II SA/BD 441/22

II SA/Bd 441/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-07-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Mariusz Pawełczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 202/23 - Wyrok NSA z 2023-03-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
UZASDNIENIE
1. Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. P. W. (dalej: strona, skarżąca, spółka) wystąpiła do Burmistrza K. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej ([...]) o łącznej mocy do 7 MW włącznie (w tym także etapowo) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid.[...] obręb B. , gmina K..
2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2022r. Burmistrz K. odmówił spółce ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja nie stanowi urządzenia technicznego, ani instalacji odnawialnego źródła energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 503 – dalej "u.p.z.p."). W konsekwencji organ stwierdził niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.
3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie:
- art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 610 ze zm. – dalej "u.o.z.e.") w zw. z art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że instalacja OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie uwzględnia instalacji o mocy przekraczającej 500 kW, podczas gdy definicja ta uwzględnia wszystkie instalacje OZE bez względu na ich moc, co doprowadziło z kolei do błędnego uznania, że art. 61 ust. 3 ustawy nie wyłącza zastosowania art. 61 ust. 1 i 2 w przypadku instalacji OZE powyżej 500 kW, podczas gdy ustawodawca wprost odniósł się w art. 61 ust. 3 do definicji OZE obejmując wszelkie instalacje OZE bez względu na ich moc zainstalowaną, a gdyby ustawodawca chciał zawęzić zakres tego wyłączenia, mógł się odnieść do definicji mikroinstalacji lub małej instalacji w art. 2 pkt 18 i 19, a zatem interpretacja organu jest sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu i narusza zasadę clara non sunt interpretanda;
- art. 61 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy odwołującego się do definicji z art. 2 pkt 13 przez instalację OZE nie należy rozumieć instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13, a więc wszelkich instalacji bez względu na ich moc, ale wyłącznie instalacje o mocy mniejszej lub równej 500 kW, bowiem takie instalacje nie wymagają uwzględnienia w aktach planistycznych gminy zgodnie z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a ustawy, podczas gdy odwołanie do definicji OZE z art. 2 pkt 13 nie budzi wątpliwości co do zakresu i nie powinno być zawężane w drodze wykładni;
- art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., art. 2 pkt 13 u.o.z.e. § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszające konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa i działania organów i sądów na podstawie i w granicach prawa z uwagi na prawotwórczy charakter orzeczenia i naruszenie zasady clara non sunt interpretanda, a także naruszające wolność zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z wolnościowego prawa własności, polegające na przyjęciu, że istnieją przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej z uwagi na brak spełnienia przesłanki w zakresie dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej przeprowadzonej na podstawie § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączającemu przesłankę dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do wszelkich instalacji OZE bez względu na ich moc. Wykładnia dokonana przez organ jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt u.o.z.e., a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu tej ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 500 kW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności narusza naczelną zasadę clara non sunt interpretanda i nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego dotyczącego tego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a, ani art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem te nie stanowią o obowiązku lokalizowania instalacji OZE na podstawie studium czy mpzp, lecz jedynie o obowiązku uwzględniania tego typu urządzeń w studiach i mpzp uchwalanych po wejściu w życie tych przepisów (25 września 2010r.), a ponadto zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym jego ustalenia nie mogą być w żadnej mierze przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznać należy, że polskim przepisom z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego całkowicie obca jest jakakolwiek relacja prawna między decyzją o warunkach zabudowy a studium, tym bardziej nie można wywodzić z obowiązku uwzględniania określonych kwestii w studium obowiązku zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako swoistego surogatu studium i nieistniejącego mpzp, w sytuacji w której przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa względem wszelkich instalacji OZE, bez względu na ich moc, dlatego że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa, a zwłaszcza przepisy powołanego rozporządzenia wymagań dla nowej zabudowy zupełnie nie przystają do takich obiektów jaki linie kolejowe, obiekty liniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje OZE, zatem ustawodawca przewidział w tym zakresie wyłączenie zastosowania przepisów, których się nijak nie da zastosować;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p.; § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.; art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 61 ust 3 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej celem weryfikacji spełnienia przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na całkowicie nieuzasadnione stwierdzenie, że decyzja byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ inwestycja nie stanowi, ani urządzenia infrastruktury technicznej, ani instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., podczas gdy z powołanego przez organ wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2020r. jasno wynika, że inwestycje takie są dopuszczalne na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, o ile spełniona jest przesłanka dobrego sąsiedztwa, która podlega badaniu w ramach przeprowadzenia analizy urbanistycznej na podstawie § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.
