II SA/Bd 447/23

II SA/Bd 447/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 17, art. 45
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi Komendanta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa trwałego zarządu nieruchomością 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt 1 i 2 poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2022 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta B. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2022 r. na podstawie art. 4 pkt 9, art. 17 ust. 1, 3 i 4, art. 82 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 2 pkt 1, art. 87 ust. 1 i art. 89 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej powoływana jako ugn) oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej powoływana jako kpa) w pkt 1 i 2 stwierdził nabycie z dniem [...] stycznia 2022 r. na czas oznaczony 5 lat, tj. do dnia [...] stycznia 2027 r., prawa trwałego zarządu nieruchomością gruntową położoną w m. N., gm. O., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], ustanowionego na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji w B., powstałego z mocy prawa na skutek nabycia w drodze darowizny. W kolejnych punktach decyzji rozstrzygnął o opłacie rocznej z tytułu trwałego zarządu ww. nieruchomością gruntową.
W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] stycznia 2022 r. Komenda Wojewódzka Policji w B. nabyła w drodze umowy darowizny z mocy prawa od Gminy O. ww. nieruchomość gruntową z przeznaczeniem na cel publiczny - budowę siedziby Posterunku Policji w N.
Na podstawie art. 17 ugn państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości - na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa, a samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej - na własność lub w użytkowanie wieczyste odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki organizacyjne, uzyskują do nabytych nieruchomości trwały zarząd z mocy prawa z dniem ich nabycia oraz zawiadamiają o nabyciu nieruchomości odpowiednio właściwy organ albo ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w terminie 14 dni od dnia nabycia, przekazując wypis z aktu notarialnego umowy nabycia nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, przedmiotowa działka stała się własnością Skarbu Państwa, a Komenda Wojewódzka Policji w B. z mocy prawa uzyskała w stosunku do niej trwały zarząd.
W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił kwestie związane z ustaleniem opłaty rocznej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarb Państwa - Komendant Wojewódzki Policji w B. (dalej określany jako Skarżący). W uzasadnieniu odwołania zarzucono niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 17 ugn i stwierdzenie o nabyciu trwałego zarządu i ustanowienie go na czas oznaczony mimo, że trwały zarząd na nieruchomości, której dotyczy decyzja, jest nieograniczony w czasie i został uzyskany z mocy prawa z uwagi na nieodpłatne przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę O. na mocy umowy darowizny z [...] stycznia 2022 r. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 45 ugn, właściwy organ może ustalić czas, na który zarząd został ustanowiony tylko i wyłącznie w przypadku ustanowienia trwałego zarządu w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast trwały zarząd w stosunku do przedmiotowej nieruchomości Komenda Wojewódzka Policji w B. uzyskała w mocy prawa zgodnie z brzmieniem art. 17 ugn. Uprawnienie Gminy O. do odwołania darowizny nie może być odczytywane w ten sposób, że własność nieruchomości jest ograniczona w czasie i tym samym uprawnia organ I instancji do określania w drodze decyzji czasu trwania trwałego zarządu.
Biorąc pod uwagę powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie pkt 1 i 2 decyzji oraz umorzenie postępowania w tym zakresie.
Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., znak [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 17 ust. 1, 3 i 4, art. 82 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 2 pkt 1, art. 87 ust. 1 i art. 89 ust. 1 ugn - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 17 ust. 1 ugn stanowi, iż państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości - na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa, a samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej - na własność lub w użytkowanie wieczyste odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1 i 2, uzyskują do nabytych nieruchomości trwały zarząd z mocy prawa z dniem ich nabycia (ust. 3).
Pojęcie trwałego zarządu nad nieruchomością definiuje przepis art. 43 ugn. Wedle niego trwały zarząd stanowi formę władania jednostki organizacyjnej nad nieruchomością. Zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 1 ugn, jednostka organizacyjna, wykonując zarząd, wykorzystuje powierzoną jej nieruchomość w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania tej jednostki. Żadna jednostka organizacyjna nie może: "korzystać z nieruchomości ponad potrzebę określoną zakresem jej działalności". W związku z powyższym właściwy organ przed wydaniem decyzji ma prawo i obowiązek ocenić, czy rzeczywiście wnioskowany cel zarządu jest zgodny z zakresem działania jednostki oraz czy nieruchomość jest niezbędna jednostce do realizacji tego celu.
