II SA/Bd 440/23

II SA/Bd 440/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 82 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2022 r. poz. 2000), art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2023 r. znak [...], odmawiającą uznania niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej, tj. dz. nr [...] obręb M. KM [...] przy ulicy M. we W., celem wykonania docieplenia i pomalowania zachodniej ściany budynku na działce nr [...] obręb M. KM [...].
E. M. (dalej jako: "skarżąca"), reprezentowana przez męża- J. M., wystąpiła w dniu [...] października 2022 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości tj. dz. nr [...] obręb M. KM [...] przy ul. M. we W., celem wykonania docieplenia i pomalowania zachodniej ściany budynku na działce nr [...] obręb M.
Prezydent Miasta W. w dniu [...] grudnia 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania.
E. i D. K.- właściciele sąsiedniej działki nr [...], w piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r. złożyli zastrzeżenia i uwagi dotyczące wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren ich nieruchomości. Wystąpili o wyjaśnienie, na jakiej podstawie będą propwadzone prace, czy na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., czy będą to nowe roboty z nim nie zwiazane. Wnieśli o podanie informacji odnośnie grubości styropianu. Podali, że wykonanie robót budzi podejrzenie, że sąsiad chce zamontować dopcieplenie na ich działce. Nie wyrazili zgody, aby były prowadzone jakiekolwiek prace z ich działki, a także wskazali, że projekt budowalny zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2020 r. zawiera informacje niezgodne ze stanem faktycznym.
Organ w piśmie z [...] stycznia 2023 r. wystąpił do wnioskodawcy o zajęcie stanowiska odnośnie uwag zawartych w piśmie sąsiadów z dnia [...] grudnia 2022 r. Następnie pełnomocnik skarżącej w piśmie z [...] stycznia 2023 r., odniósł się do uwag włąscicieli działki nr [...]. Przesłał kopie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2020 r. nr [...], decyzji o przeniesieniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] oraz trzy strony kopii projktu budowlanego. Pełnomocnik skarżącej odnośnie zakresu prac wyjaśnił, że inwestycja nie oddziałuje negatywnie na obiekty sąsiednie. Wskazał, że na stronie 9 projektu jest informacja, że izolacja termiczna zostanie zmieniona – zgodnie z projektem, który został już zalegalizowany. Pełnomocnik skarżącej poinformował, że w piśmie z [...] grudnia 2022 r. sąsiedzi nie wnieśli żadnych konkretnych i uzasadnionych uwag. W końcowej części wyjaśnień pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, ponieważ od października 2022 r. nie wydał decyzji. Ostatecznie pełnomocnik wniósł o wydanie decyzji zgodnie z art. 47 ust. 2 P.b i stwierdził, że dalsze prowadzenie postępowania należy uznać za niezasadne.
W piśmie z [...] stycznia 2023 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania na podstawie art. 10 kpa.
Pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. właściciele działki nr [...] podtrzymali swój sprzeciw. Podnieśli, że wnioskodawczyni nie odpowiedziała na zastrzeżenia określone we wniosku. Prace nie mają nic wspólnego z niezbędnym wejściem na teren sąsiedniej działki. Podali, że cała ściana budynku sąsiada znajduje się w granicy działki, jest wykonana, otynkowana i od parteru, aż po piętro nieocieplona. W ocenie ww. stron sporna ściana może zostać ocieplona od wewnątrz budynku.
W ocenie ww. stron, docieplenie ściany budynku znajdującej się w granicy działek nr [...] i [...] spowoduje zajęcie części powierzchni należącej do nich działki nr [...].
Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. odmówił uznania niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej, tj. dz. nr [...] obręb M. KM [...] przy ulicy M. we W., celem wykonania docieplenia i pomalowania zachodniej ściany budynku na działce nr [...] obręb M. KM [...].
Skarżąca, działając przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym zarzuciła naruszenie:
1. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie obowiązkowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa,
2. dopuszczenie się rażącej przewlekłości postępowania,
3. art. 104 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez wydanie decyzji niezgodnie z regulacją ww. przepisu,
4. art. 20 kpa poprzez naruszenie właściwości rzeczowej organu.