4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz powołał treść przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że jakkolwiek zasadą jest, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, a niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej, to art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od powyższej reguły. Stanowi on (w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. - Dz.U. z 2019 r., poz. 1524 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r.), że warunków z ww. pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., który jako tego typu instalację kwalifikuje instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii, opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii (lit. a), a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej. W konsekwencji Kolegium wbrew twierdzeniom organu I instancji uznało, że planowana do realizacji przez skarżącą farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Jednakże organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zdaniem organu nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W ocenie Kolegium treść art. 10 ust. 2ai art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (w obecnym brzmieniu), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co jakkolwiek nie wyklucza możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., a tym samym zarówno kontynuacja dotychczasowej funkcji zagospodarowania terenu, realizowanej w obszarze analizowanym, jak skomunikowanie terenu inwestycyjnego z drogą publiczną.
Kolegium wskazało również, że organowi I instancji umknęło, iż wniosek inwestora dotyczy części działki. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana, wynika to z treści art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Za taką wykładnią wskazanych wyżej przepisów przemawia w ocenie Kolegim też treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że skoro nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części nieruchomości, na której będzie zrealizowana planowana inwestycja, to organ I instancji powinien zgodnie z wymogiem art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") poinformować spółkę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając tym samym stronie stosowną korektę wniosku. Wówczas dopiero możliwe będzie wyznaczenie wokół działki, której dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. W analizie należy wskazać, które konkretnie działki znalazły się w obszarze analizowanym oraz w jaki sposób są zabudowane.
5. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku istnienia przesłanek ku temu, z uwagi na błędne przyjęcie, że instalacja OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie uwzględnia instalacji OZE o mocy przekraczającej 500kW, podczas gdy definicja ta uwzględnia wszystkie instalacje OZE, bez względu na ich moc, co doprowadziło z kolei do błędnego uznania, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wyłącza zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i w przypadku instalacji OZE powyżej 500kW, podczas gdy ustawodawca wprost odniósł się w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do definicji instalacji OZE, obejmującej wszelkie instalacje OZE, bez względu na ich moc zainstalowaną, a gdyby ustawodawca chciał zawęzić zakres tego wyłączenia, mógł się odnieść do definicji mikroinstalacji lub małej instalacji w art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e., a zatem interpretacja jest wprost sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu i narusza zasadę clara non sunt interpretanda;
- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku istnienia przesłanek ku temu, z uwagi na błędne przyjęcie i uznanie, że w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odwołującego się do definicji z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., przez instalację OZE nie należy rozumieć instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., a więc wszelkich i instalacji OZE bez względu na ich moc, ale wyłącznie instalacje o mocy mniejszej lub równej 500kW, bowiem takie instalacje nie wymagają uwzględnienia w aktach planistycznych gminy zgodnie z art! 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., podczas gdy odwołanie do definicji instalacji OZE z art. 2 pkt 13 nie budzi wątpliwości co do zakresu i nie powinno być zawężane w drodze wykładni;
- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., art. 2 pkt 13 u.o.z.e., § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 2, art. 7, art, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku istnienia przesłanek ku temu, poprzez naruszające konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa i działania organów i sądów na podstawie i w granicach prawa z uwagi na prawotwórczy charakter orzeczenia i naruszenie zasady clara non sunt interpretanda, a także naruszające wolność zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikającej z wolnościowego prawa własności, polegające na przyjęciu, że istnieją przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej EPV B. o mocy 7MW z uwagi na brak spełnienia przesłanki w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej przeprowadzonej na podstawie § 3 Rozporządzenia w sprawie wymagań dla nowej zabudowy, wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączającemu przesłankę dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do wszelkich instalacji OZE bez względu na ich moc, poprzez przyjęcie że wyłączenie z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 500 kW, bowiem w odniesieniu do instalacji przekraczających tę moc konieczne jest ich rozmieszczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz określenie granic terenów pod budowę tych urządzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a więc w odniesieniu do takich instalacji, w braku studium oraz mpzp można co prawda wydać decyzję o warunkach zabudowy, ale nie można pominąć wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do "linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 500kW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności narusza naczelną zasadę wykładni clara non sunt interpretanda i nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego dotyczącego tego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ani z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem przepisy te nie stanowią o obowiązku lokalizowania instalacji OZE na podstawie studium oraz mpzp (a tym samym o niedopuszczalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy), lecz