II SA/Bd 432/05

II SA/Bd 432/05 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grażyna Malinowska-Wasik /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Saniewski
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 30 ust. 6 i 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA: Renata Owczarzak Asesor WSA: Grzegorz Saniewski Protokolant: Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ireny S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004 nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] 2004 r. nr [...], 2. Zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2002r. Irena S. zwróciła się do Starosty Powiatowego we W. o przyjęcie zgłoszenia budowy na działce nr [...] przy ul. [...] w K. budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35m2. Zgłoszenie to stało się przedmiotem prowadzonego w Urzędzie Miasta K. postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej inwestycji, zakończonego decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2003r. uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie przed tym organem wobec stwierdzenia, iż projektowany obiekt spełnia warunki nie wymagające pozwolenia na budowę lecz jedynie zgłoszenia o budowie właściwemu organowi, w związku z czym prowadzenie postępowania dotyczącego warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe.
W stosunku do zgłoszonego przez Irenę S. kolejnym pismem z dnia 21 grudnia 2003r. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego o powierzchni 35 m2 w granicy z działką nr [...] Starosta W. wniósł decyzją z dnia [...] 2004r. sprzeciw. Decyzja ta została przez Wojewodę [...] w dniu [...] 2004r. uchylona i sprawa była przedmiotem ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Decyzją z dnia [...] 2004r., nr [...] Starosta W. ponownie wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego o powierzchni 35 m2 związanego z produkcją rolną w ramach uzupełnienia istniejącego siedliska znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości Kowal oraz nałożył na Irenę S. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż proponowana przez wyżej wymienioną lokalizacja objętego zgłoszeniem obiektu na granicy z działką nr [...] jest sprzeczna z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 75, poz. 690) zgodnie z którym odległość ścian budynku bez otworów okiennych i drzwiowych od granicy działki winna wynosić co najmniej 3 m, a ścian z takimi otworami 4 metry, przy jednoczesnym braku przesłanek do zastosowania § 12 ust. 6 cyt. rozporządzenia przewidującego dwa przypadki możliwości usytuowania budynku ścianą bez otworów przy granicy działki. Nadto w uzasadnieniu organ stwierdził, iż realizacja przez Irenę S. budynku na granicy z sąsiednią działką spowoduje, iż zostanie ona częściowo objęta obszarem oddziaływania obiektu, a co za tym idzie wprowadzi ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Organ podkreślił również, iż fakt, że planowany budynek ma zostać postawiony w miejscu budynku istniejącego do 1945r. nie ma znaczenia, bowiem tak czy inaczej zastosowanie będą miały przepisy wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Ponadto organ wskazał, iż podczas postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie można wyjaśnić wątpliwości dotyczące ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działki nr [...], kwestię ukształtowania terenu w granicach obydwu działek oraz zalewania projektowanego budynku przez eksploatację drogi dojazdowej na działce sąsiedniej.
Od powyższej decyzji Irena S. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 oraz art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.). Podniosła przy tym, iż podstawową przesłanką nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych jest okoliczność naruszenia przez inwestycję ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto skarżąca wskazała, iż przedmiotowy budynek nie będzie oddziaływał na sąsiednią działkę, gdyż wzdłuż granicy działek, po stronie sąsiada wg mapy geodezyjnej z dnia [...] 2002r. wytyczona jest droga dojazdowa do działki nr [...]. Droga ta ma ok. 4 m. szerokości. Skarżąca nie przewiduje też , by w planowanym budynku były okna ani inne otwory od strony granicy między działkami. Ponadto według niej budynek nie będzie stanowił zagrożenia pożarowego, a pokrycie go dachem jednospadowym zapobiegnie spływowi wody w kierunku granicy działek. Z kolei różnica poziomów w terenie spowoduje, iż projektowany budynek nie będzie zalewany przez eksploatację drogi dojazdowej do działki nr [...]. Skarżąca podniosła również, iż jej działka jest działką siedliskową, a planowany budynek nie będzie przekraczał 35m2 i stanowił będzie uzupełnienie zabudowy zagrodowej.
Ponadto Irena S. zwróciła uwagę, iż położenie kabli energetycznych bez jej zgody i wiedzy w części działki spowodowało znaczne ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Skarżąca podniosła także, iż narzucane jej usytuowanie zabudowy w odległości 3 – 4m od granicy działki nie jest możliwe do realizacji, bowiem uniemożliwiłoby jej całkowicie korzystanie z własnego terenu, a także manewrowanie wszelkimi pojazdami na działce.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż zgodnie z art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003r. nr 207 poz. 2016 ze zm.) organ, któremu zgłoszono zamiar realizacji obiektu objętego obowiązkiem zgłoszenia jest uprawniony do nałożenia w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie tego obiektu , jeżeli jego realizacja może m.in. spowodować pogorszenie stanu środowiska albo wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ I instancji zatem nie musiał wykazać, że wykonanie obiektu spowoduje wspomniane negatywne skutki, a jedynie wskazać na możliwość ich powstania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż realizacja przez inwestora budynku na granicy z działką sąsiednią spowoduje, iż zostanie ona częściowo objęta obszarem oddziaływania tego obiektu i może wprowadzić ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Z uzasadnienia decyzji wynika nadto, że działka nr [...] składa się z użytków B.R IV i R III a, które mogą stanowić teren przyszłej zabudowy oraz, iż przebieg kabla energetycznego przez działkę odwołującej się nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Irena S. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie.
Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Starosty W. związaną z zarzutem naruszenia art. 29 ust. 1 oraz art. 30 ust. 7 pkt 4 prawa budowlanego. Irena S. ponownie podniosła, że budowa obiektu nie będzie sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego oraz, iż część działki nr [...] granicząca z jej działką jest drogą wewnętrzną mimo, że jako taka nie figuruje w ewidencji gruntów, w związku z czym planowana inwestycja nie będzie ograniczała możliwości korzystania z sąsiedniej działki. Na brak oddziaływań ograniczających właściciela działki nr [...] wpłynie poza tym projektowanie jednospadowego dachu oraz brak w budynku od jej strony otworów okiennych i drzwiowych.
Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, iż planowana inwestycja będzie stanowiła odtworzenie budynku na fundamentach, które istniały i istnieją, a odsunięcie jej na 3-4 m od granicy działki praktycznie uniemożliwi korzystanie z własnej działki.
Poza tym Irena S. w skardze szeroko odniosła się do kwestii związanych z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie zmiany linii energetycznej na ziemną. Oprócz tego zwróciła uwagę, że wydano innym mieszkańcom Kowala pozwolenia na budowę garażu i budynków mieszkalnych w granicy, jak i w bardzo bliskiej odległości od granicy działek, a jej sprawa ciągnie się od listopada 2002r. i przez tak długi czas nie może przystąpić do realizacji niezbędnego jej budynku gospodarczego. Kolejna kwestia, którą podniosła skarżąca to brak oznaczenia na znajdującym się w aktach administracyjnych wyrysie planu zagospodarowania przestrzennego należącej do niej działki, co wg niej miało wpływ na ocenę lokalizacji projektowanego budynku pod względem zgodności z tymże planem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że sąd administracyjny rozpatrując skargę bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem nie będąc związany granicami skargi (zawartymi w niej zarzutami i wnioskami), przy czym podstawę wyrokowania stanowi materiał zawarty w aktach administracyjnych (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003r. nr 207 poz. 2016 ze zm.) właściwy organ wnosi sprzeciw między innymi jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (pkt 2), względnie jeśli zgłoszenie dotyczy budowy lub robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1).
Z kolei art. 5 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych do których, jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy należą m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie.
Ze względu na to, iż – wobec treści art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), z którego wynika, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003r. – miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] 1979r. (opubl. Dz. U. Urzęd. Woj. Włocławskiego nr 3 poz. 40) od 1 stycznia 2004r. nie obowiązywał, dokonywanie przez organy I i II instancji oceny objętego zgłoszeniem Ireny S. z dnia [...] 2003r. zamierzenia inwestycyjnego pod względem zgodności z ustaleniami tegoż planu stało się bezprzedmiotowe. Istniała natomiast konieczność ustosunkowania się, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego, do planowanej lokalizacji budynku gospodarczego na tle obowiązujących przepisów, w tym w sposób oczywisty – przepisów techniczno – budowlanych.
W dacie zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do budowy na działce nr [...] budynku gospodarczego warunki, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. nr 75 poz. 690). Prawo budowlane i akty wykonawcze do tej ustawy, a więc także wymieniane rozporządzenie, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane, przy czym organ obligowany jest stosować przepisy prawa materialnego obowiązującego w chwili wydawania rozstrzygnięcia.
Z uzasadnienia decyzji Starosty W. z dnia [...] 2004r. wynika, że zasadniczym, chociaż nie jedynym powodem wniesienia wobec zgłoszenia sprzeciwu jest niezgodność usytuowania projektowanego budynku (na granicy z działką 779/2) z unormowaniami § 12 ust. 3 pkt 1 oraz ust. 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. W pkt 1 ust. 3 minimalną odległość budynku od granicy działki określono na 3 – 4 metry, a ust. 6 uprawnia do usytuowania budynku ścianą bez otworów bezpośrednio przy granicy działki tylko wówczas, gdy wynika to z decyzji o warunkach zabudowy (w niniejszym przypadku brak było podstaw do wydawania decyzji w tym przedmiocie), bądź gdy na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, przy jednoczesnym spełnieniu wskazanych w tym przepisie dodatkowych warunków przez budynek projektowany (na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] nie ma budynku).
Tymczasem unormowanie § 12 ust. 6 cyt. rozporządzenia, do którego odwołał się organ I instancji przestało obowiązywać już z dniem 27 maja 2004r., gdyż w powyższym dniu weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004r. opublikowane w Dzienniku Ustaw nr 109 poz. 1156 z 12 maja 2004r. zmieniające treść wymienionego wyżej rozporządzenia, w tym przepisy dotyczące usytuowania budynków.
Od powyższej daty w myśl § 12 ust. 3 rozporządzenia Infrastruktury usytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych dopuszcza się bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1) albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2 ( to jest 3 metrów) ze względu na rozmiary działki (pkt 2).
Z przepisu tego wynikał dla organu obowiązek poczynienia ustaleń, czy wielkość działki nr [...], przy uwzględnieniu istniejących już na niej obiektów, umożliwia posadowienie budynku gospodarczego w innym aniżeli proponowane przez inwestora miejscu ( z odsunięciem go od granicy). Nadmienić trzeba, iż w skardze Irena S. podniosła, że mapa geodezyjna znajdująca się w aktach sprawy nie odzwierciedla faktycznego stanu zabudowy jej działki.
W decyzji z dnia [...] 2004r. uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda [...] trafnie zauważył, iż w związku z ułożonym na działce nr [...] podziemnym kablem energetycznym istotne znaczenie ma dostarczenie przez skarżącą uzgodnienia inwestycji z Zakładem Energetycznym. Obowiązku w tym zakresie na skarżącą jednak nie nałożono. Powyższe uzgodnienie będzie szczególnie niezbędne w przypadku ustalenia, że zachodzą warunki do usytuowania budynku gospodarczego na granicy działki wynikające z § 12 ust. 3 rozporządzenia w aktualnej jego wersji. Z akt wynika bowiem, że wspomniany kabel przebiega w pobliżu granicy z działką [...] i Zakład Energetyczny winien wypowiedzieć się co do obowiązujących w tym zakresie w energetyce warunków technicznych.
Jakkolwiek decyzją z dnia [...] 2004r. Starosta Powiatowy orzekł, iż zgłasza sprzeciw w związku z zamiarem wybudowania budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną w ramach uzupełnienia istniejącego siedliska, z materiałów postępowania oraz uzasadnienia tejże decyzji nie wynika w sposób przekonywujący, iż istotnie chodzi o uzupełnienie istniejącego siedliska.
