II SA/Bd 444/05

II SA/Bd 444/05 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak
Ewa Kruppik-Świetlicka
Małgorzata Włodarska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 1596/06 - Wyrok NSA z 2007-06-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
art. 87 par. 1 ust. 1
ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 1 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Ewa Kruppik - Świetlicka Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Bogdana T. na uchwałę Zarządu Powiatu Świeckiego z dnia 12 lipca 2004 r. nr 50/250/2004 w przedmiocie przyjęcia konkursu na wybór podmiotu zewnętrznego cło opracowania i wdrożenia programu restrukturyzacyjnego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej i utworzenia Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Świeciu. oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Bd 444/05
UZASADNIENIE
Zarząd Powiatu Świeckiego uchwałą z dnia 12 lipca 2004r. nr 50/250/2004 postanowił przeprowadzić konkurs na wybór podmiotu zewnętrznego, który opracowałby i wdrożył program restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej oraz utworzy Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Świeciu. Potrzebę podjęcie uchwały uzasadniono krytyczną sytuacja finansową szpitala.
Pismem z dnia [...] 2005 r. Bogdan T. wezwał organ do usunięcia
naruszenia jego interesu prawnego i uprawnień, do którego doszło przez wydanie
uchwały Nr 50/250/2004 r. Zarządu Powiatu Świeckiego, wskazując jednocześnie, iż
uchwała ta rażąco narusza prawo, a konkretnie art. 32 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o
samorządzie powiatowym (tekst jednolity; Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592; z późn.
zm.) oraz art. 7 i nast. ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 19, poz. 177; z póz. zm.).
Zarząd Powiatu Świeckiego uchwałą z dnia 1 marca 2005 r., nr 74/413/2005 w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnień postanowił odmówić uchylenia swojej uchwały z dnia 12 lipca 2004 r. nr 50/250/2004 r.. Zdaniem organu przedmiotowa uchwała nie narusza praw mieszkańców powiatu świeckiego do otrzymania świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Świadczenia te udzielane są obecnie na takich samych zasadach, w tych samych obiektach i przy wykorzystaniu tego samego sprzętu medycznego, co dotychczas. Organ wskazał ponadto, iż nie naruszono również procedury przewidzianej w ustawie prawo zamówień publicznych. Program restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Świeciu został sporządzony nieodpłatnie, a ze środków publicznych zapłacono jedynie za usługi doradztwa personalnego, zamówionego w odrębnej umowie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na niniejszą uchwałę Bogdan T. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, wskazując ponownie, iż rażąco narusza ona przepisy prawa, w szczególności art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym (cyt. wyżej.) oraz art. 7 i nast. ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Zdaniem skarżącego postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na przyjęcie i
przeprowadzenie programu restrukturyzacji opieki zdrowotnej w zakresie lecznictwa zamkniętego w Świeciu nie mogło być przeprowadzone w trybie konkursu, bowiem zamówienie publiczne dotyczyło świadczenie usług, co wyklucza możliwość stosowania trybu konkursowego. Skarżący zwraca przy tym uwagę, że działania podejmowane przez przedsiębiorcę wybranego w drodze konkursu jeszcze przed ogłoszeniem tegoż konkursu - m.in. sporządzenie raportu dotyczącego funkcjonowania szpitala, czy przygotowanie materiałów konkursowych, świadczyć mogą o tym, że wynik konkursu był z góry przesądzony. Ponadto skarżący zarzucił organowi, że nieprawidłowo ustalił wartości zamówienia. Z dokonanych przez stronę pobieżnych obliczeń wynika, że do udzielenie jego, ze względu na znaczną wartość zamówienie, wymagana była uprzednia zgody Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Skarżący zwrócił również uwagę, na swoje wątpliwości, co do tego, czy działania organu spełniają wymóg celowego i rzetelnego prowadzenia gospodarki finansowej powiatu. Źródło istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi strona skarżąca upatruje natomiast w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 , póz. 1591; z póz. zm.) - skarżący jest bowiem radnym Rady Miejskiej Świeciu i w związku z tym powinien wykazywać szczególną dbałości o wykonanie przez powiat ustawowego obowiązku zapewnienia opieki zdrowotnej. Ponadto skarżący wskazał na treść przepisu