II SA/Bd 433/22

II SA/Bd 433/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Leszek Tyliński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1876
art. 54 ust. 1 i 2
Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Burmistrz B. Kujawskiego (z upoważnienia którego działał Kierownik B. Ośrodka Pomocy Społecznej) decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr BOPS – 8226 – 14/2021 skierował, z postanowienia Sądu Rejonowego we [...], B. S. (tj. Skarżącego) do Domu Pomocy Społecznej dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie w W. , poza kolejnością.
W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2022 r.nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.s.") osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę taką kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 2 u.p.s.). W przypadku kierowania osoby do domu pomocy społecznej bez zgody tej osoby to sąd opiekuńczy bada konieczność umieszczenia osoby kierowanej w danej jednostce. Prawomocne orzeczenie sądu opiekuńczego faktycznie zastępuje zgodę osoby kierowanej i ma charakter prejudycjalny dla postępowania administracyjnego.
Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie na wniosek Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Ś. – Sąd Rejonowy we [...] postanowieniem z [...] maja 2021 r. sygn. III RNs 516/20 umieścił Skarżącego w Domu Pomocy Społecznej. Organy administracji są związane tym postanowieniem i nie mogą go kwestionować.
Kolegium podniosło, że wydanie postanowienia przez Sąd Rejonowy nie jest jednoznaczne z umieszczeniem w placówce, bowiem to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek jego wykonania poprzez wydanie decyzji o skierowaniu danej osoby do właściwego (odpowiedniego typu) domu opieki społecznej.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę wymagająca opieki kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. W przedmiotowej sprawie u Skarżącego stwierdzono upośledzenie umysłowe umiarkowane. Według zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia, wydanego przez lekarza psychiatrę Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Ś. (z [...] lutego 2020 r.) Skarżący wymaga całodobowej opieki w domu pomocy społecznej. Lekarz psychiatra wskazał, że badany kwalifikuje się, ze względu na występujące schorzenia, do umieszczenia w domu pomocy społecznej dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie (zaświadczenie z [...] lutego 2020 r. k. 31). Dom Pomocy Społecznej w W. jest tego rodzaju domem opieki społecznej. Ponadto znajduje się w powiecie włocławskim. Ten dom opieki społecznej spełnia zatem wymagania wynikające z art. 56 ust. 3 u.p.s.
Odnosząc się do odwołania Kolegium wskazało, że ze względu na związanie postanowieniem Sądu Rejonowego nie może oceniać argumentów wskazujących, że Skarżący jest w stanie samodzielnie funkcjonować, bez konieczności umieszczania go w domu opieki społecznej. Kolegium nie może także kwestionować postanowienia Sądu Rejonowego.
Odnośnie naruszenia przepisów postępowania (brak informowania pełnomocnika i strony) Kolegium wskazało, że zgłoszenie pełnomocnika do sprawy nastąpiło pismem, które wpłynęło do B. Ośrodka Pomocy Społecznej dopiero [...] grudnia 2021 r., a więc pod wydaniu zaskarżonej decyzji [...] grudnia 2021 r. Decyzja została doręczona Skarżącemu [...] grudnia 2021 r. (razem z decyzją ustalającą opłatę za pobyt w DPS). W następstwie wydania decyzji pełnomocnik Skarżącego wniósł odwołanie. Ewentualne uchybienia wymagań art. 10 § 1 k.p.a. były zatem niekwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania, które nie miały wpływu na wynik sprawy.
Kolegium stwierdziło także, że akta sprawy nie potwierdzają zarzutu próby podstępnego, przymusowego zabrania Skarżącego do domu opieki społecznej. W aktach znajduje się wiadomość e-mail z [...] grudnia 2021 r. skierowana przez pracownika BOPS do Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej we [...] w sprawie wysłania do Skarżącego karetki wymazowej w celu wykonania testu na obecność wirusa Covid-19. Test miał być wykonany w związku z planowanym umieszczeniem Skarżącego w DPS w W., gdzie taki test jest wymagany.