Skarżąca wniosła o zmianę decyzji i stwierdzenie przewlekłości działania organu.
Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach uzasadnienia stanowiska organ opisał stan faktyczny sprawy po czym wskazał, że skarżąca zarzuciła organowi I instancji dopuszczenie się rażącej przewlekłości postępowania. W swoim odwołaniu wskazała, że zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy prawo budowlane "postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji w terminie 14 dni, a w niniejszej sprawie trwało to ponad dni 100".
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 47 ustawy prawo budowlane, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno- budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2).
Organ odwoławczy podał, że w myśl zacytowanego przepisu termin 14 dniowy jest terminem instrukcyjnym, a to oznacza, że jego niedotrzymanie nie pociąga za sobą ujemnych skutków procesowych, tak jak ma to miejsce przy terminach zawitych. Ich rolą jest, by organy przeprowadzały sprawnie i szybko postępowanie, a organy są zobowiązane uwzględnić to w miarę możliwości. Niedopełnienie tego, nie skutkuje nieważnością czynności i nie pociąga za sobą konsekwencji dla toku postępowania. Gdy czynność zostanie wykonana z uchybieniem terminu instrukcyjnego, organ kontroli nie ma podstaw do uwzględnienia żądania jej uchylenia.
Z uwagi na powyższe, Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie Prezydent nie dopuścił się rażącej przewlekłości postępowania, gdyż sprawa wymagała uzupełnień oraz wyjaśnień, które organ I instancji był zobowiązany przeprowadzić.
W ocenie organu odwoławczego, Prezydent prawidłowo wydał decyzję, w której przyjął, że wniosek o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. dz. nr [...] obręb M. KM [...] przy ul. M. we W. jest w istocie wnioskiem o wyrażenie przez organ zgody na zajęcie części powierzchni działki nr ew. [...] przez warstwę ocieplenia, które ma izolować termicznie budynek znajdujący się na działce nr ew. [...].
Wojewoda [...] stwierdził, że z akt sprawy wynika, że decyzja nr [...] wydana przez Prezydenta Miasta W. w dniu [...] lutego 2020 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, obejmującą przebudowę istniejącego piętrowego budynku mieszkalnego wraz z przebudową wewnętrzną instalacji gazowej, na terenie działek nr [...] i [...] obręb M. KM [...] przy ulicy M. we W. obejmuje swym zakresem wyłącznie ww. działki. Pozwolenie na budowę nie zostało udzielone na roboty, które spowodowałyby zajęcie sąsiedniej działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, stanowisko organu I instancji jest właściwe, gdyż materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, że ściany obu budynków bezpośrednio do siebie przylegają, a w projekcie budowalnym, na który powołuje się skarżąca, nie jest uwzględniona ściana zachodnia budynku, granicząca z nieruchomością sąsiadów.
Za prawidłowe uznał organ odwoławczy ustalenie organu architektoniczno-budowlanego, który w uzasadnieniu swojej decyzji zwrócił uwagę, że zapisy na stronie 9 projektu budowalnego -"istniejąca izolacja termiczna docieplenie i wykończenie ścian zewnętrznych, zostanie zmieniona zgodnie z projektem budowalnym na odpowiednie docieplenie i obudowę płyt alukobondu" - na które powołuje się pełnomocnik skarżącej, nie dotyczą elewacji zachodniej budynku, gdyż wynika to z dalszej części projektu budowalnego. Nie zawiera on rysunku elewacji tej części budynku, a na rysunku przekroju elementy płytowe z alukobondu nie zostały zaprojektowane na ścianie granicznej.
Z uwagi na powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta W. trafnie wywodzi, że jeżeli ściana zachodnia budynku skrażącej nie ma żadnego uskoku (a taki nie został ukazany na rysunkach wchodzących w skład projektu), to tym samym jej docieplenie znajdujące się już poza obszarem przylegania do siebie ścian budynków znajdować się musi na terenie działki sąsiadów.
Organ II istancji wskazał, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenie nieruchomości dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, które zakończone zostaje wydaniem decyzji lub postanowienia o umorzeniu w przypadku zawarcia ugody. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3). Organ przytoczył treść art. 34 ww. ustawy.
Zdaniem Wojewody [...], zarzut naruszenia właściwości rzeczowej przez organ I instancji, podniesiony w odwołaniu przez pełnomocnika skarżącej jest bezpodstawny z uwagi na powyzsze przepisy. Organ architektoniczno-budowlany nie badał przebiegu granicy, jak wskazuje odwołujący, nie rozstrzygał sporu w kwestii granic, ani nie dokonał rozgraniczenia nieruchomości. Wojewoda wskazał, że takich ustaleń dokonuje się w osobnym postępowaniu. Prezydent Miasta W. jedynie rozpatrzył wniosek z dnia [...] października 2022 r. i oparł się na obowiązującej dokumentacji, do czego był zobowiązany, bez konieczności badania przebiegu granicy działek. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie ustalał rzeczywistych granic działek nr [...] i [...], tylko opierał się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Nie powoływał biegłego z zakresu geodezji w celu wykonania pomiarów, a jedynie wskazał, że projekt zagospodarowania terenu, a także dane zawarte na Geoportalu Miasta W. przedstawiają, że zachodnia ściana budynku znajduje się w bezpośredniej granicy działek. Prezydent Miasta W. będąc w posiadaniu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, musiał wziąć pod uwagę stan faktyczny, jaki istnieje w przedmiotowej sprawie.
Dalej wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zadane w odwołaniu pytanie dlaczego również uniemożliwione zostało pomalowanie ściany i stwierdzenie, że organ I instancji wydaną decyzją "pozbawił stronę możliwości przeprowadzenia jakichkolwiek prac nawet naprawy ubytków tynku i malowania" nie mogły w żaden sposób podważać zasadności zaskarżonej decyzji. Organ I instancji rozpatruje wniosek o uznanie niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej w zakresie jaki wskazał Inwestor. Nie wychodzi poza ramy wniosku, poprzez przypuszczenie, że wnioskodawca mógłby ewentualnie wykonać jakiekolwiek inne prace. Organ architektoniczno-budowlany rozpatruje wniosek jako całość, bez podziału na poszczególne roboty budowlane.
W ocenie organu odwoławczego, okoliczności przedmiotowej sprawy nie budzą wątpliwości. Organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji uznającej niezbędność wejścia na teren działki sąsiedniej, gdyż w takim przypadku uprawniałaby ona skarżacą do zajęcia części powierzchni działki nr [...], której nie jest właścicielem, poprzez wykonanie warstwy docieplenia.
E. M., działając w sprawie przez pełnomocnika w osobie męża wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody [...] z [...].03.2023 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...].02.2023 r. nr; [...], w przedmiocie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej, celem wykonania docieplenia i pomalowania ściany przygranicznej.
Przedmiotowej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie obowiązkowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa;
2. sankcjonowanie rażącej przewlekłości postępowania organu I instancji;
3. art. 104 w zw. z art. 47 ust. 2 p.b. poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji niezgodnie z regulacją ww. przepisu;
4. art. 20 w zw. z art. 1 pkt 1 kpa poprzez naruszenie właściwości rzeczowej, organu administracyjnego, polegającej na orzekaniu na płaszczyźnie prawa cywilnego.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o:
1. uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 1 kpa;
2. stwierdzenie przewlekłości działania organu I i II instancji;
3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania;
4. rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 ppsa).
W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła stan faktyczny sprawy. Wskazała, że w lutym 2021 r. - na podstawie złożonego projektu budowlanego, strona uzyskała prawomocną decyzję (pozwolenie nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r.) na przebudowę budynku mieszkalnego połażonego przy ul. M. dz. nr [...] (ob M. KM [...]). W pkt 3 części opisowej załączonego projektu budowalnego zaznaczono, że: "Ściany budynku, jak również attyka osłaniająca dach budynku będą obudowane elementami z alukobondu w kolorach jak w dokumentacji".