Trwały zarząd, jak inne formy prawne władania rzeczą (prócz, oczywiście, własności i innych postaci samoistnego posiadania), może być ustanawiany na czas oznaczony lub na czas nieoznaczony stosownie do art. 44 ust. 1 ugn. Ustanowienie zarządu, a tym samym jego okres, uwarunkowane jest potrzebą korzystania z danej nieruchomości dla realizacji celów związanych z działalnością danej jednostki organizacyjnej. Okoliczność ta ma oczywisty wpływ na to, czy zarząd ustanawia się na czas oznaczony, czy też na czas nieoznaczony
Trwały zarząd jest prawem niezbywalnym. Podlega ochronie prawnej i jest instytucją prawa administracyjnego powodującą powstanie stosunku prawnego pomiędzy osobą prawną prawa publicznego a jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej. Wobec powyższego Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, przyznając trwałemu zarządcy określone uprawnienia w stosunku do nieruchomości, są zobligowane uregulować prawa i obowiązki związane z gospodarowaniem mieniem publicznym. Chodzi tu przede wszystkim o zakres odpowiedzialności jednostki organizacyjnej wobec organu wykonawczego reprezentującego właściciela oraz uprawnienia tej jednostki w stosunku do posiadanej nieruchomości. Ponieważ tych stosunków nie można regulować przepisami prawa cywilnego, ustawodawca postanowił, że ustanowienie na rzecz jednostki organizacyjnej trwałego zarządu odbywać się będzie w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez upoważnione właściwe organy, tj. w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa - starostę, zaś jednostek samorządu terytorialnego odpowiednio wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarząd powiatu lub zarząd województwa.
Ustanowienie zarządu, a tym samym jego okres, uwarunkowane jest potrzebą korzystania z danej nieruchomości dla realizacji celów związanych z działalnością danej jednostki organizacyjnej. Okoliczność ta ma oczywisty wpływ na to, czy zarząd ustanawia się na czas oznaczony, czy też na czas nieoznaczony. Przepisy art. 44 ust. 1 oraz art. 46 ust. 1 ugn zakreślają granice władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, której nieruchomość została oddana w trwały zarząd. Ponadto wynika z nich, że oddanie nieruchomości w trwały zarząd może być ograniczone czasowo.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie różnicuje trwałości stosunku zarządu w zależności od tego, czy jest to zarząd ustanowiony na czas oznaczony czy też na czas nieoznaczony. Okres zarządu można w czasie jego trwania przedłużyć. Takie przedłużenie okresu zarządu może nastąpić na wniosek zarządcy i powinno nastąpić w formie wydania nowej decyzji administracyjnej, zmieniającej w tym zakresie decyzję pierwotną, wydanej na podstawie art. 155 kpa, zgodnie z którym, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał.
Wskazany w art. 17 ugn sposób nabycia nieruchomości z jednoczesnym nabyciem przez jednostkę organizacyjną jej zarządu znajdzie zastosowanie w przypadku nabycia własności nieruchomości w każdy sposób, a więc nie tylko w drodze umowy (sprzedaż, darowizna, ale już nie zamiana - zarządca nie ma prawa do zbywania nieruchomości), ale także w przypadku nabycia nieruchomości w innym trybie. Nabycie zarządu w trybie art. 17 ugn jest nabyciem z mocy prawa, następuje ono automatycznie z chwilą nabycia przez daną jednostkę organizacyjną nieruchomości dla SP lub danej jednostki samorządu terytorialnego. W piśmiennictwie wskazuje się, że nabycie zarządu w powyższym trybie musi być potwierdzone decyzją wydawaną w trybie art. 45 ust. 1 ugn. Decyzja ta ma jednak charakter wyłącznie deklaratoryjny i potwierdza jedynie wcześniej dokonane nabycie zarządu przez daną jednostkę organizacyjną.
Reasumując, należy stwierdzić, że organ I instancji prawidłowo przyjął i uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w zakresie kwestii związanych z trwałym zarządem co do przedmiotowej nieruchomości.
Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący, zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1, 3, i 4 oraz art. 45 ust. 1 i 2 ugn poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ograniczonego w czasie trwałego zarządu, podczas gdy trwały zarząd do nieruchomości nabytej w drodze darowizny powstaje z mocy prawa i nie jest ograniczony w czasie;
2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie, zaniechanie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności zaskarżonej decyzji Starosty B. z uwagi na jej wydanie bez podstawy prawnej.
Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji w części stwierdzającej nabycie z dniem [...] stycznia 2022 r. prawa trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości gruntowej powstałego z mocy prawa na skutek nabycia w drodze darowizny oraz w części ustanawiającej trwały zarząd na czas oznaczony 5 lat, tj. do dnia [...] stycznia 2027 r. W przypadku nieuwzględnienia wniosku w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty B. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu w części stwierdzającej nabycie z dniem [...] stycznia 2022 r. prawa trwałego zarządu nieruchomości oraz w części ustanawiającej trwały zarząd na czas oznaczony 5 lat, tj. do dnia [...] stycznia 2027 r., z uwagi na jej wydanie bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga była zasadna.
Zgodnie z art. 17 ugn:
"1. Państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości - na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa, a samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej - na własność lub w użytkowanie wieczyste odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. (...)
3. Jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1 i 2, uzyskują do nabytych nieruchomości trwały zarząd z mocy prawa z dniem ich nabycia.
4. Jednostki organizacyjne zawiadamiają o nabyciu nieruchomości odpowiednio właściwy organ albo ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w terminie 14 dni od dnia nabycia, przekazując wypis z aktu notarialnego umowy nabycia nieruchomości.".
Z kolei w myśl art. 45 ugn:
"1. Trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem art. 60 ust. 3.
2. Decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu powinna zawierać:
1) nazwę i siedzibę jednostki organizacyjnej, na rzecz której jest ustanawiany trwały zarząd;
2) oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości;
3) powierzchnię oraz opis nieruchomości;
4) przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania;
5) cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd;
6) termin zagospodarowania nieruchomości;
7) cenę nieruchomości i opłatę z tytułu trwałego zarządu, jeżeli trwały zarząd ustanawiany jest odpłatnie;
8) możliwość aktualizacji opłaty z tytułu trwałego zarządu, jeżeli trwały zarząd ustanawiany jest odpłatnie;
9) czas, na który trwały zarząd został ustanowiony.
3. Objęcie nieruchomości w trwały zarząd następuje na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego."
Istota problemu w analizowanej sprawie sprowadza się do tego, czy zasadnie organ uznał, że w przypadku nabycia trwałego zarządu przez Skarżącego na podstawie umowy darowizny (sporządzonej w formie aktu notarialnego) konieczne było dodatkowo wydanie decyzji potwierdzającej nabycie trwałego zarządu. Z takim poglądem organu nie można się zgodzić. Ze stanowiska organu wynika, że zawsze w przypadku nabycia trwałego zarządu konieczne jest wydanie stosownej decyzji. Trzeba jednak zaznaczyć, że, jak wynika z cyt. przepisów, trwały zarząd może powstać na dwa sposoby – po pierwsze z mocy prawa (M. Wolanin stwierdza, że analizowany przepis dotyczy nabycia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub gminy w drodze sprzedaży i darowizny, por. M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami..., s. 139), po drugie na skutek wydania stosownej decyzji, kiedy nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 17 ugn.
Jak słusznie wskazuje się w komentarzach do ugn oraz w cyt. tam orzecznictwie, nabycie zarządu w trybie art. 17 ugn jest nabyciem z mocy prawa, następuje ono automatycznie z chwilą nabycia przez daną jednostkę organizacyjną nieruchomości dla Skarbu Państwa lub danej jednostki samorządu terytorialnego (...). W omówionym zakresie nie ma możliwości potwierdzenia nabycia trwałego zarządu odrębna decyzja administracyjna - stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 grudnia 2010 r. (I OSK 309/10, Lexis.pl nr 2483729), stwierdzając, że "w przypadku gdy ustawa stanowi o nabyciu z mocy prawa, a jednocześnie nie przewiduje wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej potwierdzającej nabycie tego prawa, to decyzja administracyjna nie może być wydana, choćby ze względu na brak podstawy prawnej i regulacji przewidującej umocowanie organu do jej wydania". Mimo że możliwość wydania takiej decyzji byłaby praktycznie pomocna, to w świetle przywołanego wyroku oraz w świetle przekonujących poglądów piśmiennictwa (G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Mastusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce..., red. S. Kalus, Lexis.pl/el. 2012, pkt 3) decyzja taka nie może być wydana (zgodnie z zasadą legalizmu wymaga wyraźnej podstawy prawnej do wydania decyzji) bez względu na to, czy ma mieć ona charakter konstytutywny, czy deklaratoryjny. Dokumentem potwierdzającym nabycie trwałego zarządu będzie przede wszystkim sam akt notarialny (tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), a może być nim ponadto pośrednio decyzja ustalająca wysokość opłat lub zaświadczenie organu administracji publicznej (A. Chełchowski [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. P. Czechowski, Warszawa 2015, art. 17). Taki sam pogląd wyrażony został w E. Klat-Górska [w:] L. Klat-Wertelecka, E. Klat-Górska, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, art. 17.
Zasadnie natomiast organ orzekł w przedmiocie opłaty rocznej, nabycie trwałego zarządu z mocy prawa implikuje bowiem obowiązek uiszczania takich opłat (por. art. 89 ugn). Oznacza to konieczność wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej (zob. wyrok WSA w Poznaniu w sprawie III SA/Po 323/08, LexPolonica nr 1972633). Rzecz jasna, decyzja ta dotyczy tylko wymiaru opłaty, a nie okoliczności nabycia trwałego zarządu.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że organ dopuścił się naruszenia art. 17 ust. 1 i 3 w zw. z art. 45 ust. 1 ugn w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zatem Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "ppsa"), orzekł jak w sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 8.09.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).