Kolegium uznało za niezasadny zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. podnosząc, że przepis ten ma zastosowanie do spraw, w których pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Takich wątpliwości w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono.
Kolegium uznało także za zasadne nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności podnosząc, że było to uzasadnione w związku ze stanem zdrowia Skarżącego oraz możliwością umieszczenia go w domu pomocy społecznej poza kolejnością.
W skardze do sądu administracyjnego B. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez nie dość wnikliwe rozpatrzenie naruszeń zasad postępowania jakich dopuścił się organ I instancji.
Naruszeniami organu I instancji według Skarżącego są:
1) rażące naruszenie art 9 k.p.a. - nieinformowanie strony i jej pełnomocnika o planowanych czynnościach procesowych oraz nieinformowanie ich o dokonanych w toku postępowania ustaleniach faktycznych i prawnych,
2) skutkiem okoliczności opisanych w pkt 1 zarzutów rażące naruszenie art 10 k.p.a., zupełne pozbawienie strony i jej pełnomocnika możliwości udziału w postępowaniu,
3) niedoręczenie pełnomocnikowi odpisu decyzji, pomimo że decyzja zawiera rygor natychmiastowej wykonalności, o której to decyzji pełnomocnik dowiedział się przypadkiem [...] grudnia 2021 r, co skutkowało jej doręczeniem po stanowczym zadaniu tegoż pełnomocnika dopiero [...] grudnia 2021 r.,
4) złamanie wszelkich zasad k.p.a. poprzez próby zastosowania podstępu wobec Skarżącego - wprowadzenie go w błąd co do celu przyjazdu karetki pogotowia - rzekomo pobranie próbek na obecność covid, realnie celem przymusowego zabrania go do domu opieki społecznej [...] grudnia 2021 tj w dacie zanim strona i jej pełnomocnik otrzymali przedmiotowa decyzję,
5) rażące naruszenie art 7a k.p.a. poprzez niestosowanie zasady, ze w przypadku postępowań dotyczących praw strony wszelkie wątpliwości tłumaczy się na jej korzyść,
6) rażące naruszenie art 108 k.p.a. na skutek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku jakichkolwiek przesłanek prawnych i faktycznych zastosowania tego rygoru zawartych w ww. przepisie k.p.a.
W uzasadnieniu podniesiono, że strona i jej pełnomocnik nie byli informowani o czynnościach w sprawie, pomimo że pełnomocnik zgłosił udział w sprawie pismem z [...] września 2021 r. Zarzucono, że organ podejmował czynności "z zaskoczenia", a sprowadzały się one do wymuszania na Skarżącym różnych oświadczeń i żądania wydania dokumentów, czy też pokazania leków, co przeradzało rzekomą wizję lokalną w przeszukanie i przesłuchanie (naruszenie art. 9 i 10 k.p.a.). Bezprawne działanie poprzez żądania okazania leków i ich fotografowanie miało zdaniem strony skarżącej wykazać, że Skarżący nie bierze leków, a zatem musi być osadzony w domu opieki. Tymczasem tylko lekarz prowadzący leczenie ambulatoryjne Skarżącego może to stwierdzić (naruszenie art. 7 i 7a k.p.a.).
Za rażące naruszenia Skarżący uznał także podjęcie wykonania decyzji przed jej doręczeniem. W skardze opisano także rozmowę telefoniczną pełnomocnika Skarżącego i jego pełnomocnika z pracownikami organu [...] grudnia 2021 r., w trakcie której pełnomocnik dowiedział się o wydaniu decyzji, rzekomo prawomocnej. Jako dowód na tę okoliczność w skardze wskazano przesłuchanie pełnomocnika.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu administracji, ale jedynie takie które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć (w przypadku naruszeń przepisów postępowania) wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju naruszeń prawa.