jedynie o obowiązku uwzględniania tego typu urządzeń w studiach i mpzp uchwalanych po wejściu w życie tych przepisów (25 września 2010r.), a ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym jego ustalenia nie mogą być w żadnej mierze przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznać należy, że polskim przepisom z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego całkowicie obca jest jakakolwiek relacja prawna między decyzją o warunkach zabudowy a studium, tym bardziej nie można wywodzić z obowiązku uwzględnienia określonych kwestii w studium obowiązku zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako swoistego surogatu studium i nieistniejącego mpzp w sytuacji, w której przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa względem wszelkich instalacji OZE, bez względu na ich moc to nie dlatego, że określone instalacje nie zaburzają na danym terenie ład przestrzenny, ale dlatego, że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa (ale i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej), a zwłaszcza przepisy rozporządzenia wymagań dla nowej zabudowy zupełnie nie przystają do takich obiektów jak linie kolejowe, obiekty liniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje OZE, zatem ustawodawca przewidział w tym zakresie wyłączenie zastosowania przepisów, których się nijak nie da zastosować;
- art. 138 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust 3 Konstytucji RP, w zw. z § 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku istnienia przesłanek ku temu, poprzez naruszające konstytucyjną wolność zabudowy i zagospodarowania terenu i błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko dla całej działki ewidencyjnej, a nie dla części działki ewidencyjnej, co związane jest z pojęciem "terenu" wskazanym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co miałoby być związane z koniecznością obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wydzielenie z terenu działki gruntów rolnych w zakresie klas I-III, dla których wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne, gdyż wymaga zgody ministra oraz przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennej podczas gdy w orzecznictwie wskazuje, że pojęcia "terenu" nie należy utożsamiać z pojęciem "działki ewidencyjnej" na zasadzie lege no distinguente i gdyby ustawodawcy chodziło o działkę lub działki ewidencyjne takiego właśnie sformułowania użyłby w przepisie, zamiast sformułowania "teren", ponadto rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy wyraźnie w § 1 pkt 2 rozróżnia pojęcie "działki" i "terenu", a ponadto w przedmiotowym przypadku na terenie działek ewidencyjnych inwestora brak jest gruntów rolnych klasy I-III względem ochrony których miałoby dojść do obejścia prawa, a orzecznictwo dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, jeśli da się wyodrębnić zwarty teren na mapie i przedstawić w załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, co niewątpliwie jest spełnione w niniejszej sprawie, a także jeśli spełnione są odpowiednie przesłanki faktyczne i prawne, co w przedmiotowym przypadku wynika z faktu, że działki ewidencyjne nie obejmują ww. gruntów rolnych.
6. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.
Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zaznaczyć należy, ze sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Powołane wyżej przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania muszą nastąpić łącznie, tj. zarówno sytuacja, że a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak i b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:
a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Tak wąskie i mocno ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowiła, nawet pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60). Dokonana w roku 2011 zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.
8. Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru planowanej inwestycji z perspektywy prawidłowej jej kwalifikacji, co jest de facto zasadniczym źródłem sporu między stronami, wskazać należy, że ustalenie tego charakteru ma kluczowy wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W wypadku bowiem kwalifikacji inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii (czy też urządzenia infrastruktury technicznej) – w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest potrzeby oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji może mieć kluczowe znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, mając na uwadze zakreśloną wyżej istotę analizowanego środka zaskarżenia (sprzeciwu) z perspektywy dopuszczalnej kontroli sądowej, że tego rodzaju analiza nie narusza art. 64e p.p.s.a., ponieważ nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sama kwalifikacja farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Niewątpliwie od powyższej kwalifikacji zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta bowiem powinna zapaść, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a.
9. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022r. uchylająca w całości decyzję Burmistrza K., która odmówiono spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej ([...]) o łącznej mocy do 7 MW włącznie (w tym także etapowo) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid.[...] obręb B. , gmina K..
Odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie w pierwszej kolejności wskazać należy, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla inwestycji nie stanowiącej inwestycji celu publicznego, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W tym miejscu wskazać należy, że wyjątek od powyższej reguły ustawodawca wprowadził w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z kolei stosownie do tego ostatniego przepisu instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w dniu 30 października 2021r. weszła w życie nowelizacja art. 10 ust. 2a u.p.z.p., która wyłączyła konieczność rozmieszczania w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w odniesieniu m.in. do wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.). Zmiana ta nastąpiła na mocy art. 5 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2021, poz. 1873), zaś przepis przejściowy zawarty w art. 19 tej ustawy, wskazuje kryteria stosowania art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym lub w brzmieniu nadanym nowelizacją, do których powinny się zastosować organy ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę.
