II SA/Bd 447/21

II SA/Bd 447/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Sygn. powiązane
III OSK 850/22 - Wyrok NSA z 2023-11-16
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi M. N. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 stycznia 2021 r. nr 3 w przedmiocie odwołania dyrektora przedszkola miejskiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz M. N. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z [...] lutego 2021 r. M. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie odwołania dyrektora Przedszkola Miejskiego nr [...] w T.. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z szeregu wymienionych dokumentów. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci:
1) art. 6a ust. 1f ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, polegające na błędnym zastosowaniu i nieustaleniu w oparciu o jakie kryteria:
- dokonano oceny pracy i ustalono negatywną ocenę pracy,
- przyjęto, że ocena pracy skarżącej ma być negatywna, podczas gdy z dokumentacji dotyczącej procesu ustalania oceny pracy, a w szczególności z karty oceny pracy wynika, że skarżąca część swoich obowiązków realizowała w sposób prawidłowy,
2) § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie trybu dokonywania oceny pracy nauczycieli, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze, szczegółowego zakresu informacji zawartych w karcie oceny pracy, składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego oraz szczegółowego trybu postępowania odwoławczego, polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu oceny w oparciu o jakie kryteria i wskaźniki zastosowane w przypadku skarżącej ustalono ostateczną ocenę pracy,
3) § 8 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia poprzez zbyt późne zawiadomienie skarżącej o posiedzeniu komisji powołanej do ponownego ustalenia oceny pracy, co uniemożliwiło skarżącej wskazanie przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej, która reprezentowałaby jej prawa.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest nauczycielem dyplomowanym z ponad 20-letnim stażem pracy pedagogicznej, od 1 września 2018 r. objęła stanowisko dyrektora Przedszkola Miejskiego nr [...] w T., a w dniu [...] października 2020 r. Prezydent wraz z Kujawsko-Pomorskim Kuratorem Oświaty dokonali oceny pracy skarżącej, ustalając ocenę negatywną, od której skarżąca odwołała się do ww. Kuratora. Skarżąca wskazała, że nie dopuszczono jej do udziału w posiedzeniu komisji badającej odwołanie, zapraszając jedynie na końcową część obrad, co naruszyło jej prawa zagwarantowane w przepisach dotyczących czynnego udziału w pracach organu kolegialnego, ostatecznie zaś odwołanie rozpoznano negatywnie w dniu 28 grudnia 2020 r. Skarżąca podniosła, że o terminie i godzinie posiedzenia komisji zawiadomiono ją telefonicznie dzień przed tym posiedzeniem, co uniemożliwiło jej złożenie wniosku o udział w pracy komisji przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej. W ocenie skarżącej uzasadnienie rozstrzygnięcia zespołu oceniającego jest lakoniczne, nie zawiera szczegółowego opisu działań komisji, nie wynika z niego, jakie dokumenty zostały przez komisję uwzględnione, a jakie nie, brak polemiki z argumentacją skarżącej, zawarto w niej nieprawdziwą informację o przeprowadzeniu mediacji. Przywołała, że w dniu 11 stycznia 2021 r. Prezydent złożył skarżącej oświadczenie o odwołaniu z funkcji dyrektora placówki, nie doręczono jej zarządzenia, nie pouczono o możliwości i terminie jego zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Skarżąca zakwestionowała podstawę faktyczną i prawną zaskarżonego zarządzenia. W jej ocenie zarzuty powołane w karcie oceny są nieprawdzie i lakoniczne. Zwróciła uwagę na uchybienia formalne postępowania w jej sprawie. Odnosząc się do poszczególnych postawionych jej zarzutów wskazała, że:
- wbrew zapisowi cząstkowej oceny terminowo wykonała ona zalecenia o dokonaniu aktualizacji Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego,
- wbrew twierdzeniu o wielokrotnych uchybieniach w wydatkowaniu środków publicznych wykryto wobec niej tylko jedno uchybienie, wdrażając w związku z nim stosowne zalecenia,
- wbrew zarzutowi o nieterminowym wystawianiu świadectw pracy nieterminowość ta dotyczyła tylko dwóch osób i wynikała z przyczyn niezależnych od skarżącej,
- wbrew zarzutowi niepodpisania regulaminów obowiązujących w przedszkolu skarżąca sporządzała i wdrażała te regulaminy, które dostępne były w księdze zarządzeń, i z którymi pozostali pracownicy mieli możliwość się zapoznać, zostały one ostatecznie podpisane, a ich zawartość merytoryczna nie była kwestionowana,
- wbrew zapisowi cząstkowej oceny skarżąca dokonywała prawidłowych wyborów ofert cenowych na zakup żywności, dbając o jakość produktów,
- wbrew zarzutowi co do niekompletności umów najmu umowy te miały załączniki z wykazem godzin, które stanowiły podstawię do wystawienia faktury za korzystanie z pomieszczeń przedszkola,
- błąd podpisania umowy na czas nieokreślony z osobą zajmującą się sprawami BHP został poprawiony i nie wywarł negatywnych skutków dla funkcjonowania placówki,
- ograniczenie aktywności wolontariatu (instytucji, która pojawiła się w statucie dopiero w marcu 2020 r.) spowodowane było zaistnieniem stanu pandemii,
- współpraca z rodzicami była poprawna, nie zmuszała rodziców dzieci do zakupu środków ochrony sanitarnej, a inicjatywa w tym zakresie wyszła od samych rodziców,
- zamknięcie placu zabaw było zgodne z wytycznymi GIS, urządzenia wymagały zaś prób reakcji na środki do dezynfekcji, które po tygodniu zakończyły się otwarciem placu,
- organizacja grup dzieci od dnia 25 maja 2020 r. wynikała z zastosowania wytycznych GIS i pozwoliła na otwarcie placówki od tego dnia,
- procedury związane z czasem epidemii i organizacja pracy przedszkola były podane do wiadomości publicznej i nie wzbudziły uwag Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w T. oraz Wydziału Edukacji w T.,
- w przedszkolu zapewniono dzieciom wodę pitną,
- skarżąca zapewniała bardzo dobrą atmosferę w zarządzanej przez siebie placówce, o czym świadczy opinia wystawiona przez radę pedagogiczną przedszkola,
- uwzględniała nagrody dla pracowników,
- przedszkole od stycznia 2020 r. prowadzi stronę internetową, wcześniej rolę tę pełnił fanpage na portalu społecznościowym,
- nie dzwoniła do rodziców przedszkolaków we wskazanych godzinach,
- dbała o bezpieczeństwo psychiczne podopiecznych, wprowadziła program nagród za dobre sprawowanie,
- zamknięcie drzwi dla rodziców i innych osób wynikało z dbałości o bezpieczeństwo dzieci i ich dobrostan,
- sprawdzenie organizacji i warunków ewakuacji przeprowadzane było zgodnie z rozporządzeniem w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów,
- nigdy nie wydała polecenia służbowego okazania rodzicom sal dydaktycznych,
- wadliwa podstawa prawna uchwały rady pedagogicznej została poprawiona,
- prowadziła w okresie od 18 marca 2020 r. do 29 czerwca 2020 r. warsztaty dla dzieci w formie zdalnej,
- w okresie urlopowym realizacja zajęć dydaktycznych była niemożliwa z uwagi na przerwę wakacyjną oraz konieczność przeprowadzenia spraw organizacyjnych,
- w ciągu roku i 9 miesięcy trzykrotnie zmieniał się inspektor nadzorujący przedszkole, niezadowalająca współpraca z czwartym spowodowała zawnioskowanie przez skarżącą o jego zmianę, co nie zostało uwzględnione.
W trzeciej części uzasadnienia skarżąca, powołując przepisy ustawy Karta Nauczyciela, Prawa oświatowego oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie trybu dokonywania oceny pracy nauczycieli (...), wywiodła, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, została mu nadana moc wsteczna (od momentu doręczenia oświadczenia Prezydenta z dnia 8 stycznia 2020 r., samo zaś odwołanie z funkcji dyrektora ma charakter władczego działania organu administracyjnego wobec strony i podlega kontroli sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie oraz przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych świadków na okoliczność przygotowania dokumentów dotyczących odwołania skarżącej oraz dowodu ze wskazanych dokumentów okoliczności doręczenia skarżącej oświadczenia o odwołaniu. Organ wyraził pogląd, że czynności dokonywanych w ramach oceny pracy nauczyciela należy traktować jako działania pracodawcy wobec pracownika, toteż nie są one dokonywane w ramach postępowania administracyjnego załatwianego decyzją, a ich kontrolą winien zajmować się sąd pracy. Dostrzegając podwójny charakter zarządzenia (aktu z zakresu działań pracodawcy oraz aktu publicznoprawnego) organ stwierdził, że poprawność dokonanej oceny nie podlega badaniu, zaś powzięcie negatywnej oceny wiąże organ, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa oświatowego, w ten sposób, że musi odwołać on nauczyciela ze stanowiska. Wywody skargi organ uznał w związku z tym za nieistotne dla sprawy. Odnosząc się do kwestii wydania dwóch dokumentów: oświadczenia i zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora, Prezydent wyjaśnił, że oba dokumenty zostały przezeń podpisane, doręczenie oświadczenia nie nastąpiło przed podjęciem zarządzenia (zarządzenie podjęto 11 stycznia 2021 r., tego samego dnia doręczono skarżącej oświadczenie z 8 stycznia 2021 r.). Wskazał, że realizacja obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa oświatowego nastąpiła w dniu 11 stycznia 2021 r.; podpisując zarządzenie Prezydent miał świadomość, że nie wiadomo w jakim dniu uda się oświadczenie o odwołaniu doręczyć skarżącej, toteż doprecyzowano w § 1 zarządzenia, że skutek odwołania następuje od dnia doręczenia oświadczenia z 8 stycznia 2021 r.
W piśmie z 26 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko w sprawie a nadto podniósł, że organ nie miał wpływu na treść oceny dyrektora i był nią związany. W piśmie z 4 maja 2021 r. podniósł, że jej mocodawczyni nie zagwarantowano możliwości wyznaczenia przedstawiciela organizacji związkowej przy zapoznawaniu z projektem oceny pracy.
Na wezwanie Sądu organ przedstawił w piśmie z 6 sierpnia 2021 r. dodatkowe wyjaśnienia, wskazując, że zaskarżone zarządzenie nie posiada uzasadnienia, stanowi akt wydany w celu realizacji kompetencji z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b p.o., oświadczenie z dnia 8 stycznia 2021 r. stanowiło zaś dokument zawierający oświadczenie woli organu o odwołaniu skarżącej z zajmowanego stanowiska, przy czym każdy z tych dokumentów stanowił formę realizacji kompetencji do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora przedszkola.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot skargi stanowi zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie odwołania dyrektora Przedszkola Miejskiego nr [...] w T..
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje również konsekwencje w sferze prawa pracy, ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę do sądu na uchwałę i zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego można wnieść bez konieczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że akt (uchwała, zarządzenie) organu samorządu terytorialnego w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły jest zaskarżalnym do sądu administracyjnego "aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zostało to już przesądzone pod rządem ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198) na tle jej art. 38 (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (7) z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48). Wejście w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe z jej art. 66 stanowiącym odpowiednik art. 38 u.s.o., niczego w tej kwestii nie zmieniło.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe ( tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1148 – dalej p.o.) organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub w placówce, odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli – bez wypowiedzenia. Treść ww. przepisu, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia, wskazuje na obligatoryjny charakter działania organu w sytuacji zaistnienia okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Znaczy to, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, jest zobowiązany do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie ustalenia negatywnej oceny pracy tego nauczyciela. Równocześnie to negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 przez nauczyciela stanowi wyłączną podstawę do odwołania dyrektora placówki na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b p.o. (vide: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 628/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ocena pracy nauczyciela dokonywana jest "w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli". Tryb oceny pracy nauczycieli, w tym również na stanowiskach kierowniczych, został uregulowany w przepisach art. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2215 – dalej "KN") oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 sierpnia 2019 r. w sprawie trybu dokonywania oceny pracy nauczycieli, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze, szczegółowego zakresu informacji zawartych w karcie oceny pracy, składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego oraz szczegółowego trybu postępowania odwoławczego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1625 – dalej "rozporządzenie).
W stosunku do dyrektorów szkół w rozumieniu KN zakres oceny wyznacza art. 6a ust. 1f KN, zgodnie z którym ocena pracy dyrektora szkoły (również przedszkola, co wynika z art. 3 pkt 2 KN – przyp. Sądu) dotyczy stopnia realizacji obowiązków określonych w art. 6 i art. 7 oraz w art. 68 ust. 1, 5 i 6 ustawy - Prawo oświatowe, a w przypadku realizowania przez dyrektora szkoły zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych - także obowiązków określonych w art. 42 ust. 2 oraz w art. 5 ustawy - Prawo oświatowe. Uwzględniając charakter wymienionych wyżej przepisów p.o. (enumeratywnie wymienione obowiązki) oraz art. 6a ust. 4 KN a contrario (ocena wyrażona stwierdzeniem uogólniającym) wskazać należy, że ogólna ocena pracy nauczyciela dokonywana przez organ prowadzący szkołę opiera się na ocenie cząstkowej realizacji zadań w zakresie: dysponowania środkami finansowymi w planie finansowym szkoły lub placówki, prawidłowości ich wykorzystania oraz organizacji administracyjnej, finansowej i gospodarczej obsługi szkoły lub placówki, wykonywania czynności z zakresu prawa pracy i kierowania procesami pracy, zapewniania warunków organizacyjnych do realizacji zadań dydaktycznych i wychowawczo-opiekuńczych, zaś organ sprawujący nadzór pedagogiczny (częściowo w porozumieniu z organem prowadzącym) dokonuje oceny w pozostałym zakresie, obejmującym, ogólnie rzecz ujmując, całokształt działalności statutowej szkoły lub placówki (por. Mateusz Pilich (red.) Komentarz do ustawy – Prawo oświatowe, (w) Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz. System Informacji Prawnej LEX).
W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że kontroli sądu administracyjnego nie podlega merytoryczna zasadność dokonanej oceny nauczyciela, ani w zakresie oceny ogólnej, jak i cząstkowych ocen wchodzących w jej skład (vide: postanowienie NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. I OSK 2517/19, dostępne jw.). Prawidłowość i rzetelność negatywnej oceny pracy nauczyciela (dyrektora) podlega kontroli sądu pracy rozpatrującego ewentualne powództwo o przywrócenie do pracy. Dlatego też skarga w jej dominującym zakresie – jako odnosząca się do poszczególnych merytorycznych podstaw negatywnej oceny skarżącej – stanowiła nieistotną z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej polemikę z zasadnością uzyskanej oceny, mogącą mieć znaczenie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Do zarzutów o merytorycznym charakterze dokonanej negatywnej oceny skarżącej, opisanych w części historycznej niniejszego uzasadnienia, Sąd nie będzie się zatem zasadniczo odnosił.
Kontroli sądu administracyjnego podlegał za to tryb dokonanej oceny oraz procesowa prawidłowość samego aktu organu odwołującego nauczyciela z funkcji kierowniczej.
W przedmiotowej sprawie wniosek o dokonanie oceny pracy skarżącej złożył uprawniony organ tj. Prezydent Miasta, jako organ prowadzący szkołę (przedszkole), stosownie do art. 6 a ust. 1 pkt 3 KN. Ocena pracy została dokonana przez organ w porozumieniu organu prowadzącego placówkę z kuratorem oświaty (art. 6a ust. 6 KN – k. 32 akt adm.), po zasięgnięciu wymaganych prawem opinii (art. 6a ust. 7 KN – uchwała z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] Rady Pedagogicznej Przedszkola Miejskiego nr [...] w T. i stanowisko Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział w T. z [...] lipca 2020 r. w aktach sprawy) oraz po zapoznaniu nauczyciela z projektem oceny i wysłuchaniu jego uwag i zastrzeżeń (art. 6a ust. 8 KN – protokół z posiedzenia zespołu). Skarżąca skorzystała z przewidzianego w art. 6a ust. 9 pkt 2 KN trybu odwoławczego i złożyła do kuratora oświaty wniosek o ponowne ustalenie oceny jej pracy.