Przede wszystkim zasadnie organ wskazał na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o szczególnej, odmiennej procedurze kierowania do domów pomocy społecznych osób chorych psychicznie lub upośledzonych umysłowo tj. osób o których mowa w art. 38 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 685 z późn. zm.). W przypadku tych osób nie wystarcza bowiem ustalenie przesłanek z art. 54 ust. 1 u.p.s. Konieczne jest spełnienie dodatkowych warunków z art. 38 i 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, którymi są: stwierdzenie u tej osoby choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego, niezdolność do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, brak możliwości korzystania z opieki innych osób oraz konieczność zapewnienia stałej opieki i pielęgnacji z uwagi na to, że brak opieki zagraża jej życiu i zdrowiu. Ustalenie tych przesłanek spoczywa jednak nie na organie administracji, ale na sądzie opiekuńczym. Prawomocne orzeczenie sądu opiekuńczego faktycznie zastępuje zgodę osoby kierowanej i ma charakter prejudycjalny (warunkujący) dla postępowania administracyjnego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Łd 185/20 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 marca 2015 r. sygn. II SA/Bk 40/15, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie jest ono jednak jednoznaczne z umieszczeniem osoby w placówce, bowiem to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek jego wykonania poprzez wydanie decyzji o skierowaniu osoby do właściwego (odpowiedniego typu) domu (vide wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., I OSK 1077/12, publ. CBOSA). Wydając taką decyzję organ nie może kwestionować orzeczenia sądu opiekuńczego (por. wyrok WSA w Lublinie z 31 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Lu 842/18, publ. CBOSA). Słusznie zatem w przedmiotowej sprawie organ, dysponując postanowieniem Sądu Rejonowego z [...] maja 2021 r. o umieszczeniu Skarżącego w domu pomocy społecznej (prawomocnym z dniem [...] maja 2021 r. – k. 24 akt organu I instancji), ograniczył swoje postępowanie do zbadania czy typ domu pomocy społecznej jest odpowiedni dla Skarżącego oraz czy jest zlokalizowany najbliżej jego miejsca zamieszkania. W konsekwencji powyższego za niezasadne należy uznać zarzuty Skarżącego sprowadzające się do kwestionowania zasadności umieszczenia go w domu pomocy społecznej ze względu na stan jego zdrowia i możliwość samodzielnego funkcjonowania bez potrzeby stałej opieki innych osób. Jak wyżej wskazano do rozpatrzenia tego rodzaju zarzutów właściwy jest sąd opiekuńczy a nie organ administracji.
Należy także zauważyć, że ocena prawidłowości czynności wykonawczych podejmowanych po wydaniu decyzji o skierowaniu Skarżącego do domu pomocy społecznej (zarzucana próba "podstępnego" faktycznego umieszczenia Skarżącego w domu pomocy społecznej pod pozorem badań na obecność wirusa Covid-19) leży poza kompetencjami sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Granice kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie obejmują bowiem prawidłowość (zgodność z prawem) wydania decyzji, a nie prawidłowość jej wykonania. Na marginesie należy zauważyć, że jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzać wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów. Ustawodawca nie przewidział przeprowadzania przed sądem administracyjnym dowodu z przesłuchania świadka.