Mając na uwadze zarzuty zawarte w sprzeciwie należy wskazać na uzasadnienie projektu powyższej nowelizacji, w którym wskazano, że zmiana w art. 4 projektu dotycząca ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.) jest odpowiedzią na pojawiające się bariery, które utrudniają dalszy rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii w Polsce. Do kwestii kluczowych, dostrzeganych w powyższym zakresie, którą potwierdzają liczne głosy przedstawicieli branży OZE oraz partnerów społecznych zainteresowanych partycypacją w przedmiotowym sektorze, zaliczyć należy regulacje związane z planowaniem przestrzennym. Jedną z nich jest przepis art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie". Mając na uwadze powyższe, należy zatem stwierdzić, że regulacja ta uniemożliwia posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów. Jednocześnie trzeba podkreślić, że procedury zmian studium, jak i planów zagospodarowania przestrzennego są długotrwałe i kosztowne, co znacząco przedłuża proces inwestycyjny. Wyrażając pełne zrozumienie dla potrzeby racjonalnego planowania i gospodarowania przestrzennego, a także kierując się troską o dynamiczny rozwój energetyki odnawialnej w Polsce, zauważono negatywny wpływ przedmiotowej regulacji na inwestycje w odnawialne źródła energii cechujące się najbardziej przyjaznym wpływem na środowisko, lokalną społeczność oraz gospodarkę przestrzenną. Mając na uwadze powyższe, zaproponowano możliwość podniesienia przedmiotowej granicy 100 kW dla wybranych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które nie będzie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce (druk sejmowy 1129).
Zdaniem Sądu wbrew wywodom zawartym w sprzeciwie dokonanie interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Sąd podziela linię orzeczniczą, wedle której przez wzgląd na uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk sejmowy 3656) należy odwołać się również do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Treść tych przepisów prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co nie wyklucza jednak możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji. Wówczas jednak wymagane jest spełnienie wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a więc również tych zawartych w pkt 1 i 2. W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z poglądem spółki o literalnym odczytaniu treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz uznaniu, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W aktualnym orzecznictwie NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych dominuje bowiem pogląd, wedle którego art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Na gruncie u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami - nie mniej istotnymi niż ww. przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (por. m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21, czy WSA w Gliwicach z 19 maja 2021 r., II SA/Gl 1423/20). Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (a więc dotyczące instalacji fotowoltaicznej objętej wnioskiem spółki, której moc określono do 7 MW włącznie).
Podkreślenia również wymaga, że jak stanowi art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca wyłączył wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Z przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500kW i ponad 500kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500kW. Z kolei zgodnie art. 15 ust. 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Rozmieszczenie ww. urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się jedynie na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 8 września 2021 r., II SA/Ke 444/21, czy też wyrok WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21 - dostępne w CBOSA)
Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 794/16, że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły, co oznacza, że przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Wyjątek odstępujący od zasady dobrego sąsiedztwa zawarty w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinien zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. linie kolejowe i obiekty liniowe, a także obiekty infrastruktury technicznej, które pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej (np. przez dostarczanie wody, prądu, gazu itp.) Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W wyroku tym podkreślono, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. W świetle powyższego nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA: z 12 stycznia 20018 r., II OSK 794/16 oraz z dnia 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17).
Powyższe stanowisko potwierdza również prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2021r. sygn. akt II SA/Bd 994/20, w którym również wskazano, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116–117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, baza LEX, art. 10). Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. (por. wyroki NSA w sprawach: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16).
10. W konsekwencji powyższego zasadnie Kolegium wskazało, że organ I instancji niezasadnie wykluczył planowaną inwestycję jako urządzenie infrastruktury technicznej, a także instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., co z kolei doprowadziło do konstatacji, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Planowaną inwestycję należy zakwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu powołanej ustawy. Inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW winny być realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co nie wyklucza jednak możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.
11. Końcowo odnosząc się do kwestii możliwości ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej objętej wnioskiem skarżącej wskazać należy, że w orzecznictwie brak jest jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej. Zgodnie z pierwszym z prezentowanych poglądów interpretacja obowiązujących przepisów, w szczególności użytych przez ustawodawcę pojęć "teren" i "działka ewidencyjna" prowadzi do stwierdzenia, iż podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych, dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy. Przy czym wymaga to odpowiedniego uzasadnienia organu (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21). Drugi z poglądów przyjmuje zaś, że usprawiedliwiona jest również taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19).
Zdaniem składu orzekającego zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Zatem określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. W konsekwencji ustalenie warunków zabudowy, co do zasady nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy, a taka sytuacja jednak nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazał, że organ I instancji powinien zgodnie z wymogiem 79a K.p.a. poinformować stronę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając tym samym stosowną korektę wniosku.
12. Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Kolegium nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, których braki nie pozwalają na rozstrzygnięcie istoty sprawy.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.