art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, póz. 2135; z póz. zm.), z których to wynika prawo do ochrony zdrowia i korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zapewnienie takiej opieki zdaniem skarżącego spoczywa zaś w szczególności na organach powiatu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, podnoszone przez niego zarzuty zmierzają bowiem do ochrony porządku prawnego. Skarżący nie wskazuje natomiast na istnienie osobistego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Na istnienie interesu prawnego skarżącego nie ma również wpływu okoliczność, że jest on radnym. Samorząd gminy nie sprawuje bowiem żadnej kontroli ani nadzoru nad zgodnością z prawem uchwał organu powiatu. Przy tym organ zwrócił uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącego interes prawny
mieszkańców Powiatu Świeckiego nie został naruszony, bowiem mają oni zapewniony nieprzerwany dostęp do świadczeń zdrowotnych. Organ wskazał także, iż w niniejszej sprawie nie doszło do udzielenia zamówienia publicznego na wykonanie usług związanych z restrukturyzacją Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, bowiem usług tych dokonano nieodpłatnie. Powiat Świecki zapłacił jedynie za dokonaną wcześniej usługę doradztwa personalnego. Ponadto organ zwrócił uwagę, że ze względu na to, iż uchwała o przeprowadzeniu konkursu na wybór podmiotu, który opracowałby i wdrożył program restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej nie wskazywała na odpłatność zamówienia, to dopiero uchwała o wyborze konkretnego podmiotu do wykonania zamówienia ewentualnie dotknięta byłaby wadą prawną.
Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 28 września 2005r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, co podtrzymał w piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2006r.. Powyższe uzasadnił, tym, iż skarga Bogdana T., nie zawierająca jego podpisu, została nadana przez osobę nieupoważnioną, a zatem nie mogła być uznana za pismo strony i nie podlegała procedurze wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych. Przesłanie przez stronę, na wezwanie Sądu podpisanego egzemplarza skargi oznacza zdaniem organu naruszenie przepisów regulujących tryb wnoszenia skargi do Sądu, a także uchybienie 30-dniowemu terminowi do wniesienia skargi.
Pełnomocnik skarżącego odnosząc się do powyższych zarzutów wskazał, iż strona skarżąca skutecznie uzupełniła brak formalny skargi, przez złożenie na niej, na wezwanie Sądu, podpisu. Okoliczności nadania skargi nie mają zaś wpływu na spełnienie przez nią wymogów formalnych
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu uchwały jest przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity; Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592; z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Rozpatrując niniejszą sprawę należało w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu organu, iż wniesiona przez Bogdana T. skarga nie spełnia wymogów formalnych, a zatem powinna podlegać odrzuceniu. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarga wyżej wymienionego została wysłana do organu w ostatnim dniu ustawowego terminu do jej złożenia. Wpływu na terminowość skargi nie będzie miało to, że przesyłka zawierająca skargę nie została nadana na poczcie przez skarżącego lecz przez inną osobą działającą w jego imieniu, ani to, że skarga w momencie jej wnoszenia nie była podpisana. Na wezwanie Sądu skarżący podpisał bowiem skargę, co jednoznacznie świadczy o jego woli wniesienia skargi. Ponieważ skarga Bogdana T. spełnia wymagania formalne zarówno, co do terminu jej złożenia, wcześniejszego wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia, jak i co do charakteru sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, należało ją zatem uznać za formalnie dopuszczalną.
W następnej kolejności Sąd zajął się zbadaniem legitymacji skarżącego do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. W skazać należy w tym miejscu, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 3.09.2004 r. OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2). Przy czym konieczne jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym rozstrzygnięciem przez tego kto kwestionuje uchwałę.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenie jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 22.02.1984 r., l SA 1748/83 niepublikowany). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia może być więc wyłącznie skonkretyzowana norma prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7.02.2002 r. SA/Bk 1082/02, System informacji prawnej Lex 54828).