Zarzut doręczenia decyzji organu pierwszej instancji Skarżącemu zamiast pełnomocnikowi należy wiązać nie tylko z art. 10 k.p.a., ale z art. 40 § 2 k.p.a. stanowiącym, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Jednak ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy od okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 18/21, publ. CBOSA). W przedmiotowej sprawie przede wszystkim należy rozstrzygnąć, czy w momencie wydania decyzji organ pierwszej instancji wiedział (lub powinien był wiedzieć), że Skarżący ustanowił pełnomocnika. W tym względzie nie można uznać, że profesjonalny pełnomocnik zgłosił swój udział w sprawie kierując do organu pismo z [...] września 2021 r. (k. 22). W piśmie tym pełnomocnik wyraźnie żąda jedynie doręczenia orzeczenia sądu dotyczącego umieszczenia Skarżącego w "ośrodku pomocy społecznej". Dopiero pismo z [...] listopada 2021 r. (k. 15 akt) wyraźnie wskazuje że jest to "zgłoszenie pełnomocnika". Jak wynika z pieczęci Urzędu Miejskiego, pismo to dotarło do organu [...] grudnia 2021 r. tj. w dniu w którym doszło do wydania decyzji organu I instancji. Okoliczność, że pismo to dopiero po trzech dniach tj. 6 grudnia zostało przekazane B. Ośrodkowi Pomocy Społecznej – czyli jednostce organizacyjnej, której kierownik z upoważnienia organu wydawał decyzję, nie może obciążać strony postępowania. W tym zakresie doszło zatem do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji organu pierwszej instancji Skarżącemu zamiast jego pełnomocnikowi. Tym niemniej jest to naruszenie przepisów postępowania, a więc skuteczność zarzutu związanego z tym naruszeniem zależy od wykazania, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Skarżący istnienia takiego wpływu nie wskazał. Należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż pomimo wadliwego doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnik Skarżącego wniósł odwołanie, skutkiem czego doszło do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu merytorycznym. W tej sytuacji nie można uznać, aby wskazane naruszenie przepisu postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnośnie innych zarzutów dotyczących naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. w skardze nie sprecyzowano o jakich konkretnie czynnościach Skarżący i jego pełnomocnika nie byli informowani w sprawie. Należy zauważyć, że w postępowaniu odwoławczym tj. już po zgłoszeniu się pełnomocnika do sprawy, nie były podejmowane żadne czynności w sprawie.
Odnośnie kwestii nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, należy stwierdzić, że w uzasadnieniu decyzji brak jakiegokolwiek odniesienia się do przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a., dopiero w uzasadnieniu decyzji organu II instancji odniesiono się do nadanego przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Tymczasem zarówno wtedy, gdy klauzula natychmiastowej wykonalności zostanie zamieszczona w decyzji, jak i wtedy, gdy zostanie zamieszczona w postanowieniu, organ administracji publicznej ma obowiązek uzasadnić to rozstrzygnięcie. Funkcja klauzuli natychmiastowej wykonalności wymaga, by kwestia tego, czy decyzja nieostateczna może zostać wykonana, a zatem czy jej adresat może zostać zmuszony do podporządkowania się jej rozstrzygnięciu, zanim kontrola odwoławcza potwierdzi legalność decyzji, aby z decyzji nie tylko wynikał rygor natychmiastowej wykonalności, ale aby decyzja zawierała stosowne uzasadnienie z którego będzie wynikać, że organ dokonał oceny, iż zostały spełnione przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, wobec czego strona powinna być świadoma treści ciążącego na niej obowiązku, jak też znać motywy, którymi kierował się organ, nadając wydawanej przez siebie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Natomiast organ II instancyjny rozpoznając odwołanie od decyzji będzie między innymi zobowiązany do zbadania czy organ I instancyjny prawidłowo nadał rygor natychmiastowej wykonalności, a zatem czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ II instancyjny utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, to decyzja ta staje się ostateczna i podlega wykonaniu, w takim przypadku podejmowanie przez organ II instancyjny próby uzasadniania zasadności zastosowania przez organ I instancyjny rygoru natychmiastowej wykonalności (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), a więc uzupełnienia brakującego w tym zakresie uzasadniania decyzji organu I instancji staje się bezprzedmiotowe, albowiem w związku z ostatecznością decyzji, rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzją organu I instancji wygaśnie (por. wyrok NSA z 11 marca 2022 r., I OSK 1644/21, publ. CBOSA). Wobec zatem utrzymania przez Kolegium w mocy decyzji organu I instancji naruszenie przez organ I instancji art. 108 § 1 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę.