tym miejscu wypada, że - jak wskazuje się w doktrynie – o ile zatwierdzenie planu urządzenia lasu przyjmuje w praktyce formę decyzji ministra, to zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu ma formę zarządzenia starosty (K. Karpus, Prawo leśne – plan urządzenia lasu, [w:] Wybrane problemy prawa leśnego, red. B. Rakoczy, s. 66 i 71 [w:] Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ustawa o lasach. Komentarz, wyd. IV, Lex/el). Na marginesie wskazać można, że również samo skarżone zarządzenie, w § 3, mówi o jednym UPUL. Jednolitego, samodzielnego charakteru zatwierdzonego skarżonym zarządzeniem uproszczonego planu urządzenia lasu nie niweczy to, że został on podzielony na kilka opracowań dotyczących różnych obrębów ewidencyjnych.
Zalegający w aktach sprawy UPUL właściwy dla obszaru [...] potwierdza, że ujęto w nim działkę skarżącej w całości. Stwierdzono na terenie działki występowanie gatunków: sosna zwyczajna (symbol So) oraz brzoza brodawkowata (Brz). W tym zakresie, w części dotyczącej działki nr [...], skarżąca jest legitymowana do zaskarżenia zarządzenia nr [...].
Nie można co do zasady wykluczyć również takiej sytuacji, że strona skarżąca wykazałaby, że także objęcie skarżonym zarządzeniem UPUL innych nieruchomości np. bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącej dotyczyłoby jej indywidualnego interesu prawnego, jednak w niniejszej sprawie skarżąca, reprezentowana przez adwokata nie wykazała powyższego, mimo wezwania Sądu.
Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że skarżąca wykazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia nr [...] Starosty z 12 czerwca 2020 r. jedynie w tej części, w której dotyczy on działki nr [...]. W pozostałej części skarga podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Argumentacja strony wskazująca na ewentualne uciążliwości, jakie "cały" UPUL ma generować po stronie innych osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości nim objętych, sugeruje, że błędnie przydaje ona własnej skardze charakter actio popularis, tj. skargi wnoszonej w interesie innych osób. Z uwagi na ogólną zasadę skargowości oraz kontradyktoryjny model postępowania administracyjnego skarga taka jest niedopuszczalna i dlatego, w części, w jakiej dotyczyła obszaru innego niż działka nr [...], podlegała ona odrzuceniu.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu przywołać najpierw należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach uproszczony plan urządzenia lasu sporządzany jest na zlecenie starosty dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych. Zgodnie z art. 21 ust. 4 projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. W myśl art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków.
Starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu (art. 22 ust. 2 ustawy o lasach).
Z powyższych przepisów wynika, że zatwierdzenie UPUL poprzedzone musi zostać szczególną procedurą, która w doktrynie porównywana bywa do procedury przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ustawa o lasach. Komentarz, wyd. IV, LEX/el. 2024). Porównanie to jest zrozumiałe z uwagi na tożsamy w obu przypadkach cel regulacji proceduralnych tego typu, tj. umożliwiających udział zainteresowanych obywateli w procesie tworzenia i stanowienia aktów prawnych oddziałujących na sferę ich uprawnień właścicielskich w związku z objęciem danym aktem własnej nieruchomości. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że wyłożenie do publicznego wglądu projektu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjnym elementem przepisanej regulacjami u.p.z.p. procedury planistycznej, gwarantującej społeczeństwu udział w kształtowaniu przestrzeni gminy, którą zamieszkują, w tym przede wszystkim wypowiedzenie się w kwestii projektowanych ustaleń planu oddziałujących – w przypadku jego uchwalenia – na sferę ich praw właścicielskich (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2019). Podobnie jak w przypadku planów miejscowych, w ocenie Sądu również w sprawach skarg na zarządzenia w przedmiocie uproszczonych planów urządzenia lasu należy dostrzec szczególną rolę prawidłowo przeprowadzanej procedury poprzedzającej zatwierdzenie UPUL. Nieistotnym jest przy tym, że w odróżnieniu od regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie jej art. 28 ust. 1 ("istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części."), ustawa o lasach nie zawiera przepisów wiążących niedochowanie trybu opisanego w ustawie z konsekwencją w postaci wadliwości tego aktu, w tym wadliwości kwalifikowanej (nieważności). Systemowa wykładnia art. 21 ustawy o lasach, dokonywana jest przez Sąd w niniejszej sprawie również przy uwzględnieniu zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz istoty prawa własności jako dobra konstytucyjnie chronionego i podlegającego ograniczeniom w ściśle opisanych w ustawie przypadkach (art. 64 Konstytucji RP). W konsekwencji prowadzi ona do wniosku, że istotne naruszenie trybu sporządzania zarządzenia o zatwierdzeniu UPUL, a w szczególności elementów procedury opisanych w art. 21 ustawy o lasach, powoduje wadę samego zarządzenia uzasadniającą jego uchylenie w zakresie, w jakim godzi ono w prawo zainteresowanych osób do zapoznania się z treścią projektu zarządzenia oraz ewentualnego zgłoszenia do niego zastrzeżeń i wniosków.
Z powyższych powodów w ocenie Sądu nie tylko niewyłożenie projektu planu do publicznego wglądu w siedzibie urzędu gminy, ale i niepoinformowanie pisemnie właścicieli lasów o wyłożeniu projektu UPUL, stanowi uchybienie świadczące o niezgodności z prawem zarządzenia zatwierdzającego w całości (w pierwszym przypadku) lub w odpowiedniej części (w drugim przypadku). Tym samym w stosunku do osoby, która nie została poinformowana o wyłożeniu planu, zatwierdzony plan nie powinien wywoływać skutków prawnych. Stanowisko to znajduje silne uzasadnienie w kontekście stricte procesowej konsekwencji, jaką ustawodawca przewiduje w komentowanym przepisie w przypadku złożenia zastrzeżenia lub wniosku do projektu planu. Zauważyć należy, że strona prawidłowo poinformowana (tj. na piśmie, indywidualnie) o wyłożeniu planu, która składa do starosty zastrzeżenia co do jego treści, uruchamia tym samym postępowanie administracyjne kończące się decyzją w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków (art. 21 ust. 5 ustawy o lasach). To zaś w tym rozstrzygnięciu, dającym się następnie skontrolować instancyjnie oraz ewentualnie przez sąd administracyjny, organ przedstawia uzasadnienie co do treści projektu, w tym – co najistotniejsze – przesłankach ujęcia danej nieruchomości w planie, a więc uznania gruntów na tej nieruchomości jako pokrytych lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach.
Prawidłowe poinformowanie właściciela o wyłożeniu projektu UPUL do wglądu jest też o tyle istotne, że złożone zastrzeżenia i wnioski, w myśl art. 21 ust. 5 ustawy, uznane przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej muszą prowadzić do naniesienia stosownych poprawek w projekcie uproszczonego planu, gdyż jak podkreśla się w piśmiennictwie, po zatwierdzeniu planu decyzje uwzględniające zgłoszone zastrzeżenia tracą swój samoistny byt i dalej istnieją jako element planu (por. K. Kampus, (...)).
Brak poinformowania strony o wyłożeniu planu implikuje brak jej świadomości co do faktu wyłożenia planu do wglądu, i to bez względu na to, czy o wyłożeniu informowano np. na tablicy ogłoszeń urzędu właściwej gminy (jak w niniejszej sprawie). Ustawa o lasach nie przewiduje sposobu poinformowania o wyłożeniu w formie obwieszczenia, ale wyraźnie wskazuje, że o wyłożeniu informuje się stronę na piśmie, a więc w sposób zindywidualizowany. Bez znaczenia również pozostaje to, że to na wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta), a nie na staroście spoczywa obowiązek pisemnego poinformowania strony. Organ prowadzący postępowanie ma bowiem obowiązek kontrolowania tego, by również inny organ, jeżeli w danym postępowaniu obciążony został stosownym obowiązkiem, prawidłowo dokonał związanych z tym postępowaniem czynności procesowych. Skoro ustawodawca nałożył na wójta konkretny obowiązek w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia UPUL, to do czasu jego prawidłowego wypełnienia organ prowadzący postępowanie główne nie może podejmować czynności zmierzających do zakończenia tego postępowania. Innymi słowy starosta nie może ominąć istotnego etapu procedury tylko z tego powodu, że przewiduje on aktywność innego organu, a po takim ominięciu usprawiedliwiać własne postępowanie bezczynnością tego organu, który działa w sprawie w ramach szczególnego rodzaju współdziałania.
