II SA/BD 431/24

II SA/Bd 431/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 852/25 - Wyrok NSA z 2025-09-23
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 236
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Dz.U. 2023 poz 775
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] marca 2024 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek sprzeciwu oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. powołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.) umorzył postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu z dnia [...] grudnia 2023 r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2024 r.) złożonego przez W. Ł. (dalej: "skarżący", "strona"), prowadzącego działalność pod nazwą: W. Ł. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...].
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2023 r. przedstawiciele organu udali się do magazynu przy ul. [...] w S. , należącego do skarżącego celem przeprowadzenia kontroli sanitarnej w związku z interwencją konsumenta w sprawie mleka modyfikowanego [...], w którym osoba skarżąca kilkukrotnie stwierdziła twarde drobinki o zabarwieniu pomarańczowym. Pracownicy posiadali stosowne upoważnienie do kontroli z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]. Po przybyciu pod ww. adres pracownicy organu nie zostali wpuszczeni do zakładu, jedynie przez uchylone okno osoba przebywająca w magazynie poinformowała o nieobecności przedsiębiorcy w obiekcie i braku osoby upoważnionej oraz wręczyła przedstawicielom organu kontroli dwa pisma podpisane przez W. Ł., tj. sprzeciw na działania organu oraz zawiadomienie o wniesieniu sprzeciwu. Wobec nieobecności przedsiębiorcy i osoby przez niego upoważnionej oraz zamknięciu okna magazynu, odstąpiono od czynności kontrolnych. Z przeprowadzonej próby kontroli w zakładzie należącym do W. Ł. sporządzono adnotację służbową z dnia [...] grudnia 2023 r.
W dniu [...] stycznia 2024 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. wpłynął sprzeciw skarżącego z dnia [...] grudnia 2023 r. W związku z tym, że sprzeciw został wniesiony przez skarżącego do kontroli, która się nie odbyła, to w ocenie organu postepowanie wywołane ww. sprzeciwem jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.
2. W odwołaniu skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o uchylenie ww. decyzji zarzucając jej naruszenie art. 59 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 236 – dalej "u.p.p"), poprzez przyjęcie, iż organ odstąpił od czynności kontrolnych przed poinformowaniem przez stronę o wniesieniu sprzeciwu, mimo podejmowania w tym samym czasie czynności kontrolnych oraz art. 110 k.p.a. poprzez powtórne wydanie decyzji w tej samej sprawie.
3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] marca 2024 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie istotne jest, iż w trakcie próby przeprowadzenia kontroli sanitarnej w dniu [...] grudnia 2023 r. w należącym do skarżącego magazynie w S. przedstawiciele organu nie okazali osobie przebywającej w zakładzie legitymacji służbowych i upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Natomiast jak wskazuje art. 49 u.p.p. czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W przedmiotowej sprawie przedstawiciele organu w dniu [...] grudnia 2023 r. nie rozpoczęli nawet czynności kontrolnych w magazynie zlokalizowanym w S. należącym do skarżącego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że skoro wniesienie sprzeciwu wywołuje skutki jedynie w stosunku do czynności w toku, co w przedmiotowym przypadku nie miało miejsca, to zasadnie organ I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania.
4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.p. – poprzez brak dokonania zawiadomienia o kontroli;
- art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów wskazującą, iż nie doszło do rozpoczęcia czynności kontrolnych u skarżącego, podczas gdy pracownica Organu pokwitowała odbiór doręczonego jej sprzeciwu oraz informacji o wniesieniu sprzeciwu.
W uzasadnieniu rozwijając podniesione zarzuty strona podniosła, że w doktrynie wskazuje się, że przed wszczęciem kontroli kontrolujący powinien dysponować dowodem doręczenia przedsiębiorcy zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Natomiast brak zawiadomienia w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z okoliczności wskazanych w art. 48 ust. 11 u.p.p., stanowi naruszenie prawa i może wywołać skutki, o których mowa w art. 46 u.p.p.