Ponownej oceny pracy dokonał Zespół Oceniający powołany zarządzeniem nr [...] Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2020 r., zmienionym następnie zarządzeniem nr [...] z [...] grudnia 2020 r., w skład którego weszli: Przewodniczący – wizytator kuratorium oświaty, przedstawiciel organu prowadzącego, przedstawiciel rady rodziców przedszkola, prezes oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w T. oraz doradca metodyczny wychowania przedszkolnego. Skład zespołu odpowiadał wymogom opisanym w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Wbrew zarzutowi skargi nie doszło do naruszenia § 8 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, poprzez zbyt późne zawiadomienie skarżącej o terminie posiedzenia zespołu i w konsekwencji pozbawienie jej prawa wskazania przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej. Skarżąca złożyła w tym zakresie wniosek 30 listopada 2020 r. Przedstawiciel zakładowej organizacji związkowej w osobie M. H. wyznaczony został przez ZNP, zgodnie z pismem z [...] grudnia 2020r. Posiedzenie zespołu zaplanowano na dzień [...] grudnia 2020 r., o czym skarżąca została poinformowana (pismo z dnia [...] grudnia 2020 r., k. 66 akt adm.). Na skutek skierowania skarżącej na kwarantannę w zw. z wykryciem u niej zakażenia wirusem SARS-CoV-2, wyznaczony został na jej prośbę nowy termin posiedzenia zespołu – [...] grudnia 2020 r. Obecność przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej na posiedzeniu zespołu potwierdza protokół z tego posiedzenia, nie doszło zatem do zarzucanego ograniczenia skarżącej w jej prawie do zgłoszenia do udziału w posiedzeniu zespołu przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej.
W powyższym kontekście za niezasadny uznać należy zarzut podniesiony w piśmie z dnia [...] maja 2021 r., jakoby skarżącą pozbawiono prawa do zapoznania się z projektem oceny pracy i przedstawienia uwag i zastrzeżeń w obecności przedstawiciela wskazanej przez skarżącą zakładowej organizacji związkowej. Sąd dostrzega, że akta sprawy nie potwierdzają, by skarżącą pouczono o możliwości skorzystania z ww. instrumentu procesowego, opisanego w § 3 ust. 1 rozporządzenia, ani tym bardziej – by z własnej inicjatywy zgłosiła ona wniosek w tym zakresie. Okoliczności sprawy nie wskazują jednak na to, by powyższe uchybienie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, skarżąca takiego wpływu nie wykazała.
Zgodnie z art. 6a ust. 10b KN ocena pracy ustalona przez organ, o którym mowa w ust. 9 (organ, który ustalił ocenę), w wyniku odwołania albo wniosku o ponowne ustalenie oceny pracy jest sporządzana w formie pisemnej i zawiera uzasadnienie. Sąd zgadza się z poglądem, że uzasadnienie ponownej oceny pracy dyrektora winno przybrać formę rozbudowanej analizy cząstkowych kryteriów, za pomocą których owej oceny się dokonuje. Nie jest zaś wystarczającym ogólne przedstawienie stanowiska zespołu oceniającego, które w istocie sprowadza się do potwierdzenia pierwszej oceny dyrektora, a nie świadczy o ponownym, kompleksowym jej dokonaniu, zgodnie z istotą "ponownego ustalenia oceny". Pamiętać bowiem należy, że jest to swoisty środek odwoławczy przysługujący nauczycielowi (dyrektorowi) niezadowolonemu z pierwotnej oceny, rozpoznawany przez kolegialny podmiot, co stanowić ma gwarancję szerszej i głębszej analizy, czy w istocie ocena pierwotna jest oceną zasadną. O ile nie jest rzeczą Sądu kontrolowanie prawidłowości samej oceny, to jednak do jego obowiązków należy kontrola legalności sposobu, w jaki oceny tej dokonano, w tym sposobu jej uzasadnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienie ponownej oceny skarżącej nosi znamiona lakonicznej notatki,
Od samego aktu o odwołaniu nauczyciela (dyrektora) również wymaga się, aby zawierał uzasadnienie szczegółowo wyjaśniające podstawę prawną oraz motywy odwołania (zob. wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 1664/12). Stanowi on bowiem, jak wskazano, akt z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 5 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2030/14 oraz wyroki WSA w Warszawie z 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 200/17 i z 16 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1729/17 oraz WSA w Białymstoku z 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 547/17 – dostępne jw.). Teza powyższa nie budzi wątpliwości przede wszystkim w stosunku do zarządzeń wydawanych w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., przewidujących fakultatywne uprawnienie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szczególnie uzasadnionym przypadku (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2019 r. o sygn. II SA/Bd 800/19 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny jw.). Zaskarżone zarządzenie, choć wydane w konsekwencji związania organu przepisem art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b p.o., w ocenie Sądu również winno zawierać część wyjaśniającą motywy tego rozstrzygnięcia. Przesądzona we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia w sprawie odwołania z funkcji dyrektora implikuje, że sąd administracyjny ma prawo i obowiązek badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić jego uzasadnienie. Nieistotnym jest, czy zaskarżone rozstrzygnięcie podejmowane jest w warunkach uznania administracyjnego (jak ma to miejsce w przypadku art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.), czy związania administracyjnego (jak w niniejszej sprawie). Aktualne zatem pozostają wywody tut. Sądu zawarte w powołanym wyżej wyroku II SA/Bd 800/19, że sąd administracyjny jest zobowiązany do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania przepisów przez organ administracji publicznej w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy, a w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12, publ. jw.). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. jw.). Nie powinno budzić też wątpliwości, że uzasadnienie aktu powinno przybrać formę pisemną i zostać doręczone uprawnionemu wraz z władczym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie, co podkreślić należy, pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Jest konieczne do ustalenia, jakie były konkretnie podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcie i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia, w tym ocenę prawidłowości dokonanej wykładni przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę wydanego aktu. Uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia o takiej doniosłości jak odwołanie nauczyciela bez wypowiedzenia z funkcji publicznej placówki oświatowej - nie można zaś w istocie redagować dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Istotną wadliwość przeprowadzonego postępowania i w konsekwencji skarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Sąd dostrzegł również w kontekście podniesionej w skardze okoliczności wydania przez organ dwóch władczych aktów w przedmiocie odwołania skarżącej z funkcji dyrektora przedszkola. Pierwszym bowiem dokumentem, na którego podstawie organ zakomunikował skarżącej władcze działanie w postaci odwołania jej z funkcji dyrektora, było pismo "Odwołanie ze stanowiska Dyrektora" z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Zgodnie ze zgodnymi oświadczeniami stron zostało ono doręczone skarżącej w dniu [...] stycznia 2021 r. Pismo to zawiera rozstrzygnięcie o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora przedszkola z powodu ustalenia negatywnej oceny pracy sporządzonej [...] października 2019 r. i podtrzymanej rozstrzygnięciem z [...] grudnia 2020 r. , wskazuje na podstawę prawną ww. działania (art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b p.o. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe). Przy czym zawiera ono informację, że: "skutek odwołania ze stanowiska dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] w T. następuje z dniem doręczenia niniejszego oświadczenia". następuje z dniem doręczenia tego pisma. Sąd nie daje wiary oświadczeniu organu, że oświadczenie to (którego projekt sporządzono 8 stycznia) zostało podpisane w dniu [...] stycznia 2021 r., bowiem już chociażby z egzemplarza, na którym strona skarżącą potwierdziła jego otrzymanie w dniu [...] stycznia 2021 r. o godz. 8.46 wynika, że dokonano sprostowania w dacie oświadczenia z zapisu "T. , dnia [...] stycznia 2020 r." na T., dnia [...] stycznia 2021 r."(parafowano podpisem, niebędącym podpisem Prezydenta Miasta).
Organ wskazuje, że zarówno ww. pismo, jak i zaskarżone zarządzenie stanowią jednocześnie emanację jego władztwa w zakresie wyznaczonym ww. przepisem. Organ w dniu [...] stycznia 2021 r. powziął nowy akt – zaskarżone zarządzenie, o tożsamym rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu niedopuszczalnym jest, by sytuacja materialnoprawna adresata władczego aktu administracyjnego kształtowana była dwoma co do zasady takimi samymi aktami następującymi po sobie i pochodzącymi od tego samego organu. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że datą wydania aktu administracyjnego jest dzień jego podpisania przez wydający organ, nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania aktu z datą jego doręczenia. Rozpoczęcie bytu prawnego przez akt administracyjny następuje z chwilą jego sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w nim rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest jednoznaczne, jaki charakter prawny ma pismo z dnia [...] stycznia 2021 r., kiedy został ono podpisane i kiedy w istocie miałby nastąpić dokładnie skutek w postaci odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora przedszkola miejskiego. Podpisanie go w dniu sporządzenia (8 stycznia 2021 r.) oznaczałoby uregulowanie sytuacji skarżącej przed wydaniem zarządzenia w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora przedszkola, co samo wydanie kolejnego aktu - zaskarżonego zarządzenia czyniłoby naruszeniem zakazu ponownego rozstrzygania w sprawie już załatwionej. Podpisanie pisma w dniu [...] stycznia 2021 r., tj. wraz z zaskarżonym zarządzeniem, niemiałoby również większego wpływu na powyższą konstatację, wciąż bowiem w obrocie prawnym pojawiłyby się symultanicznie dwa akty organu władzy regulujące tę samą sytuację administracyjnoprawną ich adresata.