W aktach administracyjnych znajduje się co prawda kserokopia wydanego na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarsko rolnych (Dz. U. 27, poz. 250) aktu własności ziemi obejmującego m.in. działkę nr [...], lecz w wystawionym przez Urząd Miasta K. w dniu [...] 2004r. na żądanie skarżącej zaświadczeniu stwierdza się, iż działka nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego z 1979r. oznaczona była symbolem A80 MW jako istniejąca zabudowa wielorodzinna nowo adaptowana.
Mimo zobowiązania decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2004r. organu I instancji do wyjaśnienia tej kwestii w oparciu o aktualne wyrysy i wypisy dotyczące terenu planowanej inwestycji, z akt nie wynika, by w tym zakresie cokolwiek zrobiono. W konsekwencji nie odniesiono się do powyższego problemu w uzasadnieniu decyzji.
W świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego tylko realizacja w ramach uzupełnienia zabudowy zagrodowej budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2 o którym mowa w pkt a, stanowi podstawę do zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tego obiektu i poprzestania na zgłoszeniu organowi – zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy. Negatywne ustalenia w powyższym zakresie stanowiłyby przesłankę do zgłoszenia sprzeciwu w oparciu o zacytowany wyżej ust. 6 pkt 1 art. 30 prawa budowlanego.
Podkreślić trzeba, że wniesienie sprzeciwu w przypadkach określonych w art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 prawa budowlanego jest obligatoryjne, przy czym sformułowane w wymienionych przepisach przesłanki zgłoszenia sprzeciwu wykluczają możliwość nałożenia decyzją obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektu, którego wniesiony na ich podstawie sprzeciw mógłby dotyczyć, a to z tej przyczyny, że inwestycja sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego lub przepisami prawa , w tym techniczno – budowlanymi (art. 30 ust. 6 pkt 2) nie może uzyskać pozwolenia na budowę oraz, iż jeśli obowiązek wydania decyzji wynika z mocy prawa brak jest podstaw do nakładania go w drodze decyzji (art. 30 ust. 6 pkt 1).
Decyzja obligująca stronę do wydania pozwolenia na budowę może obejmować tylko przypadki wnoszenia sprzeciwu wobec zgłoszenia przystąpienia do budowy z przyczyn wyszczególnionych w art. 30 ust. 7 pkt 1 – 4 ustawy.
Tak więc stwierdzenie w niniejszej sprawie zarówno obligatoryjnej (sprzeczność z przepisami), jak i fakultatywnej przesłanki (wprowadzenie ograniczeń dla działki sąsiedniej) zgłoszenia sprzeciwu w stosunku do zamierzonej przez skarżącą budowy budynku gospodarczego, skutkowało brakiem podstaw do nałożenia na nią obowiązku uzyskania pozwolenia na realizację tej inwestycji.
Wydanie przez organ I instancji decyzji z obrazą przepisów prawa materialnego oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w przedstawionym wyżej zakresie materiału dowodowego, co stanowi naruszenie postanowień art. 7 i 77 § 1 kpa, mogło istotnie rzutować na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie tejże decyzji oraz utrzymującej ją, mimo wskazanej wadliwości, w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2004r. w oparciu o art. 145 § 1 a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270).
W tej sytuacji zbędne jest ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej związanych z przyjęciem przez organy obydwu instancji, iż proponowana przez nią lokalizacja na działce nr [...] budynku gospodarczego może spowodować ograniczenia dla sąsiedniej działki nr [...]. Podkreślić należy jednak zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego stanowisko, iż dla zgłoszenia sprzeciwu wystarczy wykazanie możliwości zaistnienia powyższego skutku, bez potrzeby udowodnienia, że wykonywanie obiektu spowoduje tego rodzaju skutek.
Natomiast nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podnoszone w skardze zarzuty dotyczące zamiaru wzniesienia przedmiotowego obiektu na istniejących fundamentach po uprzednio znajdującym się w tym miejscu budynku, opieszałego prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego w związku z dokonanym zgłoszeniem, powołanie się na przypadki uzyskania przez inne osoby pozwolenia na budowę obiektów przy granicach działek, jak i wskazywanie wadliwości w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie położenia na działce skarżącej ziemnego kabla energetycznego (w sprawie tej było prowadzone odrębne postępowanie i wydana w nim decyzja była poddana ocenie WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 525/04).