Dalej skarżący podniósł, że w dniu [...] grudnia 2023 r. kontrolującym przedłożono sprzeciw wraz z informacją o jego wniesieniu - co zostało przez kontrolujące pokwitowane na kopii pism. Nadto za niewiarygodne w ocenie strony należy uznać twierdzenie, że kontrolujące mimo poczynienia ustaleń faktycznych (co do obecności pracowników w budynku), przyjęcia sprzeciwu i informacji o jego wniesieniu, pokwitowania odbioru przekazanych dokumentów - nie rozpoczęły czynności kontrolnych. Oznaczałoby to bowiem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż zgodnie z art. 49 ust. 1 u.p.p. kontrolujący przed podjęciem jakiejkolwiek czynności okazują legitymacje. Zdaniem skarżącego przyjmując informacje o złożeniu sprzeciwu kontrolujące potwierdziły w sposób dorozumiany przeprowadzanie czynności kontrolnych.
5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:
6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jej uchylenia. Zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze również nie zasługują na uwzględnienie.
7. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Inspektor Sanitarny z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek sprzeciwu skarżącego z dnia [...] grudnia 2023 r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2024 r.). Podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Zatem przedmiotem oceny jest skontrolowanie czy organy obu instancji zasadnie uznały, że postępowanie wszczęte sprzeciwem skarżącego stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, że wniesienie sprzeciwu wywołuje skutki jedynie w stosunku do czynności w toku, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy adnotacji służbowej w dniu [...] grudnia 2023 r. przedstawiciele organu udali się do magazynu przy ul. [...] w S. należącego do skarżącego celem przeprowadzenia kontroli sanitarnej w związku z interwencją konsumenta w sprawie mleka modyfikowanego [...], w którym osoba skarżąca kilkukrotnie stwierdziła twarde drobinki o zabarwieniu pomarańczowym. Pracownicy posiadali upoważnienie do kontroli z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]. Po przybyciu pod ww. adres pracownicy organu nie zostali wpuszczeni do zakładu, jedynie przez uchylone okno osoba przebywająca w magazynie poinformowała o nieobecności przedsiębiorcy w obiekcie i braku osoby upoważnionej oraz wręczyła przedstawicielom organu kontroli dwa pisma podpisane przez W. Ł., tj. sprzeciw na działania organu oraz zawiadomienie o wniesieniu sprzeciwu. Wobec nieobecności przedsiębiorcy i osoby przez niego upoważnionej oraz zamknięciu okna magazynu, odstąpiono od czynności kontrolnych. Następnie w dniu [...] stycznia 2024 r. do organu za pośrednictwem operatora pocztowego sprzeciw skarżącego z dnia [...] grudnia 2023 r. który wcześniej osoba przebywająca w magazynie w S. wręczyła pracownikom organu I instancji.
Mając zatem na uwadze powyższe ustalenia oraz zarzuty zawarte w skardze wskazać należy, że zgodnie z art. 49 ust. 1 u.p.p. czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli. Jednak stosownie do art. 49 ust. 10 u.p.p. w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi przedsiębiorcy lub osobie zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, 1615, 1890 i 1933), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.
Kontynuując niniejsze rozważania należy wskazać, że zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.p. czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Przedsiębiorca wskazuje na piśmie osobę upoważnioną, o której mowa w ust. 1, w szczególności w czasie swojej nieobecności (ust. 3). Natomiast w ust. 5 ww. przepisu uwzględniono wyjątek, gdy przedsiębiorca lub osoba przez niego upoważniona jest nieobecna albo gdy przedsiębiorca nie wykonał obowiązku, o którym mowa w ust. 3 – w takim przypadku czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika przedsiębiorcy lub osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.