Mając na uwadze całokształt powyższych rozważań w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie znane Sądowi stanowisko negujące doniosłość indywidualnego poinformowania strony o wyłożeniu projektu UPUL w ocenie legalności zarządzenia o zatwierdzeniu tego UPUL (vide: wyroki WSA w Warszawie z 13 marca 2024 r., sygn. VIII SA/Wa 836/23, i z 14 czerwca 2022 r., sygn. IV SA/Wa 751/22, wyrok WSA w Poznaniu z16 kwietnia 2014 r. sygn. II Sa/Po 1301/13, ale i uchylony wyrok tut. Sądu z 25 maja 2021 r. o sygn. II SA/Bd 211/21 – dostępne jw.). Sąd popiera za to stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w powołanych zresztą przez skarżącego wyrokach z 24 czerwca 2009 r. o sygn. IV SA/Wa 1890/08 oraz z 2 marca 2010 r. o sygn. IV SA/Wa 1298/09 (dostępne jw.), że mając na uwadze literalną wykładnię art. 21 ust. 4 ustawy o lasach istnieje ustawowy obowiązek pisemnego powiadomienia właścicieli lasów o fakcie wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu i nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym stanowisko, iż za wyczerpujące dyspozycję ww. przepisu należy uznać powiadomienie właścicieli lasów o wyłożeniu planu w sposób zwyczajowo przyjęty, poprzez wywieszenie informacji o wyłożeniu przedmiotowego planu na tablicy ogłoszeń. W ww. wyrokach zauważono, że za obowiązkiem indywidualnego poinformowania w formie pisemnej właścicieli lasów o wyłożeniu projektu planu przemawia również to, iż uproszczony plan urządzenia lasu jest podstawą naliczenia podatku leśnego, oraz to, że uproszczony plan urządzenia lasu, stosownie do definicji ustawowej przedstawionej w art. 6 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy, zawiera podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej, a więc informacja o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu ma istotne znaczenia z punktu widzenia obowiązków, jakie nakłada na właścicieli lasów zatwierdzony uproszczony plan urządzenia lasu.
Przedłożone Sądowi akta sprawy nie zawierają dowodu na to, by w kontrolowanym postępowaniu w stosunku do skarżącej wypełniono obowiązek indywidualnego poinformowania na piśmie o wyłożeniu projektu UPUL do wglądu. Nie świadczy o tym przede wszystkim powołane przez organ pismo Wójta z 19 stycznia 2021 r. (a więc sporządzonego po zatwierdzeniu UPUL - k. 119 akt adm.) w którym Wójt Gminy F. informuje Starostę, że właściciele nieruchomości zamieszkujący na terenie Gminy zostali poinformowani o wyłożeniu uproszczonego planu urządzenia lasu indywidualnie. Na powyższe brak jest potwierdzenia w aktach, w szczególności brak jest śladu, by Starosta stanowisko Wójta w jakikolwiek sposób weryfikował. Zauważyć należy, że kwestię obowiązku Wójta co do indywidualnego pisemnego poinformowania stron zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy o lasach zasygnalizował sam Wójt jeszcze przed wydaniem skarżonego zarządzenia, albowiem w piśmie z 10 stycznia 2020 r. organ ten wnosi o przedłużenie terminu zgłaszania uwag do projektu planu w związku z koniecznością rozesłania zawiadomień indywidualnie do każdego mieszkańca ujętego w projekcie UPUL (k. 97 akt adm.). Starosta, w odpowiedzi na powyższe, nie odnosząc się do kwestii indywidualnych pisemnych powiadomień, zacytował jedynie art. 21 ust. 4 ustawy o lasach i poinformował o tym, że projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu oraz o terminie składania wniosków i zastrzeżeń (k. 100 akt adm.).