Badając w niniejszej sprawie legitymację procesową skarżącego, należało
ustalić, w jaki sposób naruszono jego prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie. W skardze podniesiono, iż interes prawny skarżącego wynika z przepisu art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, w którym określono charakter mandatu radnego (skarżący jest radnym Rady Miejskiej w Świeciu) oraz z art. 68 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i art. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych (Dz.U. Nr 210, póz. 2135; z późn. zm.). Przepisy te stanowią o prawie
każdego obywatela do ochrony zdrowia i korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Skarżący skonstatował, iż powierzenie zarządzania szpitalem w sposób sprzeczny z prawem, powodujący nieważność tych czynności, zagraża zdrowiu mieszkańców i dlatego on posiada interes prawny w zaskarżeniu spornej uchwały.
W tym miejscu warto przypomnieć tytuł zaskarżonej uchwały, brzmi on: "w sprawie przyjęcia konkursu na wybór podmiotu zewnętrznego, który opracowałby i wdrożył program restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej oraz utworzy Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Świeciu". Zarząd Powiatu Świeckiego w drodze tej uchwały postanowił więc o przeprowadzeniu konkursu na wybór podmiotu zewnętrznego. Należy się wobec tego zastanowić czy i jakie prawa skarżącego zostały naruszone przez to, ze Zarząd Powiatu zdecydował, że autora programu restrukturyzacji szpitala wyłoni w drodze konkursu i że na ten program nie zamierza wydatkować środków finansowych publicznych (co wynika z uzasadnienie uchwały zarządu powiatu Świeckiego z dnia 1.03.2005 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnień). W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby ta właśnie uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienia, w szczególności zaś nie narusza ona tych uprawnień skarżącego, które wynikają ze wskazanych przez niego w skardze przepisów prawa. Sąd nie dostrzegł także, aby inne uprawnienie lub interes prawny skarżącego został tą uchwałą naruszony.
Należy zauważyć, że niewątpliwie skarżący jako radny i mieszkaniec powiatu Świeckiego ma prawo być zainteresowany prawidłowym funkcjonowaniem szpitala, ale po pierwsze skarżona uchwała nie wpływa bezpośrednio na funkcjonowanie szpitala, a po drugie, w sytuacji gdy nie jest on w stanie wykazać naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, to należy uznać, że jego interes ma
charakter wyłącznie faktyczny, a nie prawny. Nie daje to legitymacji do zaskarżenia spornej uchwały na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym.
Wskazać również trzeba, że samo przekonanie skarżącego o niecelowości lub niesłuszności uchwały podejmowanej przez Żarząd Powiatu nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia członka społeczności lokalnej, a więc nie legitymuje do wniesienia skargi w trybie art. 87 ustawy jw. Przepis ten nie daje bowiem podstaw do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 7.03.2003 r, II RN 42/02 OSNP 2004/7/114).
Niezależnie od powyższego należy także stwierdzić, iż zarzut skarżącego co do naruszenia zaskarżoną uchwała przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19 póz. 177; z późn. zm.) nie znajduje uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy. A to w związku z treścią przepisu art. 4 pkt 8 tej ustawy, zgodnie, z którym ustawy tej nie stosuje się m.in. do zamówień i kontraktów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 6000 euro. Zarząd Powiatu zarówno w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 marca 2005 r. rozpatrującej wezwanie skarżącego, jak i w odpowiedzi na skargę wskazał, że zamówienie, co do opracowania programu restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, miało charakter nieodpłatny. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie daje w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, że było inaczej. W szczególności nie wynika to z dokumentów przedkładanych Sądowi w czasie trwania procesu.
Powyższe uzasadnia oddalenie skargi na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270; z późn. zm.).