Informacja o pracach elewacyjnych całego budynku wynikała także z pkt 3.5 str. 12 części opisowej załączonego projektu budowalnego, gdzie wyraźnie zaznaczono, iż roboty wykończeniowe obejmować będą całą elewację zewnętrzną budynku:
"3.5 Roboty wykończeniowe zewnętrzne. Tynki i okładziny. Elewacja zewnętrzna budynku (zarówno ściany jak i attyka osłaniająca dach) będzie wykonana w postaci płyt elewacyjnych z alukobondu w dwóch kolorach jak w pkt. 3.6.
Cokół budynku, oraz schody zewnętrzne obłożone płytkami klinkierowymi, dach płaski, kryty papą wierzchniego krycia - bez zmian".
Z uwagi na fakt, że ściana zachodnia przedmiotowej nieruchomości bezpośrednio styka się z sąsiednim budynkiem przy ul. M. (dz. nr [...] obręb M. KM [...]) - stanowiącej własność D. i E. K. to na str. 6 w pkt 1.4 części opisowej projektu zaznaczono, że obszar oddziaływania robót obejmować będzie także sąsiednią działkę nr [...]:" obszar oddziaływania obiektu obejmujący działki nr [...], [...] i [...] wyznaczono na podstawie zapisu § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 lipca 2015 r. w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2015 r. poz. 1422).
W ocenie skarżącej, organ budowlany wszczął postępowanie administracyjne, które trwało ponad 100 dni zamiast ustawowych 14. W trakcie postępowania organ nie skupiał się na formalnych przesłankach rozstrzygnięcia w świetle art. 47 ust. 2 P.b., ale wyszedł daleko poza zakres sprawy.
Skarżaca uważa, że skoro sąsiedzi oświadczyli, że nie wyrażają zgody na wejście na ich teren, to z formalnego punktu widzenia sprawa stała się oczywista i organ powinien wydać decyzje zezwalającą na wejście. Organ tymczasem skupił się na badaniu projektu budowlanego (stanowiącego załącznik do prawomocnej decyzji pozwolenie na przebudowę nr [...] z dnia [...] lutego 2020r.). Dodatkowo organ podjął działania w celu ustalania granic przedmiotowych działek [...] i [...], opierając się na dokumentacji projektowej i danych dostępnych na Geoportalu. Wyłącznym celem tej analizy było wykazanie, że warstwa docieplenia naruszy przestrzenne granice sąsiadów.
Zdaniem strony skarżącej, przedmiotowa decyzja narusza przepisy prawa w sposób istotny, bowiem nie może być żadnych wątpliwości, że organ I instancji prowadził czynności procesowe nie mieszczące się w kompetencji organu administracji. Przede wszystkim kuriozalnym jest, że organ odwoławczy pominął fakt że Prezydent Miasta W. na str. 2 uzasadnienia decyzji z dnia [...].02.2023r. nr [...] aż trzykrotnie wskazuje sposób ustalania przez siebie granic działek [...] i [...], na podstawie czego uznał iż planowana robota naruszy i pomniejszy granice działki nr [...]. Zdaniem skarżcej, z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jednoznacznie wynika, że organ ten, na podstawie planu zagospodarowania terenu i na podstawie danych dostępnych na portalu Geoportal, ustalał granice działek. Także organ odwoławczy nie kierował się regulacją prawa wynikającą z art. 47 Pr. bud. ale podzielił motywy działania organu I instancji na płaszczyźnie prawa własności tj. prawa cywilnego (dowód: str. 6 uzasadnienia).
Zdaniem strony skarżącej, rozgraniczanie istniejących granic jest postępowaniem odrębnym i nie jest ujęte w granicach art. 47 P.b. Organ budowlany nie może sam badać i ustalać granic działek. W niniejszej sprawie - organy I i II instancji, skupiły się jedynie na "dbałości" o nienaruszalność granic sąsiednich, całkowicie pomijając zakres funkcjonalności przepisu art. 47 P.b.
Za niezasadne skarżca uznaje twierdzenia organów w kwestii prawidłowości lub wątpliwości co do analizowanej dokumentacji projektowej skoro wysokość przedmiotowego budynku mieszkalnego nie przekracza 10m. Wykonanie ocieplenia ściany nieprzekraczającej 12m jest nie tylko zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz również i z obowiązku dokonania zgłoszenia. W ocenie Skarżącej, bez znaczenia w sprawie jest okoliczność czy analizowana dokumentacja techniczna jest wykonana poprawnie czy też nie, bowiem inwestor w tym wypadku ma prawo do takich robót bez żadnego pozwolenia bądź zgłoszenia. Zdaniem skarżacej organ w przedmiotowej sprawie "wychodząc przed szereg" naruszył swoją właściwość rzeczową. Bowiem uzurpował sobie wykonanie czynności geodezyjnych oraz "stoi na straży" cywilno-prawnych skutków ewentualnego przekroczenia granic przez inwestora.
Reasumując: podstawę materialnoprawną wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania ocieplenia budynku mieszkalnego stanowił art. 47 ustawy Prawo budowlane. Stanowi on, iż w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, (ust. 2 który przewiduje tryb decyzyjny). Inwestycja taka nie jest realizowana na działce sąsiedniej a jedynie do jej wykonania niezbędne jest chwilowe korzystanie z tej działki (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1577/00). Podstawowymi przesłankami wydania decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy jest:
a) stwierdzenie, że do wykonania robót niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości (tzw. przesłanka niezbędności),
b) oraz brak zgody jej właściciela w tym przedmiocie (por. Prawo budowlane - Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 493-496).
W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o zgodę na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości niedopuszczalne jest podważanie projektu budowlanego, dokonanego zgłoszenia oraz rozważanie, czy efekt końcowy wykonanych robót budowlanych ograniczy zasięg prawa własności nieruchomości sąsiedniej (wyrok WSA w Białymstoku z 21 października 2001 r., II SA/Bk 506/10). Po wtóre na mocy decyzji z art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane organ może tylko zezwolić na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z nieruchomości. Na podstawie tej decyzji inwestor uzyskuje ograniczone w czasie prawo przebywania na sąsiedniej nieruchomości i wykonywania tam robót budowlanych związanych z inwestycją na nieruchomości, do której posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyroku z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 471/21 WSA w Warszawie wyjaśnił, że nie powinno budzić wątpliwości, że część budynku przekraczająca granicę działki, na której się on znajduje, pozostaje nadal własnością właściciela nieruchomości wyjściowej. Postępowanie w przedmiocie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezależne od innych toczących się postępowań administracyjnych między stronami, w tym od postępowania rozgraniczeniowego, (wyrok WSA w Białymstoku z 05.05.2011r. II SA/Bk 96/11).
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzglednienie.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 25 lipca 2023 r. skierował sprawę do wyznaczenia terminu rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 47 P.b., jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2).
W świetle przywołanej treści ww. przepisów stwierdzić należy, że organ administracji architektoniczno-budowlanej rozważając zasadność wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia bądź stwierdzającej niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, zobowiązany jest do zbadania - po pierwsze: czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne; i po drugie: czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych.
W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie skarżąca wnosiła o udzielenie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, celem wykonania robót budowlanych, polegających na dociepleniu i pomalowaniu zachodniej zewnętrznej ściany budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że przedmiotem wniosku i postępowania było w istocie wykonanie docieplenia i pomalowania zachodniej ściany budynku.
Sąd w pierwszej kolejnosci ocenił, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela i czy starania te okazały się bezskuteczne.
Z akt sprawy wynika, że inwestor skierował do K. D. informację przekazaną przez telefon o tresci: "Witam od pana pracawników się dowiedziałem że zacieka panu ściana granicząca nasze budynki chcę przekazać że noszę się z zamiarem ocieplenia tej ściany styropianem co zabezpieczy również przed zaciekaniem. Prace chcę rozpcząć w połowie października jeżeli pan wyrazi zgodę na wejście na wasz teren dlatego proszę o kontakt w celu omówienia J. M.". Dalej wnioskodawca załączył kopię nadania pisma do D. K. i dokumentację fotograficzą.
W ocenie Sądu, z powyższych materiałów nie wynika, aby J. M. występował w sprawie jako pełnomocnik skarżącej. Przekazane zapytanie za pomocą sms nie spełnia wymagań pisma procesowego. Z kopii wiadomości nie wynika, na czym miałyby polegać prace budowlane. O bezskutecznosci uzyskania zgody sąsiadów świadczy dopiero korespondencja zebrana w toku postępowania: pismo sąsiadów z [...] grudnia 2022 r. i odpowiedź udzielona organowi na to pismo przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r.
Oceniając dalej materiał dowodowy należało z uwagi na przepis art. 47 P.b. ocenić, czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Aby to ustalić, niezbędne jest poznanie zakresu prac, które mają być wykonane w trakcie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.
Analiza akt sprawy oraz korespondencja pełnomocnika skarżącej z organem nie odpowiada precyzyjnie, na czym te prace miałyby polegać. Wiadome jest, że dotyczą one wykonania docieplenia i malowania zachodniej ściany budynku położonego na działce nr [...], tj. w granicy z działką nr [...]. W pismach procesowych strona skarżąca zmienia treść żądania, wskazując na malowanie i naprawę niektórych elementów. Wypowiada się na temat zbędności pozwolenia na budowę z uwagi na wysokość ściany objetej wnioskiem, która wynosi 10m.
W ocenie Sądu, przy niejasnym stanowisku strony skarżącej organowi trudno było ocenić przesłankę niezbędności wejścia. Na etapie postępowania wyjaśniającego pełnomocnik skarżącej odpowiedział na pismo organu z [...] stycznia 2023 r. i odniósł się do uwag sąsiadów w piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r. Stanowisko pełnomocnika skarżącej w piśmie z [...] stycznia 2023 r. ograniczyło się do przesłania kopii decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2020r. nr [...], decyzji o przeniesieniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2020r. nr [...] oraz trzech stron kopii projektu budowlanego. Pełnomocnik skarżącej odnośnie zakresu prac wyjaśnił, że inwestycja nie oddziałuje negatywnie na obiekty sąsiednie. Wskazał, że na stronie 9 projektu jest informacja, że izolacja termiczna zostanie zmieniona – zgodnie z projektem, który został już zalegalizowany. Pełnomocnik skarżącej poinformował, że w piśmie z [...] grudnia 2022 r. sąsiedzi nie wnieśli żadnych konkretnych i uzasadnionych uwag. W końcowej części wyjaśnień pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, ponieważ od października 2022 r. nie wydał decyzji. Ostatecznie pełnomocnik wniósł o wydanie decyzji zgodnie z art. 47 ust. 2 P.b i stwierdził, że dalsze prowadzenie postępowania należy uznać za niezasadne.
W ocenie Sądu, stanowisko pełnomocnika skarżącej zakończyło dalsze zbieranie materiału dowodowego w zakresie niezbędności wejścia na teren działki nr [...].
Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ ocenił podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 47 P.b.
Bezsporne jest, że ściana bezpośrednio przylega do budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr [...]. Wejście zatem na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania planowanych robót budowlanych. Dostęp do ściany objętej wnioskiem w czasie wykonywania zamierzonych prac możliwy jest wyłącznie z nieruchomości sąsiedniej. Budynki na obydwu działkach przylegają do siebie w granicy. W efekcie czego teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na prawidłowe przeprowadzenie prac.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Chodzi więc wyłącznie o sytuację, gdy nie ma innej możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych jak tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej nieruchomości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lipca 2017r. sygn. akt II SA/Wr 46/17, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, inwestor podjął nieudolne starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, czyniąc to nie pismem procesowym, ale wiadomością sms. Dowody skierowania do sąsiadów zapytania o zgodę znajdują się w aktach administracyjnych. O braku zgody sąsiadów świadczy dopiero złożony przez nich sprzeciw zawarty w piśmie z [...] grudnia 2022 r. Odbyło się to dopiero w toku postępowania prowadzonego przez organ. Stanowisko pełnomocnika skarżącej zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. nie wyjaśnia sąsiadom i organom, na czym będą polegały dokładnie prace.
Należy również wyjaśnić, że powołany przepis art. 47 ust. 2 P.b. mówi ogólnie o wykonywaniu robót budowlanych. Nie podaje przy tym, czy mają to być tylko roboty budowlane wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenia. Z treści przywołanych przepisów nie wynika wprost, że wydanie zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 p.b. musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót budowlanych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1921/20, CBOSA).