Brak poinformowania zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy o lasach o wyłożeniu do wglądu projektu UPUL uniemożliwił skarżącej skorzystanie z prawa przysługującego jej na mocy art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, tj. prawa do złożenia zastrzeżeń i wniosków, a w konsekwencji prawa do poznania przyczyn i uzasadnienia objęcia w UPUL większej powierzchni jej nieruchomości (ponad część zaklasyfikowaną w ewidencji jako Ls) i poddania tego kontroli instancyjnej. Mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem możliwym jest, że ustalenia UPUL przybrałyby inny kształt w stosunku do działki nr [...] w przypadku rozpoznania w dwóch instancjach (i dalej ewentualnie przez WSA) zastrzeżeń i wniosków skarżącej. Zastrzeżenia mogłyby zostać uwzględnione, a w razie negatywnej decyzji, skarżąca uzyskałaby wyjaśnienie przesłanek uzasadniających przyjęte w UPUL ustalenia. Taka możliwość została jej odebrana, dlatego skarżąca w przepisanym trybie nie mogła poznać przyczyn ustalenia powierzchni leśnej na jej działkach. W ocenie Sądu w UPUL lub zarządzeniu zatwierdzającym starosta nie ma obowiązku szczegółowego uzasadniania powodów, dla których przyjął spełnienie przesłanek z art. 3 ustawy o lasach dla każdej działki, na której stwierdzono las. Tego typu dywagacje powinny znaleźć się właśnie w decyzji wydawanej na skutek zgłoszenia zastrzeżeń i uwag do projektu UPOL (co potem podlegałoby kontroli instancyjnej i WSA). Jak zaś wskazano - brak powiadomienia przez Wójta pozbawia stronę możliwości zgłoszenia takich uwag i zastrzeżeń, a dalej kontroli decyzji wydanej na ich podstawie.
Z uwagi na powyższe Sąd za przedwczesne uznał odnoszenie się do argumentacji strony co do prawidłowości zastosowania w sprawie, w stosunku do nieruchomości skarżącej i na jakiej jej powierzchni, art. 3 ustawy o lasach.
Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że o ile skarga okazała się niedopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczyła skarżonego zarządzenia w części odnoszącej się do nieruchomości innych niż działka nr [...], to zasadnie skarżąca zarzuciła, iż – w zakresie, w jakim UPUL dotyczy jej nieruchomości – w sposób istotny naruszono tryb przyjmowania zaskarżonego zarządzenia regulowany przepisem art. 21 ust. 4 ustawy o lasach. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 146
§ 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O odrzuceniu skargi w pozostałej części Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.
W przedmiocie kosztów postępowania (punkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964), uwzględniając wysokość wpisu od skargi (200 zł), wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłaty (17 zł) z zastosowaniem miarkowania kosztów postępowania z uwzględnieniem wykazanego w sprawie interesu prawnego skarżącej, niewielkiego przyczynienia się przez pełnomocnika w rozstrzygnięciu wątpliwości w sprawie oraz odpowiedzialności za wynik postępowania. W niniejszej sprawie Sąd zważył, że strona skarżąca konsekwentnie domagała się uchylenia skarżonego zarządzenia w sprawie UPUL dla lasów w Gminie F. w całości. Uwzględniając powierzchnię działki skarżącej do całej powierzchni objętej zarządzeniem, skarżąca wykazała interes prawny wyłącznie do terenu 1 działki, co stanowi 1,22%, nawet do terenów w obrębie ewidencyjnym [...] (10,927 ha) w około 37 %. Z tych powodów wobec uwzględnienia skargi jedynie w niewielkiej części, a jej odrzucenia w pozostałej części jako niedopuszczalnej, sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania jedynie w ˝ części w wysokości miarkowanej tj. łącznie 430 zł
W stosunku do działki nr [...] organ winien powtórzyć procedurę zatwierdzania projektu UPUL, kierując do skarżącej powiadomienie o jego wyłożeniu do wglądu
i o możliwości zgłaszania wniosków i zastrzeżeń, oraz o terminie ich zgłaszania. Ewentualne zastrzeżenia i wnioski winny zostać rozpoznane w formie decyzji, zgodnie
z art. 21 ust. 5 ustawy o lasach.