Co nader istotne, analizując treść zaskarżonego zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2021 r. (jego § 1) podkreślenia wymaga, że ów władczy akt organu prowadzącego publiczną placówkę oświatową pozostaje aktem niesamodzielnym i niejednoznacznym w treści, bowiem nie tylko nie wskazuje on przyczyny odwołania, nadto na jego podstawie nie można ustalić jednoznacznie daty odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...]. Prezydent zarządził bowiem odwołać skarżącą "ze skutkiem od dnia doręczenia kierującemu placówką oświadczenia o odwołaniu". Jest to zatem niedopuszczalne odesłanie do innej czynności tego organu, powiązane z dniem tego pisma skarżącej, przy jednoczesnej klauzuli, iż "zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania". Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na sprzeczność w treści obu powyższych oświadczeń woli Prezydenta T., co do ich skutku skoro:
- w "Odwołaniu ze stanowiska dyrektora" doręczonym skarżącej w dniu [...] stycznia 2021 r. wskazano, że skutek odwołania ze stanowiska następuje z dniem doręczenia niniejszego oświadczenia,
- w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. (które w ogóle nie zostało skarżącej doręczone) Prezydent Miasta zarządził odwołać skarżącą z tego stanowiska "ze skutkiem od dnia doręczenia kierującemu placówką oświadczenia o odwołaniu", a zarządzenie to weszło w życie "z dniem podpisania".
Całokształt okoliczności procesowych towarzyszących ww. aktom wskazuje zatem, że nadano im tę samą wartość władczego rozstrzygnięcia i uzależniono je wzajemnie od siebie pod względem wywoływania skutków prawnych, zresztą niekonsekwentnie (skutek odwołania może być postrzegany jako zaistniały zarówno z dniem doręczenia oświadczenia z [...] stycznia 2021 r. tj. z dniem 11 stycznia, jak i od tego dnia podpisania zarządzenia). Taka forma załatwienia sprawy skarżącej, postrzegana jako jedna "czynność" realizująca się w dwóch aktach organu (w tym jednego o niejasnym charakterze prawnym), oraz opisane okoliczności tym aktom towarzyszące, powodują, że taki stan rzeczy nie może ostać się w warunkach demokratycznego państwa prawa, w warunkach pewności prawa i wydawanych na jego podstawie rozstrzygnięć kształtujących prawa i obowiązki obywateli. Podkreślenia wymaga, że swoisty dualistyczny charakter działania w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta jako organu prowadzącego przedszkole (pracodawcy dla dyrektora placówki) i organu jednostki samorządu terytorialnego nie uzasadniała wydawania dwóch odrębnych władczych aktów w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że kontrola i rozstrzygnięcie sądu administracyjnego obejmuje oba wskazane wyżej oświadczenia woli Prezydenta Miasta. W przeciwnym razie kontrola legalności działania organu administracji w formie zarządzenia w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g.) , poddana kognicji sądów administracyjnych okazałby się w tej sprawie iluzoryczna.
Niewątpliwie Prezydent Miasta jako organ jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu swych zadań, w tym określonych w art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g.- zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, musi działać zgodnie z zasadą praworządności. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Sądu, działanie Prezydenta Miasta w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora przedszkola miejskiego w okolicznościach niniejszej sprawy należy ocenić jako naruszające powyższą zasadę.
Z tych powodów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie odwołania dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] w T. (łącznie z oświadczeniem z 8 stycznia 2021 r.), które zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Od daty wydania zarządzenia nie upłynął termin roku, zatem zasadne było stwierdzenie jego nieważności (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej, ustawowo zwolnionej od ponoszenia kosztów sądowych, zwrot niezbędnych kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie adwokata (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).