Podkreślić w przedmiotowej sprawie należy, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości podaje jako zakres prac nałożenie na ścianę warstwy styropianu (druga strona wniosku) i pomalowanie jej. W treści wniosku skarżąca nie powołała się, że zakres prac dotyczących ocieplenia budynku będzie realizowany na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przez Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2020r. nr [...]. Dopiero na wezwanie organu zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r., dotyczące zajęcia stanowiska odnośnie pisma sąsiadów z [...] grudnia 2022r. pełnomocnik skarżącej podał, że zakres prac należy wiązać z projektem budowlanym. W piśmie podano, że: "Na stronie 9 projektu jest informacja, że izolacja termiczna zostanie zmieniona – zgodnie z projektem (...)".
W projekcie budowlanym na stronie 9 opisu technicznego, pkt 3 autor opracowania wskazał, że: "Ściany budynku, jak również attyka osłaniająca dach budynku będą obudowane elementami z alukobondu w kolorach jak w dokumentacji. W punkcie 3.3 projektu zostały zawarte przez projektanta dane konstrukcyjno-materiałowe. Na str. 11 podane zostały dane izolacji termicznych. Ściany zewnętrzne – styropian EPS 70 grubości 15cm. Natomiast w punkcie 3.5 podane zostały roboty wykończeniowe zewnętrzne. Pod pojęciem "Tynki i okładziny" projektant podał, że elewacja zewnętrzna budynku (zarówno ściany, jak i attyka osłaniająca dach) będzie wykonana z płyt elewacyjnych z alukobondu w dwóch kolorach jak w pkt 3.6."
Należy w tym miejscu wskazać, że organ jest związany żądaniem zawartym we wniosku strony. Zgodnie z treścią podania, skarżąca wskazała, że decyzja o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości ma zostać udzielona w celu wykonania ocieplenia i pomalowania ściany zachodniej budynku. Wobec powyższego zadaniem organu było ustalenie zakresu robót budowlanych polegających na ociepleniu i pomalowaniu ściany objętej wnioskiem.
To skarżąca wskazała na zakres robót, który co do parametrów technicznych miał polegać na realizacji ocieplenia zachodniej ściany według projektu budowlanego.
Zgodnie z opinią techniczną dotyczącą stanu technicznego budynku mieszkalnego, położonego we W. przy ul. M. (działka nr [...], [...]), str. 17 pkt 1.2.3. lit. e) "stan techniczny ścian zewnętrznych: Ściany zewnętrzne części mieszkalnej budynku, grubości 38 cm, murowane z pustaków z betonu komórkowego na zaprawie cementowo-wapiennej. Od środka tynkowane, od zewnątrz ocieplone styropianem grubości 10 cm i pokryte tynkiem strukturalnym.
Odnośnie projektu budowlanego należy dodać, że jego autor co prawda wskazał, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki nr [...], [...] i [...], to jednak nigdzie w opracowaniu nie podał precyzyjnego opisu zachodniej ściany istniejącego budynku. Ani organ, ani obecnie Sąd na podstawie projektu budowlanego nie dopatrzył się szczegółowego opisu elewacji tej sciany w zakresie robót budowlanych i parametrów materiałów budowlanych.
W tej sytuacji, przy ocenie sprawy możliwe było wyłącznie bazowanie na ogólnym opisie w projekcie wykonania elewacji ścian zewnętrznych.
Sąd zwraca uwagę, że w projekcie nr rysunku 5, nazwa rys. Przekrój A-A, projektant dokonał kolorem czerwonym korekty projektu, który opisał, "Elementy attyki nie mogą wykraczać poza granice działki". Ściana zewnętrzna w tym projekcie ma opis "styropian FS20", bez podania jego grubości. Natomiast przeciwległa druga zewnętrzna ściana na tym projekcie została opisana jako elementy płytowe z alukobetonu, 10,0 styropian FS20, 3,50 ściana zewnetrzna z pustaków. Z kolei na kolejnym rysunku nr 6, nazwa rys. Elewacje, również projektant dokonał korekty, przekreślając wystającą poza granicę działki attykę. Na żadnym z tych rysunków (5 i 6) nie został naniesiony istniejący budynek na działce sąsiedniej nr [...].
Wobec powyższego, w projekcie, w jego opisie technicznym, projektant nie podał parametrów ocieplenia ściany zachodniej. Oddziaływanie inwestycji objętej ww. projektem na działkę nr [...] nie oznacza, że inwestor może na stałe zająć część tej działki ociepleniem budynku bezpośrednio przyległego w granicy do niej styropianem. Zdaniem Sądu, skarżąca w sposób nieuprawniony z projektu budowlanego wywodzi skutki w postaci zezwolenia na ocieplenie styropianem ściany zachodniej z naruszeniem granicy sąsiedniej działki.
Oddziaływanie na działkę nr [...] inwestycji objętej pozwoleniem na budowę rozumiane jest poprzez art. 3 pkt 20 P.b., tj. obszar oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Analiza akt przedmiotowej sprawy, w szczególności projektu budowlanego, potwierdza stanowisko organu, że ocieplenie budynku spowoduje zajęcie na stałe sąsiedniej działki nr [...]. Natomiast wnioskodawca w przedmiotowej sprawie nie określił zakresu prac oprócz ogólnego wskazania "ocieplenia" i "malowania". Okoliczność ta skutkuje niespełnieniem przesłanki z art. 47 ust. 1 P.b.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 przewiduje generalną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 29-31 ustawy. Artykuł 29 Pr.bud. wymienia katalog rodzajów budowy i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, zaś art. 30 Pr.bud. wskazuje na katalog rodzajów budowy bądź robót budowlanych wymagających zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analiza omawianej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że istnieje grupa robót budowlanych podlegających normom Prawa budowlanego, lecz nie objętych ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a pomimo to roboty te charakteryzuje przymiot legalności. Do takich robót budowlanych należy zaliczyć zamierzone przez skarżącą w niniejszej sprawie prace, polegające na dociepleniu budynku.
Na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c Pb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie polegającej na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m. Oznacza to, że docieplenia budynków niższych nie wymagają zgłoszenia, co nie może w ocenie Sądu oznaczać, że prace te nie są traktowane jako roboty budowlane w rozumieniu cyt. ustawy. Takie traktowanie - jako roboty budowlane - wynika wprost z przywołanej regulacji ustawowej, odnoszącej się także do tych robót, a jedynie w sposób negatywny, to jest poprzez wyeliminowanie ich z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Tożsame stanowisko w zakresie wykładni art. 47 Pr.bud. wyrażono np. w wyroku WSA w Gdańsku z 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 77/18; w wyroku WSA w Gliwicach z 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/GI 50/16 oraz wyroku WSA w Warszawie z 9 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 469/21; wszystkie dostępne na: CBOSA.
Powyższe umożliwia zatem zastosowanie regulacji art. 47 P.b. także do robót budowlanych, będących przedmiotem niniejszego postępowania, o ile spełnione są dalsze przesłanki. Skoro realizacja przepisu art. 47 ust. P.b. dotyczy każdych robót budowlanych to Wojewoda nie mógł w tym przypadku uczynić wyjątku, ponieważ nie ma żadnego znaczenia czy owe roboty wymagały pozwolenia, zgłoszenia czy też były zwolnione z tego obowiązku.
W sytuacji, gdy Wojewoda dostrzegł brak, tak jak organ I instancji, że zakres robót spowoduje zajęcie nieruchomości sąsiedniej, miał podstawy do odmówienia skarżącej niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Tym samym nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 47 ust. 2 P.b.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia.
Organy nie naruszyły przepisów postępowania. Organy administracji publicznej działały na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Organy nie orzekały tak, jak twierdzi skarżąca, w sprawie cywilnej. W związku z tym nie naruszyły swojej właściwości rzeczowej.
Sąd rozpoznając sprawę w przedmiocie skargi na decyzję administracyjną nie ocenia bezczynności i przewlekłości postępowania. Tak samo poza granice sprawy wykracza ocena prac wykonanych przy scianie skarżących przez właścicieli działki [...] .
Z tych względów, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.