Wyjaśnić należy, że sprzeciw, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.p. stanowi środek prawny służący - jak wynika to z jego istoty oraz funkcji - kwestionowaniu prawidłowości działania organu kontroli z punktu widzenia zasad prowadzenia kontroli, które w związku z podjęciem i wykonywania czynności miałyby doznać uszczerbku w związku z naruszeniem przez organ enumeratywnie wymienionych przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Przy czym stosownie do ust. 3 tego artykułu sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (ust. 4). Wniesienie sprzeciwu stosownie do ust. 5 tego artykułu powoduje wstrzymanie: 1) czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy - z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu; 2) biegu czasu trwania kontroli - od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (ust. 7). Jak wskazano zaś w ust. 16, do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wskazać należy przy tym, że brzmienie art. 59 ust. 7 u.p.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum (dla którego ustawodawca przewidział prawną formę postanowienia), może być tylko trwająca kontrola działalności gospodarczej, prowadzonej przez przedsiębiorcę, który złożył sprzeciw w trybie art. 59 ust. 1 u.p.p. Tylko w takim przypadku można bowiem orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bądź o kontynuowaniu tych czynności. Z woli ustawodawcy sprzeciw stanowi środek prawny, którym przedsiębiorca sprzeciwia się podjętym już czynnościom, wykonywanym przez organy z naruszeniem wskazanych przepisów. Zatem 3-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu należy odnieść zarówno do samego podjęcia/wszczęcia kontroli jak i wykonywania przez organy kontroli konkretnych czynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że instytucja prawna sprzeciwu wobec czynności kontrolnych, to instrument pozwalający przedsiębiorcy reagować w sytuacji podjęcia i prowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów regulujących zasady i tryb kontroli działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I GSK 698/11). Tym samym sprzeciw można wnieść tylko w trakcie trwania kontroli – a więc nie jest możliwe jego wniesienie ani przed, ani po zakończeniu kontroli (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I GSK 1652/20).
W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że przedstawiciele organu I instancji w ogóle nie rozpoczęli czynności kontrolnych bowiem jak wynika z adnotacji służbowej znajdującej się w aktach sprawy, z uwagi na nieobecność przedsiębiorcy w obiekcie (magazyn w S. ) i braku osoby upoważnionej nie rozpoczęli czynności kontrolnych. W związku z powyższym stwierdzić należy, że skoro sprzeciw który został wręczony pracownikom organu w dniu [...] grudnia 2023 r. przez osobę przebywająca w magazynie, a następnie wpłynął również do organu za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu [...] stycznia 2024 r. złożony na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.p. został wniesiony przed rozpoczęciem czynności kontrolnych, to tym samym zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też miało miejsce w realiach sprawy.
W kontekście argumentacji skargi oraz skonstruowanych zarzutów wyjaśnienia również wymaga, że przedmiotowa sprawa dotyczyła wyłącznie badania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego formalnej kwestii, jakim było umorzenie postępowania zainicjowanego wniesionym sprzeciwem z uwagi na bezprzedmiotowość.
8. Reasumując, jako trafne należy ocenić rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też miało miejsce w realiach niniejszej sprawy. W sprawie zachodziła bowiem bezprzedmiotowość postępowania wszczętego sprzeciwem od czynności kontrolnych, które się nie odbyły i w dacie wniesienia sprzeciwu nie była prowadzona żadna kontrola przez organy inspekcji sanitarnej. Na gruncie reżimu normatywnego art. 59 u.p.p. nie można zatem oczekiwać innego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej sprzeciwem jak tylko wydania decyzji umarzającej postępowanie. Skoro, sprzeciw można wnieść wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów, to dopiero wykonanie przez organ określonej czynności z naruszeniem przepisów dotyczących kontroli przedsiębiorcy uruchamia tryb wniesienia sprzeciwu. Nie ma ani prawnej, ani faktycznej możliwości wniesienia sprzeciwu wobec czynności kontrolnych przed ich dokonaniem.
W konsekwencji uznać należy, że organ w prawidłowy sposób, nie naruszając przy tym przepisów w rozumieniu art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a., wydał zaskarżoną decyzję i mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu o art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.